مقدمه
ایران امروز با مجموعهای از چالشهای اقتصادی و اجتماعی از جمله تورم ساختاری، رکود سرمایهگذاری، بیکاری جوانان، کاهش بهرهوری و فشارهای خارجی مواجه است. این مجموعه بحرانها سبب شده است که اقتصاد ایران در وضعیتی شکننده قرار گیرد. در چنین شرایطی، مطالعهٔ تجربهٔ کشورهایی که توانستهاند از بحرانهای مشابه خارج شوند، اهمیت مییابد. یافتن الگوهای تاریخی موفق میتواند راهنمایی برای طراحی سیاستهای بومی باشد. یکی از مهمترین این تجربیات، در چارچوب ادغام جهانی، اصلاحات اقتصادی لهستان در آغاز دههٔ ۱۹۹۰ میلادی است. لهستان در پایان دوران سوسیالیستی با تورمی سهرقمی، رکود عمیق و فروپاشی نهادهای اقتصادی مواجه بود. اما با اجرای بستهٔ اصلاحی موسوم به «برنامه بالچرُویچ» (Balcerowicz Plan) توانست ظرف کمتر از یک دهه به یکی از اقتصادهای پیشرو اروپای مرکزی تبدیل شود و بستر عضویت در اتحادیهٔ اروپا را فراهم آورد. در تاریخ معاصر، اصلاحات اقتصادی لهستان در دههٔ ۱۹۹۰ میلادی شروع شده است که با گذار سریع از اقتصاد دستوری به اقتصاد بازار همراه بود. با مقایسه بین کشوری به جای گمانهزنی در مورد اینکه کدام جنبههای تجربه لهستان، موفقیت استثنایی این کشور را توجیه میکند، میتوانیم با مقایسه تجربیات اقتصادهای در حال گذار، یک تحقیق سیستماتیک انجام دهیم. به عنوان اولین قدم، محققان رشد تولید ناخالص داخلی واقعی سالانه در هشت سال اول گذار را با عوامل مختلفی که ممکن است رشد در اقتصادهای در حال گذار را پیشبینی کنند، مرتبط کردند. این تجزیه و تحلیل یک الگوی قوی را نشان داد: کشورهایی که نابرابری درآمدی در آنها بیشتر افزایش یافته بود، رشد کندتری نیز داشتند. ارتباط بین برابری درآمد و رشد سوالات جذابی را مطرح میکند. آیا سیاستهایی که برابری درآمد را تقویت میکنند، برای رشد نیز مفید هستند؟ یا خود رشد، برابری بیشتری ایجاد می نماید؟ یا عامل سومی عملکرد خوب را در هر دو بُعد رشد و نابرابری درآمدی را توضیح میدهد؟
این مقاله در پی آن است که با اتکا به ادبیات علمی و شواهد تاریخی، راهکارهایی برای برونرفت ایران از مشکلات کنونی، مشابه مسیر موفق لهستان، ارائه دهد. بر اساس مطلب درج شده در سایت های IMF-org ، و iza -org وسایر منابع دکر شده در انتهای مقاله، باور رایج مبنی بر افزایش چشمگیر نابرابری در لهستان در طول گذار اقتصادی را به چالش میکشد زیرا، نابرابری درآمد و مصرف در واقع در سالهای ۱۹۹۰-۱۹۹۲ کاهش یافت و البته تا سال ۱۹۹۷ تنها اندکی بالاتر از سطوح قبل از گذار افزایش یافت. با این حال، نابرابری در درآمد نیروی کار در طول سالهای ۱۹۹۰-۱۹۹۷ به طور قابل توجه و مداوم افزایش یافت. محققان دریافتند که مکانیسمهای انتقال اجتماعی، از جمله حقوق بازنشستگی، به کاهش افزایش نابرابری و فقر کلی، کمک کردند. مهمتر از آن، این مکانیسمهای انتقال به خوبی طراحی شده بودند تا مقاومت سیاسی در برابر اصلاحات بازار محور را در سالهای اولیه گذار، کاهش دهند و راه را برای رشد سریع هموار نمایند.
