مکانیسم ماشه را چه کشوری در برجام گنجاند؟؛ روسیه یا آمریکا؟

«وندی شرمن» در کتاب خاطراتش به صراحت سرگئی لاوروف، وزیر امور خارجه روسیه، را به عنوان فردی معرفی می‌کند که ایده اولیه «مکانیسم ماشه» را ارائه داد.

به گزارش سرویس بین الملل تابناک، فرانسه، آلمان و انگلیس روز پنجشنبه نامه‌ای به اعضای شورای امنیت سازمان ملل ارسال و اعلام کردند که مکانیسم «اسنپ‌بک» را فعال می‌کنند تا تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران دوباره اعمال شود.

بر اساس نامه ارسال شده به شورای امنیت سازمان ملل متحد، فرانسه، آلمان و بریتانیا از ایران خواسته‌اند تا برای حل نگرانی‌ها درباره برنامه هسته‌ای‌اش در دیپلماسی سازنده مشارکت کند.

در این نامه آمده است: «سه کشور اروپایی متعهد است از تمام ابزار‌های دیپلماتیک موجود برای تضمین اینکه ایران هرگز به سلاح هسته‌ای دست نیابد، استفاده کند.»

این کشور‌ها اضافه کردند که این امر شامل تصمیم این سه کشور برای فعال‌سازی مکانیسم بازگشت خودکار تحریم‌های سازمان ملل متحد علیه ایران است که امروز از طریق این نامه اطلاع‌رسانی می‌شود.

در ادامه نامه آمده است: «با این حال، تعهد سه کشور اروپایی به راه‌حل دیپلماتیک همچنان استوار است. سه کشور از دوره ۳۰ روزه پس از این اطلاع‌رسانی به‌طور کامل استفاده خواهد کرد تا مسئله‌ای را که منجر به این اقدام شده، حل‌وفصل کند.»

این سازوکار به کشور‌های امضاکننده برجام امکان می‌دهد در صورت نقض تعهدات از سوی ایران، پس از طی مراحل پیش‌بینی شده، تحریم‌های پیشین سازمان ملل علیه جمهوری اسلامی ایران را بازگردانند.

وزارت امور خارجه جمهوری اسلامی ایران، اعلان غیرقانونی فرانسه، آلمان و انگلیس (E ۳) به شورای امنیت در ارتباط با قطعنامه ۲۲۳۱ (۲۰۱۵) را قاطعانه رد و به شدیدترین شکل ممکن محکوم کرد. 

بر اساس بیانیه وزارت خارجه ایران، این اقدام غیرموجه که برخلاف سازوکار حل و فصل اختلافات (DRM) در برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) می‌باشد، تلاشی غیرقانونی و ناموجه برای بازگرداندن قطعنامه‌های لغوشده است و آشکارا در مغایرت با قطعنامه ۲۲۳۱ (۲۰۱۵) قرار دارد: «همان‌طور که در مکاتبات متعدد قبلی با شورای امنیت سازمان ملل متحد تأکید شده است، سه کشور اروپایی هیچ صلاحیت حقوقی یا اخلاقی برای توسل به سازوکار موسوم به «اسنپ بک» ندارند؛ بنابراین اعلان آنان بی‌اعتبار، باطل و فاقد هرگونه اثر حقوقی است.»

بر اساس اعلام وزارت خارجه ایران، این تصمیم سه کشور اروپایی به‌شدت روند جاری تعاملات و همکاری‌های ایران و آژانس را تضعیف خواهد کرد. این تشدید تحریک‌آمیز و غیرضروری با پاسخ‌های مقتضی همراه خواهد بود. مسیری که سه کشور اروپایی برگزیده‌اند، در صورت مهار نشدن، پیامد‌های شدیدی برای اعتبار و ساختار شورای امنیت خواهد داشت. توسل به ساز و کار موسوم به اسنپ بک بدون طی روند مقتضی و ارائه مبانی حقوقی معتبر نه تنها اعتماد به تصمیم‌های شورا را تضعیف می‌کند، بلکه صلح و امنیت بین‌المللی را نیز در معرض خطر می‌کند.

فعال شدن این مکانیسم (آغاز روند اداری) بار دیگر موضوع اینکه چه کشوری این مکانیسم را وارد برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ کرده است در سطح داخلی مطرح کرده است. پیش از پرداختن به روایت‌های داخلی در این زمینه به بررسی این مکانیسم می‌پردازیم و چند روایت در خصوص اینکه چه کشوری این مکانیسم را در برجام گنجاند اشاره می‌کنیم.

