از بحران مدیریتی تا معماری حکمرانی انرژی

در ادبیات جدید اقتصاد انرژی، تفاوت مهمی میان مدیریت انرژی و حکمرانی انرژی وجود دارد. مدیریت یعنی اداره یک بخش اما حکمرانی یعنی طراحی قواعدی که همه بخش‌ها را به سمت یک هدف مشترک هدایت کند. 

آژانس بین‌المللی انرژی، بانک جهانی و OECD طی سال‌های اخیر بار‌ها تأکید کرده‌اند که امنیت انرژی فقط با افزایش تولید تضمین نمی‌شود بلکه نیازمند هماهنگی میان سیاست‌های انرژی، اقتصاد، صنعت، محیط‌زیست، فناوری و حتی سیاست خارجی است. به همین دلیل است که کشور‌های موفق، ساختار‌های تصمیم‌گیری خود را تغییر داده‌اند.

اتحادیه اروپا پس از بحران گاز روسیه، تنها به واردات LNG بسنده نکرد؛ برنامه REPowerEU را طراحی کرد تا سیاست‌های انرژی، صنعت، ساختمان، حمل‌ونقل و سرمایه‌گذاری را در یک چارچوب واحد قرار دهد.  ژاپن پس از شوک نفتی دهه ۱۹۷۰، مفهوم «امنیت انرژی» را از وزارتخانه‌ها فراتر برد و آن را به بخشی از راهبرد ملی توسعه تبدیل کرد. کره‌جنوبی نیز با ایجاد نهاد‌های فرابخشی، سیاست انرژی را با سیاست صنعتی و فناوری پیوند زد. وجه مشترک همه این تجربه‌ها روشن است؛ هیچ‌یک از این کشور‌ها بحران انرژی را صرفاً با ساخت نیروگاه یا توسعه میدان‌های نفت و گاز حل نکردند. آنها ابتدا شیوه تصمیم‌گیری را اصلاح کردند.

در ایران انرژی هنوز در قالب چند جزیره مدیریتی اداره می‌شود. وزارت نفت مأمور تولید و عرضه نفت و گاز است، وزارت نیرو مسئول برق، وزارت صمت توسعه صنایع انرژی‌بر را دنبال می‌کند، سازمان برنامه بودجه تخصیص می‌دهد و سایر دستگاه‌ها نیز هر یک مأموریت خود را دارند. این تقسیم وظایف ذاتاً ایراد ندارد؛ مسئله آنجاست که هیچ نهادی مسئول هماهنگ کردن این تصمیم‌ها در قالب یک راهبرد ملی نیست.

نتیجه چنین ساختاری همان چیزی است که اقتصاددانان نهادی آن را «شکست هماهنگی» می‌نامند؛ وضعیتی که در آن هر دستگاه ممکن است وظیفه خود را به‌درستی انجام دهد اما خروجی کل سیستم همچنان ناکارآمد باشد. افزایش ظرفیت تولید برق بدون اصلاح الگوی مصرف، توسعه صنایع انرژی‌بر بدون ارزیابی تراز گاز، یا تعیین قیمت انرژی بدون توجه به آثار آن بر سرمایه‌گذاری، نمونه‌هایی از همین شکاف ساختاری هستند.

اینجاست که بحث «معمار حکمرانی انرژی» مطرح می‌شود. کشور‌ها زمانی از چرخه بحران خارج شدند که فرد یا نهادی مسئول طراحی کل سیستم شد، نه فقط اداره یک بخش از آن. معمار انرژی، مدیر یک وزارتخانه نیست؛ طراح رابطه میان نفت، گاز، برق، صنعت، آب، حمل‌ونقل، فناوری و محیط‌‌زیست است. او به‌جای حل بحران امروز برای جلوگیری از بحران ده سال بعد برنامه‌ریزی می‌کند.