شواهد بین کشوری از اقتصادهای در حال گذار با این تفسیر و با ادبیات اخیر که نشان میدهد توزیع مجدد، کاهشدهنده نابرابری، میتواند رشد را افزایش دهد، سازگار است.
این موضوع، همچنین با کارهای اخیر در نظریه رشد نیز سازگار می باشد و نشان میدهد توزیع مجدد که نابرابری را کاهش میدهد، میتواند رشد را افزایش دهد. ادغام جهانی، مقوله ای است که بر اساس مقاله ای که در سایت Brookings-edu منتشر شده است، هیئت بروکینگز( «بروکینگز» Brookings /Institution یک اندیشکده معتبر آمریکایی است) که در حوزهه های مختلف از جمله حوزه اقتصادی، فعالیت دارد، در مورد فعالیت اقتصادی در سال ۱۹۷۰ آغاز به کار کرد، و در آن زمان اقتصاد جهان تقریباً با ایده سه سیستم اقتصادی متمایز مطابقت داشت: جهان اول سرمایهداری، جهان دوم سوسیالیستی و جهان سوم در حال توسعه که هدف اندیشکده مذکور، ایجاد راهی میانه بین دو جهان اول و دوم بود. جهان سوم نه تنها با سطوح پایین تولید ناخالص داخلی سرانه، بلکه با یک سیستم اقتصادی متمایز که به بخش دولتی نقش غالب در صنعتی شدن را میداد، مشخص میشد، اگرچه نه انحصار مالکیت صنعتی مانند اقتصادهای سوسیالیستی. سالهای بین ۱۹۷۰ تا ۱۹۹۵، و به ویژه دهه گذشته، شاهد قابل توجهترین هماهنگی نهادی و ادغام اقتصادی بین ملتها در تاریخ جهان بوده است. در حالی که ادغام اقتصادی در طول دهههای ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ در حال افزایش بود، میزان ادغام تنها از زمان فروپاشی کمونیسم در سال ۱۹۸۹ به شدت مورد توجه قرار گرفته است. در سال ۱۹۹۵، یک سیستم اقتصادی جهانی غالب در حال ظهور بود.
نمونه بارز این مجموعه مشترک نهادها، سازمان تجارت جهانی (WTO) می باشد که با توافق بیش از ۱۲۰ کشور تأسیس شد و تقریباً همه کشورهای دیگر مشتاق پیوستن به آن در اسرع وقت بودند. بخشی از توافقنامه تجاری جدید شامل تدوین اصول اساسی حاکم بر تجارت کالاها و خدمات است. به همین ترتیب، صندوق بینالمللی پول (IMF) اکنون تقریباً عضویت جهانی دارد و کشورهای عضو به اصول اساسی تبدیلپذیری ارز متعهد شدهاند. در سال ۱۹۹۵، جفری دی. ساکس، اندرو وارنر، آندرس آسلوند و استنلی فیشر «اصلاحات اقتصادی و فرآیند ادغام جهانی» را در مجموعه مقالات بروکینگز در مورد فعالیت اقتصادی منتشر کردند. این مقاله در جلد ۱۹۹۵، شماره ۱، شماره ۲۵ سالگرد (۱۹۹۵)، صفحات ۱-۱۱۸ توسط انتشارات موسسه بروکینگز منتشر شده است. بر اساس مقاله ای که Brookings-edu منتشر نمود، اکثر برنامههای اصلاحات اقتصادی که در کشورهای در حال توسعه و در جهان پساکمونیستی در حال انجام است، هدف استراتژیک خود را ادغام اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی قرار دادهاند. ادغام نه تنها به معنای افزایش تجارت و جریانهای مالی مبتنی بر بازار است، بلکه هماهنگی نهادی در رابطه با سیاست تجاری، قوانین حقوقی، سیستمهای مالیاتی، الگوهای مالکیت و سایر ترتیبات نظارتی را نیز شامل میشود. در هر یک از این حوزهها، هنجارهای بینالمللی نقش بزرگ و اغلب تعیینکنندهای در تعریف شرایط سیاست اصلاحات ایفاء میکنند.
