كلاف سردرگم بودجه 88

اگر درآمد نفتي دولت در سال 1387 را 70‌ميليارد دلار فرض كنيم و همين درآمد درسال 88 را 30‌ميليارد دلار در نظر بگيريم در آن صورت اين تفاوت 40ميليارد دلاري بايد خود را در جايي نشان دهد.

غلامرضا سلامي در يادداشتي در «دنياي اقتصاد» نوشت: اگر از اين 40ميليارد دلار، 3‌ميليارد دلار مربوط به واردات بنزين و 5‌ ميليارد دلار نيز مربوط به خسارت ناشي از خشكسالي و افزايش هزينه كالاهاي اساسي باشد، در آن صورت باز هم حدود 32 ‌ميليارد دلار باقي مي‌ماند كه يا بايد به حساب ذخيره ارزي اضافه شده باشد يا در برآورد پايين و غيرواقعي هزينه‌هاي بودجه سال 88 ناپديد شود يا به نحو شفافي به عنوان كسري بودجه سال 88 افشا گردد. اگر خوش‌بينانه رقم افزايش حساب ذخيره ارزي را طي سال 87 معادل 6‌ميليارد دلار در نظر بگيريم، در آن صورت هنوز هم 26‌ميليارد دلار يا 25 هزار ميليارد تومان كسري درآمد دولت در سال 88 نسبت به سال 87 مي‌باشد كه يا بايد از طريق كاهش اقلام هزينه‌هاي جاري و هزينه‌هاي عمراني سال 88 نسبت به عملكرد واقعي سال 87 پوشانده شده باشد يا به صورت شفاف به عنوان كسري بودجه سال 88 نشان داده شود.

از آنجايي كه هزينه‌هاي جاري دولت در سال 88 بدون دخالت هزينه اجراي قانون خدمات كشوري و هزينه واردات بنزين بنا بر گفته معاون محترم بودجه معاونت برنامه‌ريزي رياست جمهوري، 3/5‌درصد رشد و هزينه‌هاي عمراني هم با حدود 45درصد افزايش روبه‌روست، بنابراين با پذیرش این استدلال، بودجه سال 88 بايد حداقل با 25هزار ميليارد تومان كسري مواجه باشد، كه البته اين موضوع هم صريحا و خيلي محكم از طرف معاون محترم معاونت برنامه‌ريزي رياست‌جمهوري رد شده و ممكن است ادعا شود كه در پيش‌بيني بودجه سال 88 كسري درآمد نفتي دولت از محل افزايش درآمدهاي ديگر جبران شده است، ولي ارقام بودجه چنين ادعايي را ثابت نمي‌كند.

هر چند كه درآمدهاي مالياتي پيش‌بيني شده حدود 9هزار ميليارد تومان افزايش را نشان مي‌دهد ولي بايد گفت كه در مقابل اين افزايش غير عادي مبلغ 9هزار ميليارد تومان براي هزينه اجراي قانون خدمات كشوري به هزينه‌هاي دولت افزوده شده است. افزايش غيرعادي ديگر در درآمدهاي دولت مربوط است به سهم 25درصدي طرح هدفمند كردن يارانه‌هاي انرژي به مبلغ 8.500‌ ميليارد تومان، كه آن هم در صورت تحقق مصروف افزايش هزينه‌هاي عمراني دولت از 18هزار ميليارد تومان عملكرد سال 87 به 26.500‌ ميليارد تومان پيش‌بيني سال 1388، خواهد شد. اگر فرض شود افزايش‌هاي درآمدي ديگر نيز با افزايش طبيعي هزينه‌هاي جاري دولت سربه‌سر باشد، در آن صورت اين ادعا نيز (در صورت وجود) مردود است. با اين حساب، مي‌توان با قاطعيت گفت كه دولت در سال 88 با ادامه روند فعلي حداقل با 25 تا 30هزار‌ ميليارد تومان كسري بودجه ناشي از كاهش درآمدهاي نفتي، روبه‌رو خواهد بود و علاوه برآن دست‌كم از بابت عدم تحقق سود سهام شركت‌هاي دولتي، و واگذاري شركت‌هاي دولتي، درآمدهاي خوش‌بينانه مالياتي و درآمد غيرواقع بينانه ناشي از هدفمند كردن يارانه‌ها با 10 تا 15هزار ميليارد تومان كسري بودجه ديگر نيز مواجه خواهد شد. دلايل ادعاي اخير به ‌شرح زير است:

1 ـ سود شركت‌هاي دولتي پيش‌بيني شده در بودجه سال 1388 شامل سود سهام ابرازي (40درصد سود ويژه) سال جاري شركت ملي نفت ايران به مبلغ 4.031‌ميليارد تومان و‌ 4.255‌ ميليارد تومان، 40درصد سود ويژه ابرازي دیگر شركت‌هاي دولتي مي‌باشد.