دنیل یرگین، برنده جایزه پولیتزر و یکی از معتبرترین تحلیلگران انرژی جهان بار‌ها تأکید کرده که رقابت آینده فقط بر سر مالکیت منابع نیست؛ بر سر کیفیت تصمیم‌گیری درباره منابع است. واکلاو اسمیل نیز معتقد است تمدن‌ها نه با مصرف بیشتر انرژی بلکه با افزایش بهره‌وری سیستم‌های انرژی پیشرفت کرده‌اند. این دو دیدگاه در ظاهر متفاوت اما در عمل مکمل یکدیگرند؛ هر دو بر این نکته تأکید دارند که مزیت رقابتی آینده از دل نهاد‌ها و سیاست‌ها بیرون می‌آید، نه فقط از ذخایر زیرزمینی.

اگر این موضوع را منطقی می‌دانیم، باید بپذیریم که مهم‌ترین اصلاح مورد نیاز ایران لزوماً ساخت یک نیروگاه دیگر یا توسعه یک میدان گازی جدید نیست بلکه ایجاد یک ساختار تصمیم‌گیری فرابخشی و آینده‌نگر است. ساختاری که بتواند پیش از هر تصمیم، اثر آن را بر کل نظام انرژی کشور ارزیابی کند و میان منافع کوتاه‌مدت و منافع راهبردی تعادل برقرار سازد. از همین منظر، ایده تشکیل شورای عالی امنیت انرژی صرفاً پیشنهاد ایجاد یک نهاد جدید نیست بلکه پیشنهاد تغییر منطق حکمرانی است. چنین شورایی اگر قرار باشد تنها به فهرست شورا‌های موجود اضافه شود، هیچ مسئله‌ای را حل نخواهد کرد اما اگر به مرجع نهایی هماهنگی سیاست‌های انرژی کشور تبدیل شود، می‌تواند خلأیی را پر کند که سال‌هاست در ساختار تصمیم‌گیری ایران احساس می‌شود.

وظیفه شورا نباید صدور بخشنامه یا ورود به مدیریت اجرایی باشد. مأموریت آن باید تدوین سناریو‌های آینده، ارزیابی ریسک‌های انرژی، هماهنگی سیاست‌های نفت، گاز، برق و صنعت، پایش شاخص‌های امنیت انرژی و الزام دستگاه‌ها به حرکت در چارچوب یک راهبرد ملی باشد. به بیان دیگر این شورا باید معمار نظام انرژی ایران باشد، نه پیمانکار پروژه‌های آن.

شاید مهم‌ترین مأموریت چنین نهادی، تغییر زاویه نگاه سیاست‌گذاران باشد. تا زمانی که انرژی فقط به‌عنوان یک بخش اقتصادی دیده شود، تصمیم‌ها نیز بخشی خواهند بود. در حالی‌که تجربه جهان نشان می‌دهد انرژی امروز به مسئله‌ای مرتبط با رشد اقتصادی، امنیت ملی، رقابت‌پذیری صنعتی، فناوری، دیپلماسی و حتی هوش مصنوعی تبدیل شده است. کشوری که این پیوند‌ها را نبیند حتی با بزرگ‌ترین ذخایر انرژی نیز نمی‌تواند از مزیت‌های خود بهره کامل ببرد.

ایران امروز بیش از هر زمان دیگری به معمار حکمرانی انرژی نیاز دارد؛ کسی یا نهادی که بتواند تصویر بزرگ را ببیند، میان منافع دستگاه‌ها تعادل ایجاد کند و تصمیم‌های امروز را با نیاز‌های دهه‌های آینده هماهنگ سازد. آینده انرژی دیگر در اعماق میدان‌های نفت و گاز تعیین نمی‌شود؛ در اتاق‌هایی رقم می‌خورد که درباره نحوه اداره این منابع تصمیم می‌گیرند.

وقت آن رسیده که در کنار سرمایه‌گذاری بر زیرساخت‌های انرژی بر زیرساخت‌های حکمرانی نیز سرمایه‌گذاری کنیم زیرا تجربه جهان نشان می‌دهد هیچ کشوری با منابع بیشتر قدرتمند نشده بلکه با تصمیم‌های بهتر قدرتمند شده و این، مهم‌ترین تفاوت میان کشوری است که انرژی را فقط استخراج می‌کند و کشوری که از انرژی، قدرت ملی می‌سازد.