مکانیسم ماشه چیست؟

مکانیسم ماشه، که در متن برجام با عنوان «سازوکار حل‌وفصل اختلاف» آمده، ابزاری است که به کشور‌های عضو توافق اجازه می‌دهد در صورت نقض تعهدات از سوی ایران، روندی رسمی را برای بازگرداندن تحریم‌های بین‌المللی آغاز کنند.

این روند در بند‌های ۳۶ و ۳۷ برجام توضیح داده شده و به این صورت عمل می‌کند:

-اگر یکی از طرف‌های مقابل ایران در برجام احساس کند که طرف دیگر به تعهداتش پایبند نیست، می‌تواند شکایت خود را به «کمیسیون مشترک» (نهاد نظارتی بر اجرای برجام) ارائه دهد.

-کمیسیون ۱۵ روز فرصت دارد تا موضوع را بررسی و حل‌وفصل کند. اگر اختلاف حل نشد، موضوع به سطح وزیران خارجه ارجاع می‌شود که آنها نیز ۱۵ روز دیگر فرصت دارند.

-در صورت ادامه اختلاف، کمیسیون ۵ روز دیگر برای تلاش نهایی فرصت دارد.

-اگر پس از این ۳۵ روز، کشور شاکی همچنان قانع نشد، می‌تواند موضوع را به شورای امنیت سازمان ملل ارجاع دهد.

در این مرحله، شورای امنیت باید ظرف ۳۰ روز درباره ادامه تعلیق تحریم‌ها رای‌گیری کند. اما نکته کلیدی اینجاست که اگر حتی یکی از اعضای دائم شورای امنیت (آمریکا، روسیه، چین، فرانسه یا بریتانیا) این قطعنامه را وتو کند، تحریم‌های سازمان ملل به‌طور خودکار و بدون نیاز به رای‌گیری جدید بازمی‌گردند. به همین دلیل، این سازوکار به نام «مکانیسم ماشه» یا «بازگشت خودکار تحریم‌ها» شناخته می‌شود.

همچنین در پیوست اول برجام، سازوکاری برای دسترسی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به سایت‌های مشکوک ظرف ۲۴ روز پیش‌بینی شده است. اگر ایران همکاری نکند، این موضوع نیز می‌تواند در نهایت به فعال‌سازی مکانیسم ماشه منجر شود.

در سال ۲۰۲۰، آمریکا تلاش کرد از مکانیسم ماشه برای بازگرداندن تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران استفاده کند، اما اکثریت قاطع اعضای شورای امنیت، از جمله متحدان نزدیک واشنگتن مانند فرانسه و بریتانیا، اعلام کردند که آمریکا با خروج رسمی‌اش از برجام در سال ۲۰۱۸، دیگر «عضو مشارکت‌کننده» در این توافق محسوب نمی‌شود و بنابراین از نظر حقوقی حق استفاده از این سازوکار را ندارد.

مکانیسم ماشه در قطعنامه ۲۲۳۱

قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل، سندی کلیدی و مکمل توافق هسته‌ای ایران (برجام) است که در تاریخ ۲۰ ژوئیه ۲۰۱۵، شش روز پس از امضای برجام میان ایران و گروه ۱+۵، به تصویب رسید. این قطعنامه، چارچوب حقوقی اجرای برجام را در سطح بین‌المللی تعیین کرد و به این توافق جنبه‌ای الزام‌آور در نظام حقوقی سازمان ملل بخشید.

بر اساس این قطعنامه، شش قطعنامه پیشین شورای امنیت که از سال ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۰ علیه ایران صادر شده بودند - و شامل تحریم‌های گسترده در زمینه‌های اقتصادی، تسلیحاتی و فناوری بود - به‌طور رسمی لغو شدند. این قطعنامه‌ها ذیل فصل هفتم منشور سازمان ملل صادر شده بود که به شورای امنیت اجازه می‌دهد در موارد تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی، اقدامات تنبیهی از جمله تحریم یا حتی اقدام نظامی را تصویب کند.

با لغو آنها، ایران به‌طور مشروط از شمول این فصل خارج شد، به این معنا که تا زمانی که به تعهداتش در چارچوب برجام پایبند بماند، از بازگشت تحریم‌های بین‌المللی در امان خواهد بود.