پرسش اصلی این است: کدام عناصر کلیدی از تجربهٔ اصلاحات اقتصادی لهستان میتواند با شرایط ایران سازگار شود و چه اصلاحاتی باید اولویت یابند؟ این مقاله با استفاده از روش مقایسهٔ تاریخی و شبیهسازی فرضی، نشان میدهد که اجرای همزمان تثبیت پولی و رفاه اجتماعی، ضمن پرهیز از «شوکهای پرهزینه»، می تواند الگوی واقعبینانهای برای اصلاحات اقتصادی در ایران باشد. در واقع هدف این مقاله مستندسازی فرآیند ادغام جهانی و ارزیابی تأثیرات آن بر رشد اقتصادی در کشورهای در حال اصلاح است. با استفاده از شاخصهای بین کشوریِ باز بودن تجارت به عنوان معیارهای جهتگیری هر کشور به اقتصاد جهانی، زمانبندی آزادسازی تجارت و پیامدهای آزادسازی تجارت برای رشد بعدی و برای شروع یا اجتناب از بحرانهای اقتصادی را بررسی میکند. البته، آزادسازی تجارت معمولاً تنها بخشی از طرح کلی اصلاحات دولت برای ادغام یک اقتصاد با سیستم جهانی است. سایر جنبههای چنین برنامهای تقریباً همیشه شامل آزادسازی قیمتها، تجدید ساختار بودجه، خصوصیسازی، مقرراتزدایی و ایجاد یک شبکه تأمین اجتماعی باشد. با این وجود، باز شدن بینالمللی اقتصاد، شرط لازم برای فرآیند کلی اصلاحات است. آزادسازی تجارت نه تنها پیوندهای مستقیم و قدرتمندی بین اقتصاد و نظام جهانی برقرار میکند، بلکه دولت را نیز عملاً مجبور میکند تا تحت فشارهای رقابت بینالمللی، در سایر بخشهای برنامه اصلاحات نیز اقداماتی انجام دهد. به همین دلایل، سنجش برنامه کلی اصلاحات یک کشور بر اساس پیشرفت آزادسازی تجارت آن، راحت و نسبتاً دقیق است. در جهان پس از جنگ جهانی دوم، تقریباً همه بنیانگذاران اقتصادهای صنعتی تازه استقلال یافته، توسعه تحت مدیریت دولت را از نظر سیاسی و همچنین اقتصادی، و به طور خاص به عنوان راهی برای تقویت وحدت ملی و قدرت سیاسی دولت ملی میدیدند. بنابراین، سوخارنو از اندونزی، نهرو از هند، نکرومه از غنا و نایرره از تانزانیا به همان اندازه که نگران استراتژی اقتصادی بودند، نگران تثبیت سیاسی قدرت نیز بودند. علاوه بر این، در بسیاری از این کشورها، استقلال نتیجه یک مبارزه طولانی با قدرت امپراتوری بود که در طی آن فریاد خودکفایی اغلب نقش کلیدی در بسیج مردم ایفا میکرد. سیاستهای تجاری حمایتگرایانه و موانع سرمایهگذاری مستقیم خارجی به نظر میرسید راهی حیاتی برای تقویت ادعاهای تازه استقلال باشد. سیاست تجاری و صنعتی حتی نقش مستقیمتری در دولتسازی ایفا کردند، زمانی که کشورها از چنین سیاستهایی برای ایجاد یک نهاد نظامی-صنعتی استفاده کردند. برای مثال، در روسیه و اتحاد جماهیر شوروی، از زمان پتر کبیر تا استالین، هدف اصلی صنعتیسازی سنگین، تقویت پتانسیل نظامی دولت بود. ملاحظات مشابهی پس از جنگ جهانی دوم در بسیاری از کشورهای دیگر، مانند هند نهرو و مصر ناصر، نقش داشت.
مرور ادبیات و چارچوب نظری
۱)ادبیات گذار اقتصادی: تحقیقات متعددی بر «گذار از اقتصاد دستوری به اقتصاد بازار» تمرکز داشتهاند. ساکس و همکاران (1994) بر ضرورت اصلاحات سریع (shock therapy) برای شکستن تورم افسارگسیخته تأکید کردهاند.