1 ـ 1 ـ به نظر مي‌رسد در مورد سود شركت نفت يك اشتباه چاپي رخ داده و رقم 4هزار ميليارد تومان پيش‌بيني 100درصد سود سهام شركت نفت باشد زيرا در غير اين صورت سود سال 88 شركت نفت متجاوز از 10هزار‌ميليارد تومان خواهد بود كه با توجه به بند 7 ماده واحده بودجه 88، رقم درآمد نفتي كشور 125‌ميليارد دلار برآورد شده است كه با واقعيت فاصله 4 برابري دارد.
2 ـ 1 ـ حتي 100درصد سود علي‌الحساب شركت نفت يعني 8درصد درآمد 28هزار ميليارد توماني نفت در سال 88 كمتر از 2.300‌ميليارد تومان مي‌باشد كه با درآمد 4هزار ميليارد توماني پيش‌بيني شده 1.700‌ميليارد تومان تفاوت دارد.

3 ـ 1 ـ ادعاي دولت مبني بر بستن بودجه با نفت بشكه‌اي 5/37 دلار مقرون به واقعيت نيست، زيرا با اضافه نمودن سود و ماليات علي‌الحساب و هزينه‌هاي سرمايه‌اي سال 88 شركت ملي نفت ايران، به درآمدهاي نفتي پيش‌بيني شده در بودجه عمومي دولت (6/28‌هزار ميليارد تومان درآمدهاي نفتي منعكس شده در بودجه عمومي + 4هزار‌ميليارد تومان سود علي‌الحساب + 5/2‌هزار ميليارد تومان ماليات علي‌الحساب و 4هزار ميليارد تومان سهم هزينه‌هاي سرمايه‌اي شركت نفت) معادل 41‌ميليارد دلار خواهد بود كه بافرض صادرات 2/2‌ميليون بشكه در روز و 800‌ميليون بشكه در سال، درآمد در نظر گرفته شده در بودجه عمومي دولت براي هر بشكه متجاوز از 51دلار مي‌باشد.

2 ـ از آنجايي كه حدود 50 درصد سود سهام شركت‌هاي دولتي مربوط به شركت‌هاي فعال در زمينه‌هاي نفت و پتروشيمي و فلزات اساسي مي‌باشد و با توجه به كاهش شديد قيمت محصولات اين شركت‌ها، برای همین،ٔ پيش‌بيني افزايش درآمد شركت‌هاي دولتي براي سال 88 با واقعيات موجود، همخواني ندارد. ضمن آنكه عدم تأثير افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي بر سود سهام شركت‌هاي دولتي و سود سهام وعده داده شده به صاحبان سهام عدالت در محاسبات پيش‌بيني سود شركت‌هاي دولتي، ابهامات بزرگي است كه بايد به آن پاسخ گفت.

3 ـ پيش‌بيني 5 هزار ميليارد تومان درآمد از محل واگذاري شركت‌هاي دولتي با توجه به سوابق امر و اوضاع حاكم بر بازار سرمايه كشور، بسيار بعيد به نظر مي‌رسد. بايد توجه داشت كه واگذاري سهام براي رد ديون و طرح سهام عدالت هيچ نوع درآمدي را براي دولت ايجاد نخواهد كرد، بنابراين دريافت مبلغ 5هزار ميليارد تومان از بخش خصوصي در اوضاع و شرايط كنوني را نبايد زياد جدي گرفت. به نظر مي‌رسد رقم درآمد مورد انتظار از بابت واگذاري سهام در سال 1388 با اوضاع و احوال كنوني و نحوه عمل دولت در زمينه خصوصي‌سازي و ارقام سال 87، كمتر از 1500‌ميليارد تومان باشد.