در قطعنامه ۲۲۳۱، علاوه بر لغو تحریم‌ها، سازوکار بازگشت آنها در صورت نقض تعهدات نیز، مطابق با مفاد برجام، پیش‌بینی شده است. مکانیسم ماشه که ابتدا در دو بند برجام تعریف شده، در بند‌های ۱۱ و ۱۲ قطعنامه ۲۲۳۱ جنبه اجرایی پیدا کرده است.

روزنامه دنیای اقتصاد در خصوص اینکه چه کشوری این مکانیسم را در متن برجام گنجاند می‌نویسد: «آمریکا نگران آن بود که اگر تحریم‌ها به صورت برگشت‌ناپذیر لغو شود، دیگر نتواند در صورت تخطی ایران، بار دیگر اجماع بین‌المللی علیه آن ایجاد کند. از این رو راهکاری تعبیه کرد که قدرت وتوی اعضای دائم شورای امنیت را در این موضوع بی‌اثر می‌کرد.

در آن زمان، منتقدان داخلی برجام مکانیسم ماشه را تسلیم‌نامه‌ای توصیف کردند که حقوق ایران را تضییع می‌کند. اما تیم مذاکره‌کننده دولت یازدهم تأکید داشت که در صورت پایبندی ایران به تعهدات، این مکانیسم هرگز فعال نخواهد شد و صرفاً به عنوان اهرمی بازدارنده باقی خواهد ماند.

اگر آن را صرفاً در متن برجام ببینیم، ظریف و تیمش خالق آن‌اند. اما اگر آن را پاسخی به قطعنامه‌هایی بدانیم که در دولت احمدی‌نژاد صادر شد، سهم عمده در شکل‌گیری این سازوکار به جلیلی و سیاست‌های تقابلی آن دوره بازمی‌گردد. ماشه‌ای که زمانی در سینه پرونده ایران خوابیده بود، امروز در کمین هر اشتباهی است. دیپلماسی یا تقابل، گفت‌و‌گو یا تهدید این دوگانگی همچنان تعیین‌کننده مسیر آینده پرونده هسته‌ای ایران باقی خواهد ماند.»

علی اکبر صالحی وزیر اسبق امور خارجه ایران و رئیس پیشین سازمان انرژی اتمی نیز اخیرا در این زمینه گفته است: روسیه همان زمان که «مکانیسم ماشه» در برجام طراحی شد، متوجه شد که این بند به‌طور زیرکانه‌ای حق وتوی اعضای دائم شورای امنیت را دور می‌زند و هیچ کشوری، حتی مسکو و پکن، توان متوقف‌کردن آن را ندارد. امریکا با هوشمندی این بند را گنجاند.

حسن رحیم پور ازغدی از نظریه پردازان مطرح اصولگرا نیز در این زمینه در توئیتر نوشته بود: «دانشمند هسته‌ای شهید دکتر فریدون عباسی: مکانیسم ماشه را زبان‌بلد‌ها در برجام به کشور تحمیل کردند. تیمی که گاف مکانیزم ماشه را در برجام داد، به‌خاطر زبان خارجی و کت‌وشلوارش، قهرمان دیپلماسی معرفی شد.

وارد برجام شدیم که از حقوق خود بهره‌مند شویم، اما آنها به هیچ‌یک از تعهداتشان عمل نکردند. حال آنکه ما تمام تعهدات‌مان را انجام دادیم؛ برجام برای ما خسارت محض بود.»

روزنامه «وطن امروز» درباره مکانیسم ماشه در دی ماه ۹۸ نوشت: «در ایام بررسی برجام در کمیسیون ویژه مجلس، یکی از اصلی‌ترین نقد‌های منتقدان دلسوز این بود که طبق مکانیزم حل اختلاف توافق هسته‌ای- بند‌های ۳۶ و ۳۷- اگر آمریکا یا هر کشور دیگری به تعهداتش عمل نکند، ایران حتی نمی‌تواند نسبت به این مسئله شکایت کند، چون در نهایت تحریم‌ها علیه خود ایران برمی‌گردد، اما تیم مذاکره‌کننده هسته‌ای این مسئله را رد می‌کرد و در تریبون‌های مختلف به تمجید از مکانیزم حل اختلاف موجود در برجام می‌پرداخت. به‌عنوان نمونه می‌توان به اظهارات عباس عراقچی اشاره کرد که بهمن‌ماه سال ۹۶ در برنامه «جهان‌آرا» گفته بود: «در بند ۳۶ اگر ادعا کنیم طرف مقابل نقض تعهدات کرده، مکانیسمی وجود دارد که کمیسیون مشترک را در سطح معاونان و در قدم بعدی در سطح وزرا فعال می‌کنیم و اگر قانع نشدیم دوباره برنامه‌مان را فعال می‌کنیم. به همین آسانی! در صورتی که طرف مقابل به تعهداتش عمل نکند، ناظر و مجری خودمان هستیم!»