در اواسط دهه ۱۹۷۰ و در طول دهه ۱۹۸۰ بسیاری از کشورها تحت تاثیر مشکلات داخلی خود و اوضاع اقتصادی بین المللی دهه ۸۰ میلادی و تشویق و اعمال نظر موسسات و سازمان های وام دهنده بین المللی مانند صندوق بین المللی پول و بانک جهانی به مجموعه ای از سیاست های اقتصادی دست زدند که غالبا در ادبیات توسعه اقتصادی به آزادسازی(خصوصی سازی) موسوم شده است( اسدالله غلام پور، ارزیابی خصوصی سازی در برنامه اول ج. ا. ا). در مقابل، استیگلیتز (1999) هشدار داده است که اجرای شتابزدهٔ اصلاحات بدون شبکهٔ ایمنی اجتماعی میتواند به بیکاری گسترده و بیثباتی سیاسی بینجامد. مطالعات بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول بر اهمیت ترکیب اصلاحات ساختاری و حمایتهای اجتماعی در کشورهای انتقالی تأکید کردهاند (World Bank, 1993). همچنین پژوهشهای پراساد و کین (2000) در مورد لهستان نشان میدهد که سیاستهای بازتوزیعی مناسب توانستند هزینههای اجتماعی اصلاحات را کاهش دهند.
۲)چارچوب نظری: از دیدگاه نظری، اصلاحات اقتصادی موفق در سه محور اصلی شکل میگیرند: ۱) تثبیت کلان (macroeconomic stabilization): کنترل تورم، انضباط مالی، استقلال بانک مرکزی. ۲) اصلاحات ساختاری (structural reforms): خصوصیسازی شفاف، آزادسازی قیمتها، اصلاح نظام بانکی. ۳) نهادسازی و سیاست اجتماعی (institution building & social policy): ایجاد حاکمیت قانون، شبکهٔ ایمنی اجتماعی، سیاستهای فعال بازار کار.
در این چارچوب، تجربهٔ لهستان نشان میدهد که ترکیب این سه محور، همراه با پیوندهای تجاری و منطقهای، توانسته است مسیر توسعهٔ پایدار را هموار کند.
روششناسی تحقیق
روش این پژوهش تحلیل تطبیقی ـ تاریخی است. در گام نخست، دادهها و گزارشهای مربوط به اصلاحات اقتصادی لهستان در دههٔ ۱۹۹۰ از منابع بینالمللی (بانک جهانی IMF، Brookings) گردآوری شده است. در گام دوم، وضعیت کنونی اقتصاد ایران با شاخصهای کلان اقتصادی (تورم، بیکاری، رشد، سرمایهگذاری، نهادها) بررسی شده است. سپس از روش «شبیهسازی فرضی» (counterfactual simulation) بهره گرفته شده تا نشان داده شود اگر ایران مسیرهای مشابه لهستان را دنبال کند، چه پیامدهایی محتمل است. همچنین از مدلهای نظری اقتصاد کلان (مانند مدل ARDL برای ارتباط تورم و رشد) و تجارب تطبیقی سایر کشورهای انتقالی (مانند جمهوری چک و مجارستان) برای تقویت یافتهها استفاده شده است.
یافتهها و شبیهسازی فرضی: ۱) تثبیت کلان و سیاست پولی: لهستان در سال ۱۹۹۰ با تورمی بالای ۵۰۰ درصد روبهرو بود. با استقلال بانک مرکزی و اعمال سیاست پولی سختگیرانه، تورم در عرض ۳ سال به زیر ۳۰ درصد رسید. این مقاله نشان داد که تجربهٔ لهستان در دههٔ ۱۹۹۰ میتواند برای ایران آموزنده باشد، اما با تعدیلهای بومی. راهکارهای اصلی عبارتاند از: اصلاح نظام بانکی و تخصیص اعتبار به بخش مولد، بسیار مهم است. شبیهسازی برای ایران نشان میدهد که اگر بانک مرکزی استقلال عملی یافته و رشد پایهٔ پولی به زیر ۱۵ درصد محدود شود، میتوان تورم را طی سه سال به محدودهٔ ۱۵ تا ۲۰ درصد رساند.