4 ـ سهم درآمدهاي مالياتي در تامين درآمدهاي دولت در سال 88 از حدود 20هزار ميليارد تومان سال‌جاري به 4/29‌ميليارد تومان افزايش يافته است. اين چنين افزايش ناگهاني در هيچ يك از سال‌هاي قبل سابقه نداشته است و معلوم نيست دولت بر چه اساسي چنين اضافه درآمدي را متصور شده است. درآمد مالياتي يك كشور به‌دليل سه اتفاق زير قابل افزايش است:
1ـ4 ـ پايه جديدي به پايه‌هاي مالياتي موجود اضافه شود.
2ـ4 ـ ارزش افزوده عوامل توليد با قيمت‌هاي جاري نسبت به سال قبل افزايش داشته باشد.
3ـ4 ـ روش‌هاي تشخيص و وصول ماليات به نحو موثري بهبود يابد.

1ـ4 ـ هرچند در سال 1388 پايه مالياتي جديدي تحت عنوان ماليات بر مبناي ارزش افزوده به پايه‌هاي مالياتي كشور اضافه شده است، ولي با توجه به نرخ اندك اين ماليات و اشكالات اساسي در اجراي اين نوع ماليات، نبايد انتظار زيادي از اجراي قانون جديد داشته باشيم و حتي به نظر مي‌رسد، وصول 7/1‌هزار ميليارد تومان درآمد مالياتي پيش‌بيني شده در بودجه 88 ناشي از اجراي قانون ماليات بر ارزش افزوده بسيار دشوار باشد.

2ـ4 ـ بخش مهمي از درآمدهاي مالياتي دولت پيش‌بيني شده در بودجه سال 88 مربوط به ماليات شركت نفت و ماليات ساير شركت‌هاي دولتي است كه به دلايل پيش گفته در مورد سود سهام اين شركت‌ها، تحقق ارقام پيش‌بيني شده در مورد ماليات آنها نيز دور از انتظار است. در مورد شركت‌هاي بخش خصوصي و ساير شركت‌هاي متعلق به بخش عمومي، به‌دليل وابسته بودن توليد و فروش اكثر اين شركت‌ها به اقلام وارداتي و كاهش حتمي واردات ناشي از كاهش درآمدهاي ارزي كشور و همچنين تاثير بحران جهاني بر اقتصاد داخلي، سود اين شركت‌ها و در نتيجه ماليات بر درآمد اين شركت‌ها به شدت تحت‌تاثير قرار خواهد گرفت و لذا پيش‌بيني افزايش درآمد مالياتي در مورد عملكرد اين شركت‌ها نه تنها توجيه ندارد، بلكه واقع‌بينانه است كه درآمد مالياتي ناشي از عملكرد اشخاص حقوقي و ساير فعالان اقتصادي با كاهش چشمگيري، در بودجه سال 88 منظور گردد. بخش ديگري از درآمدهاي مالياتي مربوط به ماليات بر واردات مي‌باشد كه با توجه به نكات فوق يعني كاهش درآمدهاي ارزي و به تبع آن كاهش واردات تحقق ارقام پيش‌بيني شده در بودجه 88، ميسر نمي‌باشد.

3ـ4 ـ به نظر نمي‌رسد تحول چشمگيري در ساختار سيستم‌هاي جامع اطلاعات مالياتي كشور در سال 88 به وجود آيد و افزايش و انتظار بهبود محسوس در عملكرد سازمان امور مالياتي در تشخيص و وصول ماليات درآمدهاي پنهان اشخاص، انتظاري دور از واقعيت است.

