دولت و مسكن بي‌خانمان‌ها

در اقتصاد، مسكن كالاي عجيب و غريبي به شمار می‌رود.

1- جمعيت شهرها همواره در حال افزايش است، در حالي كه امكان بزرگتر كردن محدوده شهرها به راحتي فراهم نيست؛ به عبارت ديگر عرضه زمين در شهرها كه سهم بالايي در قيمت تمام شده مسكن دارد، محدود است و قيمت آن در حال افزايش است.

2- مسكن كالايي نيست كه براي رفع كمبود آن دست به دامن واردات شد.

3- بهترين وضعيت كشورها در دسترسي به مسكن بنا بر استاندارهاي جهاني، اين گونه تعريف مي‌شود كه خانوارها بتوانند با پولي به اندازه پنج برابر درآمد كامل ساليانه خود، خانه‌اي در شأن خود را خريداري كنند. متأسفانه در برخی از خانوارها به اندازه‌ای وضعيت دسترسي به مسكن خراب است كه اگر پنجاه سال درآمد كامل خود را نيز كنار بگذارند، باز هم نمي‌توانند صاحب مسكن شون.

4- در حالي كه يك وضعيت مناسب براي اجاره‌نشين‌ها اين طور تعريف مي‌شود كه مبلغ اجاره‌خانه نبايستي بيش از 30 درصد هزينه ماهيانه خانوارها باشد، متأسفانه در بعضي از خانوارها وضعيت به قدري خراب است كه پرداختي اجاره آنها تا حد 80 درصد هزينه خانوار نيز مي‌رسد!

5- كساني كه مبادرت به خريد خانه مي‌كنند، دو گروه هستند؛ يكي آنهايي كه مسكن، نياز جدي آنهاست؛ مثل زوج جواني كه به تازگي تشكيل خانواده داده‌اند. دوم كساني كه مسكن را به عنوان سرمايه‌گذاري خريد مي‌كنند. افزايش تقاضا براي سرمايه‌گذاري موجب بالا رفتن قيمت مسكن مي‌شود. ايجاد مانع براي سرمايه‌گذاري نيز موجب كاهش عرضه مسكن و در نتيجه افزايش قيمت مسكن مي‌شود.

بنابراين، پرسش اساسي اين است كه سياست دولت براي مسكن بي‌خانمان‌ها چگونه بايد باشد؟ آيا دولت بايد دست روي دست بگذارد و صرفاً نظاره‌گر باشد و يا اينكه دولت بايستي دخالت كند؟ دخالت چگونه باشد تا اثربخشي لازم را داشته باشد و اوضاع را خراب‌تر نكند؟

 

بررسي‌هاي نگارنده نشان مي‌دهد كه در بیشتر كشورهاي جهان، دولت در زمينه مسكن‌، سياست‌هاي فعالي را در پيش مي‌گيرد و به نوعي در بازار مسكن دخالت مي‌كند. با توجه به مشكلات مورد اشاره، در اتخاذ سياست‌هاي مسكن، دولت كانون اصلي توجه‌اش مربوط به دو گروه از بي‌خانمان‌ها است يكي خانوارهايي با درآمد متوسط ديگري خانوارهاي كم درآمد.

 

در مورد گروه نخست، سياست توانمندسازي خانوارها براي خريد خانه به عنوان ركن اصلي سياست‌هاي مسكن به شمار می‌رود. خانوارهايي كه وضعيت درآمدي متوسطي دارند، اكثريت جامعه را تشكيل مي‌دهند و با اندك توجهي از طرف دولت آنها مي‌توانند صاحب خانه شوند.

 

 اصول كلي سياست‌هاي مسكن در مورد اين گروه اين است كه با كمك دولت شرايط مناسبي فراهم شود تا اين اقشار با استفاده از تسهيلات بانكي بتوانند صاحب خانه شوند. مهمترين ويژگي اين سياست اين است كه اقساط وام به گونه‌اي باشد كه خانوارها از عهده بازپرداخت آن برآيند. در اين راستا، بهترين حالت اين است كه ميزان پرداختي اقساط وام مسكن طوري نباشد كه بيشتر از 30 درصد مجموع هزينه‌هاي خانوار را در برگيرد. برای نمونه، اگر خانواري ماهيانه 600 هزار تومان درآمد دارد، در اين صورت قسط وام مسكن نبايستي بيش از 180 هزار تومان باشد. چالش‌هاي فراواني در ارتباط با اجراي اين سياست ممكن است پدید بيايد:

1- اگر قرار باشد قسط وام ماهيانه بشتر از 30 درصد درآمد خانوار نباشد، در اين صورت بايستي مدت بازپرداخت وام طولاني شود. فرض كنيد اگر دوره بازپرداخت وام پانزده ساله باشد و قسط ماهيانه آن سیصد هزار تومان باشد. اگر اين مبلغ فراتر از توانايي مالي گيرنده وام باشد، براي كاهش مبلغ قسط وام، راهکار اين است كه بازپرداخت وام مسكن طولاني‌تر شود مثلاً دوره بازپرداخت وام 25 ساله شود.

2- چالش ديگري كه در سياست توانمندسازي خانوارها براي خريد خانه ممكن است مطرح شود اين است كه وام بانكي چند درصد مبلغ مورد نياز براي خريد خانه را پوشش مي‌دهد. فرض كنيد يك مسكن نقلي در تهران دست‌کم هشتاد ميليون تومان قيمت داشته باشد و حداكثر وام بانك مسكن در حد بیست ميليون باشد، معني آن اين است كه وام مسكن تنها مي‌تواند 25 درصد نياز مالي براي خريد مسكن را پوشش دهد و لذا متقاضي مسكن بايستي 75 درصد آنرا از قبل داشته باشد!

 

به عبارت ديگر، بدون داشتن شصت ميليون تومان، استفاده از وام مسكن بي‌فايده است. البته ممكن است در شهري كه قيمت خانه چهل  ميليون تومان است، وام مسكن بیست ميليون توماني در واقع 50 درصد نياز خريد مسكن را پوشش دهد ولي بايد توجه داشت كه مشكل مسكن در اين نوع شهرها به حادي شهرهاي بزرگي مثل تهران نيست.

در هر دو مورد، حل چالش‌هاي سياست‌هاي توانمندسازي مسكن بدون كمك دولت امكان‌پذير نيست. به عبارت ديگر در صورتي كه دوره بازپرداخت وام طولاني شود، همچنين اگر قرار باشد درصد پوشش وام بيشتر شود در اينصورت منابع مالي بانك‌ها براي مشاركت در سياست‌هاي مسكن كافي نخواهد بود. يكي از مشكلات رايج در كشور ما اين است كه متقاضي خريد مسكن براي تهيه پيش پرداخت اوليه نيز مبادرت به استقراض مي‌كند.

 

بنابراين متقاضي خريد مسكن بايستي عملاً دو وام را بازپرداخت كند يكي بابت پيش پرداخت، ديگري وام بانك و بازپرداخت اين دو وام با درآمد او تطابق ندارد و لذا مشكل از همين جا شروع مي‌شود. راهکار اين دو مشكل تنها با ارائه كمك‌هاي مالي از طرف دولت امكان‌پذير است. بطور مثال دولت مي‌تواند منابع مالي متعلق به خود را در قالب وجوه اداره شده در اختيار بانك‌ها قرار دهد تا هم در راستای طولاني كردن مدت وام و همچنين پوشش بيشتر نياز مالي خريد مسكن به كار گرفته شود. اين سياست مي‌تواند در جهت توانمندسازي طبقات متوسط درآمدي براي خريد خانه بسيار مفيد خواهد بود.

در كشور ما با احتساب روستاها بيش از 70 درصد خانه‌ها از نوع ملكي است. به عبارت ديگر اكثريت خانوارهاي ايراني در مسكن متعلق به خود زندگي مي‌كنند. در بعضي از كشورها مثل آلمان وضعيت به گونه ديگري است و شايد بيش از 80 درصد خانه‌ها اجاره‌اي باشد. براي توانمندسازي خانوارهاي بدون خانمان براي خريد مسكن دولت بايد سياست‌هايي را دنبال كند كه هم منابع مالي كافي براي خريد مسكن تامين شود و هم اينكه ميزان باز پرداخت اقساط وام از 30 درصد درآمد خانوارها تجاوز نكند.

 

در آمريكا پیش بروز بحران جهاني تا 90 درصد نياز مالي براي خريد مسكن، توسط بانك‌ها تامين می‌شد. همچنين در آفريقاي جنوبي كه از نظر توسعه يافتگي درحد ايران است ميزان وام خريد مسكن حدود 5 درصد بيشتر از قيمت مسكن بود زيرا چنين استدلال مي‌شد كه هزينه‌هاي نقل و انتقال مسكن نيز در حد 5 درصد است! بنابراين با اين نوع سياست‌ها هر خانوارهاي متوسط درآمدي بدون پيش پرداخت اوليه بالا عملاً مي‌توانند صاحب خانه شوند البته بشرط اينكه قدرت بازپرداخت اقساط بانك را داشته باشند.