۲)، خصوصیسازی شفاف و اصلاح ساختار مالکیتی همراه با نظارت نهادی.: در لهستان، خصوصیسازی گسترده اجرا شد. اما تفاوت مهم با برخی کشورهای دیگر، شفافیت و وجود نهادهای نظارتی بود. اگر ایران فرآیند خصوصیسازی را شفاف، رقابتی و با نظارت مستقل انجام دهد، بر اساس برآوردها میتواند سرمایهگذاری بخش خصوصی را تا ۲ درصد تولید ناخالص داخلی در هر سال افزایش دهد. ۳) شبکهٔ ایمنی اجتماعی: مطالعات لهستان نشان میدهد که بیمهٔ بیکاری و پرداختهای نقدی هدفمند توانستند مانع سقوط دهکهای پایین درآمدی شوند. برای ایران، طراحی «یارانههای نقدی هدفمند» همراه با برنامهٔ بازآموزی نیروی کار میتواند نرخ فقر را تا ۳۰ درصد کاهش دهد (بر اساس دادههای خانوار). ۴) سیاست صنعتی هوشمند: لهستان پس از تثبیت، تمرکز خود را بر ادغام در زنجیرههای ارزش اروپایی گذاشت. برای ادغام در زنجیرههای ارزش منطقهای و جهانی. ایران نیز میتواند با توسعهٔ صنایع دانشبنیان، پتروشیمیهای پیشرفته، و انرژیهای تجدیدپذیر، مسیر مشابهی را در سطح منطقهای و جهانی دنبال کند. ۷) تفکیک بین درآمدهای مولد و غیر مولد، و افزایش حداکثری اخذ مالیات از درآمدهای غیر مولد و کاهش منطقی مالیات از درآمدهای مولد.
شباهتها و تفاوتها: ۱) شباهتها: وجود تورم ساختاری، بیکاری، ضعف نظام بانکی، فساد اقتصادی، و نیاز به اصلاحات نهادی. ۲) تفاوتها: نقش نفت در اقتصاد ایران، تحریمهای بینالمللی، ساختار سیاسی متفاوت.
درسهای لهستان برای ایران ۲) اهمیت زمانبندی اصلاحات، تثبیت کلان باید در اولویت باشد، اما همزمان باید شبکهٔ ایمنی اجتماعی طراحی شود. ۲) نهادسازی پیششرط توسعه است، بدون نهادهای شفاف و کارآمد، خصوصیسازی به فساد میانجامد.
مانند سایر اقتصادهای در حال گذار، بازده آموزش افزایش یافت و نابرابری درآمد نیروی کار، که در دوران حکومت کمونیستی به طور مصنوعی پایین نگه داشته شده بود، اجازه افزایش یافت. به طور خاص، حق بیمه دستمزد برای کارگران دارای مدرک دانشگاهی و دبیرستان (نسبت به کارگرانی که فقط مدرک ابتدایی داشتند) از سال ۱۹۸۹ تا ۱۹۹۶ تقریباً دو برابر شد. لهستان همچنین تنها اقتصاد در حال گذار است که رشد قابل توجهی را تجربه کرده است: تولید ناخالص داخلی واقعی در سال ۱۹۹۹، ۲۸ درصد بیشتر از سال ۱۹۸۹ بود. در مقابل، تنها چند کشور دیگر (از جمله آلبانی، جمهوری چک، مجارستان، جمهوری اسلواکی و اسلوونی) حتی موفق شدند تولید ناخالص داخلی را در حد چند درصد (بالاتر یا پایینتر) از سطح قبل از گذار نگه دارند. این موضوع سوالات مهمی را مطرح میکند. لهستان چه کاری را درست انجام داد؟ چرا نابرابری کلی درآمد با وجود افزایش شدید نابرابری درآمد افزایش نیافت؟ همانطور که در ادامه استدلال میکنیم، پاسخ به این سوالات ارتباط نزدیکی با هم دارند. کاری که لهستان درست انجام داد شرایط لهستان در آغاز فرآیند گذار به هیچ وجه ایدهآل نبود؛ در میان سایر مشکلات، یک مازاد پولی (انباشت بیش از حد پسانداز) و کسری مالی قابل توجه وجود داشت. با این حال، لهستان خیلی زود یک برنامه تثبیت قوی را آغاز کرد و به دلیل میزان اصلاحات بازارمحور بعدی خود، به ویژه از بانک بازسازی و توسعه اروپا (EBRD)، نمرات نسبتاً بالایی دریافت کرده است. گزارش سالانه گذار EBRD از 10 شاخص برای سنجش پیشرفت کشورها در بسیاری از زمینههای