5 ـ اما جالبترين قسمت بودجه سال 88 پيش‌بيني 8500‌ ميليارد تومان درآمد ناشي از اجراي طرح هدفمند كردن يارانه‌هاي حامل‌هاي انرژي مي‌باشد، زيرا:
نخست این که قراربود دولت يارانه‌هاي پنهان (يارانه‌هايي كه پرداخت نمي‌شود بلكه در بطن قيمت‌هاي پايين حامل‌هاي انرژي پنهان است) حامل‌هاي انرژي را هدفمند سازد. براي هدفمند كردن يارانه‌ها ابتدا بايد ميزان آن را تعيين كرد و براي تعيين ميزان اين يارانه‌ها راهي جز اندازه‌گيري تفاوت بين بهاي دريافتي دولت از بابت فروش داخلي اين حامل‌ها با بهايي كه احتمالا دولت از فروش خارجي آنها به دست مي‌آورد، وجود ندارد؛ بنابراين، هر نوع بهاي مقايسه‌اي ديگر حتما شامل ماليات است يا مجددا حاوي مقداري يارانه (ماليات منفي) مي‌باشد و از آنجايي كه طبق اصل 51 قانون اساسي برقراري هر نوع ماليات فقط با مجوز قانوني امكان‌پذير است، بنابراين در قيمت‌هاي پيشنهادي غير از قيمت‌هاي قابل اعمال در صادرات حامل‌هاي انرژي، چه از طرف دولت و چه از طرف مجلس، ميزان ماليات بايد احصاء و تحت عنوان ماليات به تصويب برسد. با اين حساب پيش‌بيني 34هزار ميليارد تومان درآمد حاصل از هدفمند كردن يارانه‌ها و اختصاص 25درصد آن در رديف درآمدي دولت هيچ نوع مبناي علمي و قانوني ندارد.

دوم آن که دولت و زير مجموعه عريض و طويل آن بخش عمده‌اي از حامل‌هاي انرژي را مصرف مي‌كند، بنابراين افزايش قيمت حامل‌هاي انرژي اگر از يك طرف درآمدي براي دولت ايجاد مي‌كند، در برابر هزينه‌هاي جاري و عمراني دولت را به شدت افزايش مي‌دهد (و از طريق كاهش سود شركت‌هاي دولتي، درآمد دولت را كاهش مي‌دهد) و حتي ممكن است سهم افزايش هزينه دولت از بابت بالا بردن قيمت حامل‌هاي انرژي بيش از درآمد 8500‌ميليارد توماني منظور شده در رديف‌هاي درآمدي بودجه باشد. حال اين موضوع كه هيچ رقمي از اين بابت در طرف هزينه بودجه منظور نشده است، ناشي از فراموشي است يا تراز كردن بودجه، آينده مشخص خواهد ساخت.
سوم، قرار بود طرح هدفمند كردن يارانه‌ها به صورت تدريجي و در سه سال صورت گيرد و حتي در بند 3ـ34 سياست‌هاي كلي برنامه پنجم توسعه ابلاغ شده از طرف مقام معظم رهبري، به تدريجي بودن فرآيند هدفمندسازي يارانه‌هاي غير آشكار تاكيد شده است. حال معلوم نيست كه چرا دولت در نظر دارد تمام 34هزار ميليارد تومان درآمد ناشي از هدفمندسازي يارانه‌هاي انرژي را یکباره وصول و 75درصد آن را بين اقشار مختلف توزيع و 25درصد آنرا صرف كسري بودجه خود كند؟ آيا بهتر نبود يك سوم تفاوت قيمت داخلي و خارجي حامل‌هاي انرژي در سال اول كلا به حساب كسري بودجه منظور مي‌شد و يارانه نقدي هم پرداخت نمي‌گرديد؟

رابعا از آنجايي كه دولت تصور مي‌كند با افزايش چند صد‌درصدي قيمت حامل‌هاي انرژي هيچ‌گونه كاهشي در مصرف اين حامل‌ها ايجاد نمي‌شود و از اين رو رقم 34هزار ميليارد توماني خود را با ثابت فرض كردن ميزان مصرف پس از افزايش قيمت، محاسبه كرده و 25درصد آنرا به عنوان درآمد در بودجه 88 منظور مي‌نمايد. بديهي است اين تصور نمي‌تواند مبنايي منطقي داشته باشد.
با اين اوصاف دولت ظاهرا هيچ دل‌مشغولي از اينكه مجلس شوراي اسلامي لايحه بودجه سال 88 را با حداقل تغييرات (طبق نظر بعضي از دولتمردان و مجلسيان حداكثر تا 5درصد) به تصويب رساند و در قالب اين لايحه به پذيرش مصوبات دولت براي هدفمندسازي يارانه‌ها ناچار گردد به خود راه نمي‌دهد و چندان نگران كسري بودجه 30 تا 40هزار توماني خود نيست. زيرا از آنجايي كه مقام پاسخ خواه دولت يعني مجلس در سال‌هاي اخير بيش از خود دولت در روند بودجه‌ريزي و ايجاد كسري‌هاي نجومي بودجه مقصر بوده است، لذا دولت دغدغه پاسخگويي را نداشته و نخواهد داشت. از طرف ديگر دولت تصور مي‌كند كاهش بهاي نفت يك رويداد موقتي است و براساس اين تصور مي‌پندارد كه با افزايش قيمت نفت به ارقامي بالاتر از 70دلار براي هر بشكه تمام اين كسري بودجه را مي‌توان تامين كرد علاوه بر آن دولت در بودجه سال 88 مانند بودجه سال جاري هزينه‌هاي عمراني را بيش از واقع در نظر گرفته است تا چنانچه در سال آينده درآمدهاي پيش‌بيني شده تحقق نيابد يا نياز به هزينه‌هاي جاري بيشتري پيدا شود (كه حتما همين‌طور خواهد بود) در آن صورت بخشي از اعتبارات عمراني مصوب را به عنوان اصلاحيه بودجه به اعتبارات هزينه‌اي منتقل كند.

