گام‌هایی برای شفافیت بودجه 90

بودجه 90 در حالی تقدیم مجلس شده كه تأخیر كم سابقه در ارائه آن بیش از محتوی بودجه مد نظر افكار عمومی و محافل فنی و تخصصی و كارشناسی قرارگرفته است. این نكته را از این باب در ابتدای این یادداشت ذكر می كنم كه نپرداختن به دلایل و پیامدهای این تأخیر نامطلوب از سوی خوانندگان عزیز به مفهوم بی اهمیت بودن آن از نظر نگارنده تلقی نشود و ان شاء الله همكاران بزرگوار در قوه قانونگذاری در خصوص این معضل و راهكارهای حل آن به تصمیم مناسب و كارشناسی خواهند رسید.

نكته مهمی كه در این یادداشت قصد تبیين آن را داریم؛ شفافیت بودجه است كه یك ضرورت همیشگی برای هر بودجه است.

بودجه كل كشور دو بخش عمده دارد: 1-بودجه عمومی 2- بودجه شركتها، بانكها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت بودجه عمومی بیشتر ناظر بر امور حاكمیتی و تصدی های اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی دولت است كه گرچه امور مهم و زیربنایی را شامل می شود اما انتفاع مستقیم دولت هدف آنها نیست و عموماً ارتباط مستقیمی بین درآمدها و هزینه ها برقرار نبوده به عنوان مثال گرچه وزارتخانه ای مثل آموزش و پرورش درآمدهای عمومی و اختصاصی متعددی طبق قانون وصول می كند اما لزوماً یك موازنه بین درآمدها و هزینه های آن برقرار نمی شود و اصولاً انتظار چنین موازنه ای غیرمنطقی و غیر كارشناسی است به عبارت دیگر در بودجه عمومی دولت از مجموع دریافت های خود، هزینه های امور حاكمیتی و تصدی های لازم الاجرای قانونی را تأمین و پرداخت می نماید.

 

در بخش دوم بودجه اما هر مؤسسه یا شركت دولتی یك منابع و مصارف موازنه شده دارد و به اصطلاح بودجه هر نهاد به صورت شركتی و با پیش بینی منابع و مصارف تنظیم می شود. به عبارت دیگر بخش اعظم بودجه كه همان بخش دوم آن است شامل شركتها و مؤسساتی است كه منابع و مصارف هر كدام به صورت مستقل مشخص است و به همین دلیل زمینه جدا شدن این بخش از بودجه از دولت به مراتب فراهم تر از بخش عمومی بودجه است. تأكیداتی كه در قوانین برنامه های پنج ساله وجود داشته و در سال های اخیر در قالب سیاست های كلی اصل 44 و قانون مصوب مجلس به یك اولویت ملی و فرابخشی تبدیل شده در واقع به دنبال یك نهضت ملی برای كوچك سازی دولت است كه این كوچك سازی می بایست در كاهش بودجه كل كشور و به صورت مشخص كاهش بودجه شركتها، بانكها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و كاهش سهم آن از بودجه كل كشور نمود یابد.

 

یكی از نكات مبهم بودجه در سال های گذشته همین است كه علیرغم ارائه آمارهای متعدد در تأييد توفیق دولت برای واگذاری شركت های دولتی، این بخش از بودجه كاهشی را تجربه نكرده است و مهمتر از این در عمل بودجه شركت های دولتی پس از بررسی در مجامع عمومی از ارقام مندرج در قانون بودجه نیز فراتر می رود و گزارش تفریغ ماده واحده قوانین بودجه سالهای 1387 و 1388 كه از سوی دیوان محاسبات كشور به مجلس ارائه شده مؤید این مطلب است بنابراین به نظر می رسد ارقام مندرج در بخش بودجه شركتها، بانكها و مؤسسات دولتی هم زمان می بایست تأثیر واگذاری شركتهای دولتی در سالهای اخیر را نشان داده و اصلاحات قابل پیش بینی كه در مجامع عمومی شركتهای دولتی صورت خواهدگرفت را نیز در حد امكان پوشش دهد.

در بخش بودجه عمومی نیز دو نكته برای شفاف شدن بودجه وجود دارد؛ بودجه عمومی از نظر مصارف به دو بخش هزینه ای و سرمایه ای (عمرانی) تقسیم می شود  كه بودجه سرمایه ای آن بخش از هزینه هاست كه به تملك دارايی های سرمایه ای می انجامد؛ این بخش از بودجه رابطه بسیار نزدیك و مستقیمی با تولید و اشتغال دارد و همواره به عنوان یك شاخص مثبت برای رشد و توسعه اقتصادی مورد توجه است و هرچه سهم اعتبارات سرمایه ای از بودجه عمومی افزایش یابد بودجه به سمت اشتغالزایی و افزایش تولید نزدیك تر می شود، اما این مسئله به شرطی مفید است كه دولت بتواند در تخصیص اعتبارات عدالت را در دو بخش هزینه ای و سرمایه ای رعایت نماید. تجارب سال های گذشته نشان می دهد كه همواره میانگین تخصیص اعتبارات هزینه ای بیشتر از میانگین تخصیص اعتبارات سرمایه ای بوده و همین مسئله باعث میشود افزایش سهم اعتبارات سرمایه ای از بودجه در عمل محقق نشود.

 

 بنابراین بهتر است اعتبارات مصوب به گونه ای پیش بینی شود كه در عمل نیز سهم های پیش بینی شده محقق گردد.

 

 نكته دوم در بودجه عمومی به منابع بودجه عمومی مربوط می شود؛ در بودجه ایران سهم استفاده از واگذاری دارايي های سرمایه ای كه عمدتاً شامل فروش نفت خام است یكی از شاخص های مهم برای تعیین وابستگی بودجه به نفت است. از زمانی كه حساب ذخیره ارزی ایجاد شده، بخشی از فروش نفت خام به این حساب واریز شده و برداشت های قانونی از این حساب به عنوان واگذاری دارايي های مالی شناخته می شود. این اعمال حساب كه البته قانونی است به نوعی وابستگی به نفت را پایین نشان می دهد بنابراین یا باید منابع این حساب- یا صندوق توسعه ملی كه تأسیس خواهد شد- ابتدا در یك ردیف مشخص و دو طرفه به عنوان واگذاری دارايی سرمایه ای و تملك دارايي های مالی ثبت شده و مصارف آن طبق روال فعلی به عنوان واگذاری دارايی مالی مشخص گردد یا اینكه برداشت های قانونی به عنوان استقراض دولت از یك حساب یا صندوق تلقی شده و سازوكاری برای بازپرداخت یا تسویه حساب دولت با آن طراحی گردد. به عبارت دیگر در بودجه سنواتی دهه اخیر طبق قوانین بودجه مصوب برداشت ها از حساب ذخیره ارزی كه تمام منابع آن از فروش نفت به دست آمده، نه به عنوان واگذاری دارايي های سرمایه ای بلكه به عنوان واگذاری دارايی های مالی شناخته شده و به نوعی باعث عدم شفافیت بودجه شده است.

امید كه دولت و مجلس در كنار همه تلاشها برای تنظیم بودجهای برنامه محور، بتوانند شفافیت بودجه را نیز افزایش دهند.