«وندی شرمن» در کتاب خاطراتش با عنوان «Not for the Faint of Heart: Lessons in Courage, Power, and Persistence» (مناسب برای دل‌های ضعیف: درس‌هایی در شجاعت، قدرت و پایداری) که در سال ۲۰۱۸ منتشر شد، به صراحت سرگئی لاوروف، وزیر امور خارجه روسیه، را به عنوان فردی معرفی می‌کند که ایده اولیه «مکانیسم ماشه» را ارائه داد.

شرمن شرح می‌دهد که در دورانی از مذاکرات که به بن‌بست خورده بود و هیچکس راه حلی برای تضمینی که هم ایران و هم آمریکا بپذیرند پیدا نمی‌کرد، «سرگئی لاوروف» وزیر خارجه روسیه در یک جلسه، ایده «مکانیسم ماشه» یا "snapback" را مطرح کرد.

ایده او این بود: اگر ایران تعهدات خود را زیر پا بگذارد، تحریم‌های شورای امنیت به طور خودکار و بدون نیاز به رأی‌گیری جدید "بازخواهند گشت.

به اعتقاد برخی ناظران، این مکانیسم دو مزیت کلیدی داشت:

- برای آمریکا و متحدانش اطمینان‌بخش بود، زیرا در صورت تخلف ایران، بازگشت تحریم‌ها را تضمین می‌کرد و از وتوی روسیه یا چین در شورای امنیت جلوگیری می‌کرد.

- برای ایران نیز قابل قبول‌تر بود، زیرا این مکانیسم تنها در صورت تخلف خود ایران فعال می‌شد و برخلاف تمدید تحریم‌ها، یک مکانیسم منفی و نه تهدید مداوم بود.

شرمن می‌گوید که این ایده یک «استروک نابغه» (stroke of genius) از سوی لاوروف بود و مسیر مذاکرات را که در بن بست کامل قرار داشت، باز کرد.

اگرچه این ایده توسط لاوروف مطرح شد، اما پس از آن، همه طرف‌های مذاکره (از جمله ایران) بر سر جزئیات فنی و چگونگی اجرای آن به توافق رسیدند. این مکانیسم در نهایت به بخشی از قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل تبدیل شد که برجام را تأیید کرد.

ناظران معتقدند انگیزه روسیه از ارائه این طرح، رسیدن به چند هدف بود:

-نقش یک میانجی خلاق و حل کننده مشکل، که جایگاه دیپلماتیک آن را تقویت می‌کرد.

-اطمینان از اینکه توافق به بن‌بست نمی‌خورد، زیرا روسیه نیز به شدت خواهان اجرای برجام و عادی‌سازی روابط اقتصادی با ایران بود.

-جلوگیری از احتمال جنگ نظامی بین ایران و آمریکا که ثبات منطقه را به هم می‌ریخت.

از دیدگاه ایران، این مکانیسم در زمان توافق یک پیروزی دیپلماتیک به حساب می‌آمد، زیرا راهی برای خاتمه دادن به تحریم‌ها از طریق قطعنامه شورای امنیت فراهم می‌کرد.

صرف نظر از اینکه این مکانیسم توسط چه کشوری مطرح شد ولی توسط تمام اعضای دائم شورای امنیت (از جمله روسیه و چین) به عنوان بخشی از بسته توافق نهایی پذیرفته شد. همچنین ایران زمانی وارد مذاکرات هسته‌ای منجر به برجام شد که قطعنامه‌های شورای امنیت در ارتباط با برنامه هسته‌ای ایران، علاوه بر تحمیل تحریم‌های شدید، تهدید ایران ذیل فصل هفت را نیز بغرنج‌تر کرده بود. این میراثی بود که به دولت مذاکره کننده رسیده بود.