 

متأسفانه، وام خريد مسكن در ايران از يك طرف فقط توسط بانك مسكن ارائه مي‌شود و بانك‌هاي ديگر مشاركتي در اينكار ندارند و از طرف ديگر ميزان وام نيز در شهرهاي بزرگ تنها حدود 30 درصد نياز خريد خانه را پوشش مي‌دهد و لذا كافي نيست. براي حل اين دو مشكل اولاً بايد سياست‌هاي پولي كشور بايد بگونه‌اي باشد كه منابع مالي كافي را متوجه بانك‌ها كند و از طرف ديگر كسري منابع لازم براي پرداخت وام مسكن توسط بانك‌ها نيز با كمك منابع دولت تامين شود زيرا بانك‌ها به تنهايي نمي‌توانند اين سياست را اجرائي كنند.

سياست‌هايي كه در دهه‌هاي اخير در كشورهاي مختلف براي برطرف كردن مشكل اقشار كم درآمد به اجرا درآمده است را در سه گروه مي‌توان دسته‌بندي نمود:

نخست ـ سياست‌هايي كه در جهت عرضه مسكن كم درآمدها بكار گرفته مي‌شود. بطور مثال دولت يا شهرداري شروع به ساخت و ساز مسكن و سپس اجاره آن با نرخ‌هاي پايين‌تر از بازار به اقشار نيازمند مي‌نمايد. اين سياست بويژه در سال‌هاي بعد از جنگ جهاني دوم در كشورهاي اروپايي مثل انگلستان و هلند و يا  آمريكا در دهه‌هاي گذشته به اجرا درآمده است.

 

 در سال 2007، نزدیک يك ميليون و سيصد هزار واحد مسكوني از مجموع 93 ميليون واحد مسكوني موجود آمريكا از اين نوع محسوب مي‌شد. همچنين در سال 2001 نزديك به سه ميليون واحد مسكوني از مجموع 21.660 واحد مسكوني انگلستان از اين نوع بحساب مي‌آمد. مسايل زيادي پيش آمد كه به مرور در سياست عرضه مستقيم مسكن براي كم درآمدها، تجديد نظر شد.

 

برای نمونه، در بررسي‌ها مشخص شد ساكنين اين خانه‌ها در نگهداري واحدهاي مسكوني دل نمي‌سوزانند. همچنين تجمع اقشار كم درآمد در يك شهرك يا برج مسكوني يا محله مسكوني، مشكلات خاص اجتماعي بوجود مي‌آورد. از طرف ديگر در مواردي خانوارهايي بودند كه با كمكي كمتر از هزينه اجاره يك واحد مسكوني مي‌توانستند خانه دلخواه خود را در هر منطقه‌اي كه علاقه‌مند بود اجاره نمايند، در حالي كه بنا بر طرح عرضه مستقيم مسكن دولتي اگر كسي مشمول كمك مي‌شد، حتماً بايستي يك واحد مسكوني در اختيار او قرار داد آن هم در نقاط خاصي از شهر كه مجتمع ساخته شده بود.

دوم ـ در سال‌هاي اخير سياست‌هاي طرف تقاضاي مسكن، كم‌كم جايگزين سياست‌هاي عرضه مسكن شد. در اين روش دولت تلاش  مي‌كند با پرداخت يارانه به افراد كم درآمد در قالب كوپن مسكن، آنها را در پيدا كردن واحد مسكوني اجاره‌اي مورد نظر فرد كمك كند. اين كوپن‌ها قابليت نقد شدن در بازار را ندارند و صرفاً فرد نيازمند مي‌تواند از آن براي پرداختي بخشي از هزينه مسكن اجاره‌اي استفاده كند. البته اينكه دقيقاً نياز يك خانواده چقدر است، نيز مورد بررسي مأموران دولتي قرار مي‌گيرد ولي حداكثر اين نوع كمك‌ها از طرف دولت تعريف مي‌شود.