اصلاحات، از جمله خصوصیسازی و اصلاحات شرکتها؛ آزادسازی قیمت و تجارت؛ و استقرار حاکمیت قانون، حقوق مالکیت و بازارهای مالی کارآمد استفاده میکند. لهستان به طور مداوم در بین اصلاحطلبان برتر در این اقدامات قرار داشته است. یکی از زمینههایی که لهستان در آن عقب مانده است، خصوصیسازی شرکتهای دولتی است. در مقابل، رشد بخش خصوصی از طریق ایجاد شرکتهای جدید در لهستان به طرز فوقالعادهای سریع بوده است. یکی از جنبههای قابل توجه سیاستهای کلان اقتصادی در سالهای اولیه گذار لهستان، افزایش شدید سطح انتقال وجه نقد دولت به افراد بود. در چهار سال اول، هزینههای انتقالی از حدود ۱۰ درصد تولید ناخالص داخلی به حدود ۲۰ درصد افزایش یافت. این افزایش در انتقالات، افزایش نابرابری کلی درآمد را که میتوانست ناشی از افزایش نابرابری درآمد نیروی کار باشد، کاهش داد. توجه داشته باشید که بخش عمدهای از افزایش پرداختهای انتقالی به دلیل افزایش هزینههای بازنشستگی بوده است. کارگران مسنتر بیشترین ضرر را از خصوصیسازی یا تعطیلی شرکتهای دولتی متحمل میشدند و بیشترین تأثیر منفی را از تجدید ساختار شرکتها میپذیرفتند. اما افزایش سخاوت بازنشستگیهای دولتی (نسبت به میانگین دستمزدها) در سالهای 1991-1992 تعداد زیادی از کارگران مسن را به بازنشستگی زودهنگام ترغیب کرد. بنابراین، علیرغم پیامدهای منفی کسری بودجه زیاد، افزایش حقوق بازنشستگی و سایر پرداختهای انتقالی دولت، در مجموع، ممکن است در واقع گذار را تسهیل کرده باشد، اولاً با حذف مخالفت سیاسی بالقوه با اصلاحات توسط یک گروه ذینفع قدرتمند و ثانیاً با کمک به کاهش اشتغال در شرکتها به سطوح کارآمدتر و ترویج سایر جنبههای تجدید ساختار شرکتها. به استثنای احتمالی مجارستان، لهستان شاهد قویترین افزایش در رشد بهرهوری نیروی کار در بین کشورهای در حال گذار بوده است. در نهایت، تجربهٔ لهستان نشان میدهد که اصلاحات اقتصادی، اگرچه پرهزینه و دشوار است، میتواند با طراحی علمی، شفافیت نهادی، و حمایت اجتماعی به موفقیت برسد. ایران نیز میتواند از این مسیر بهره گیرد، مشروط بر آنکه اصلاحات مرحلهای، تدریجی اما قاطعانه اجرا شوند.
--------------------------------------
منابع
• Sachs, J., Warner, A., Åslund, A., & Fischer, S. (1994). Economic Reform and the Process of Global Integration. Brookings Papers on Economic Activity.
• World Bank. (1993). The Social Safety Net During Economic Transition: The Case of Poland. Washington, DC.
• Keane, M. P., & Prasad, E. S. (2000). Inequality, Transfers, and Growth: New Evidence from the Economic Transition in Poland. World Bank Economic Review, 14(2).
• Belka, M. (1994). Lessons from Polish Transition. Conference Paper.
• Council on Foreign Relations (2012). Poland’s Economic Model. CFR Backgrounder.
• IMF (1995). Poland: Economic Transition and Stabilization. Washington, DC.
• Stiglitz, J. (1999). Whither Reform? Ten Years of the Transition. World Bank Annual Conference on Development Economics.
• مرکز آمار ایران (۱۴۰۲). شاخصهای کلان اقتصادی ایران. تهران.
• بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۲). گزارش اقتصادی سالانه.