توضيحا اضافه مي‌نمايد كه در سال 1386 از 18.500‌ ميليارد تومان هزينه عمراني 2500‌ميليارد تومان به اعتبارات هزينه‌اي انتقال يافت و در سال 1387 و همين هفته گذشته با تصويب مجلس حدود 5500‌ميليارد تومان از سرجمع اعتبارات عمراني كاسته شد و به اعتبارات جاري افزوده گرديد. معني اين حرف آنست كه كل هزينه عمراني قابل خرج در سال 1387 كه هيچ نوع محدوديت درآمدي وجود نداشته است از حدود 24000‌ميليارد تومان به 18.500‌ميليارد تومان كاهش يافته است حال چگونه ممكن است در شرايطي كه درآمدهاي نفتي از 70‌ميليارد دلار به 30ميليارد دلار كاهش يافته و در نتيجه دولت با فشار زياد كمبود منابع مواجه است،‌ در لايحه بودجه 88 مبلغ 26.500ميليارد تومان براي هزينه‌هاي عمراني پيش‌بيني شود و علاوه بر آن حدود 6هزار ميليارد تومان ديگر مشروط به افزايش 5/7 دلاري قيمت نفت در هر بشكه نيز به عنوان متمم اعتبارات عمراني در اختيار دولت قرارداده شود.

به نظر مي‌رسد دولت در نظر دارد بخش مهمي از كسري اعتبارات هزينه‌هاي جاري احتمالي سال آينده را مجددا با اصلاحيه بودجه در سال 88 تأمين كند؛ يعني با فرض ثابت نگهداشتن حجم هزينه‌هاي عمراني در حد 18.500‌ميليارد توماني سال جاري مبلغ 500/13‌ميليارد تومان ذخيره در اعتبارات عمراني نگهداري نمايد تا براي جبران كسري اعتبارات جاري آن را جابجا سازد. در چنين صورتي و با فرض تحقق هزينه‌هاي جاري در همين حد 200/58‌ميليارد تومان، سهم نفت از هزينه‌هاي جاري از 25درصد طبق لايحه پيشنهادي (نه 7درصد مورد ادعاي دولت) به بيش از 45درصد افزايش خواهد يافت.

براي اجتناب از كسري ويرانگر بودجه پيشنهاد مي‌شود:
1 ـ ارزش برابري ريال در مقابل دلار و ساير ارزها به نحو مناسبي كاهش يابد.
2 ـ هزينه‌هاي عمراني در حدود 18هزار ميليارد تومان تثبيت شود.
3 ـ درآمد ناشي از هدفمند كردن يارانه‌ها (سهم دولت) در صورت تصويب در مجالي مناسب تر، به اعتبارات عمراني اضافه شود.
4 ـ درآمدهاي مالياتي دولت در همان حد سال 87 مورد تصويب قرار گيرد و كسري درآمد از اين بابت از محل افزايش نرخ ارزهاي خارجي جبران گردد.
5 ـ افزايش احتمالي درآمدهاي مالياتي تا سقف معين به اعتبارات عمراني اضافه شود.
6 ـ افزايش قيمت هر بشكه نفت به بيش از 51 دلار در هر بشكه (طبق بودجه پيشنهادي) طبق قانون برنامه چهارم به حساب ذخيره ارزي منظور شود.