 

مثلا در حالي كه خط فقر يك خانواده چهار نفره در سال 2003 در آمريكا حدود 18.810 دلار در سال تعريف شده بود، به عبارت ديگر اگر يك خانوار چهار نفره در آن موقع كمتر از اين درآمد مي‌داشت زير خط فقر قرار مي‌گرفت، در چنين شرايطي دولت حداكثر ساليانه تا 6000 دلار كوپن مسكن در اختيار خانوارهاي نيازمند قرار مي‌داد. فاصله گرفتن از سياست‌هاي كاهش عرضه مسكن در انگلستان نيز به شيوه ديگري پياده شد. در سال 1979 كه دولت خانم تاچر سركار آمد و خصوصي‌سازي به مقياس وسيع در اين كشور دنبال شد، خانه‌هاي مسكن اجاره‌اي موسوم به كانسيل (Council Housing)كه قبلا توسط شهرداري‌ها ساخته شده بود با 60 درصد قيمت به ساكنين آن فروخته شد.

 

در مواردي نيز براي اجراي سياست‌هاي خصوصي‌سازي اداره مسكن‌هاي عمومي به مؤسسات خيريه سپرده شد و هم اكنون نيز اين سياست ادامه دارد. جالب است كه تا قبل از اجراي سياست‌هاي طرف تقاضا در انگلستان حدود 43 درصد خانه‌هاي اجاره‌اي انگلستان از نوع مسكن محسوب مي‌شد.

سوم ـ سياست ديگري كه در كشورهاي مختلف در جهت حمايت از مسكن كم درآمدها صورت مي‌گيرد، سياست‌هاي كنترل اجاره مسكن است كه حتي در كشورهايي مثل آمريكا، سوئيس، فرانسه و بسياري از كشورهاي ديگر نيز رايج است. بطور كلي بايستي گفت كه تاكنون دو نوع سياست كنترل اجاره مسكن در كشورهاي مختلف به اجرا در آمده است.

در شكل نخست، دولت در تعيين اجاره اوليه بين مالك و مستأجر دخالتي نمي‌كند ولي رشد اجاره مسكن در سال‌هاي بعدي قرارداد بايستي منطبق بر مقررات دولت باشد. بطور مثال در سال دوم اجاره بها فرضاً 9 درصد نسبت به سال اول افزايش مي‌يابد. البته روشن است كه با تغيير مستأجر، نرخ پايه اجاره نيز تغيير مي‌كند. اين سياست هم اكنون در امارات (دوبي)، فيليپين، پاكستان، تونس، ايتاليا، هلند، فرانسه، اسپانيا، سوئيس، كانادا و بعضي از شهرهاي آمريكا اجرا مي‌شود.

در شكل دوم كنترل اجاره مسكن، براساس فرمول حداكثر نرخ مجاز اجاره مسكن، براساس ارزش واحد مسكوني و با احتساب استهلاك آن توسط دولت تعيين می‌شود و مالك صرفاً مي‌تواند براساس اين نرخ مشخص شده، واحد مسكوني خود را اجاره دهد. اين سياست در سال‌هاي گذشته در هندوستان، تايوان، لوكزامبورگ، سوريه به اجرا درآمده است. ناگفته نماند نوع ديگري از اين نوع كنترل اجاره مسكن مربوط به خانه‌ها و يا زمين‌هايي است كه دولت در گذشته به متقاضيان واگذار نموده است. بعبارت ديگر كسي كه در گذشته زمين يا واحد مسكوني با قيمت يارانه‌اي از دولت گرفته، متعهد مي‌شود در اجاره واحد مسكوني خود به ديگران، از فرمول مورد نظر دولت تبعيت كند. اين سياست هم اكنون در انگلستان اجرا مي‌شود.

در سال‌هاي گذشته، دولت ايران كمتر مستقيم وارد عرضه مسكن شده است، ولي در مواردي كه مبادرت به اين كار نموده با قصد فروش به اقشار نيازمند بوده است و نه اجاره دادن. در سال‌هاي دهه 1380 نوع ديگري از سياست‌هاي مربوط به طرف تقاضا بصورت خيلي محدود در ايران پياده شد كه تحت نام مسكن اجتماعي نام گرفت. مسكن اجتماعي با استفاده از منابع مالي دولتي ساخته مي‌شد و بصورت قسطي (اجاره به شرط تمليك) به متقاضيان واجد شرايط واگذار مي‌گرديد. در يكي دوسال اخير، مسكن مهر بعنوان يك سياست جدي مورد توجه دولت قرار گرفته است. در مسكن مهر زمين متعلق به دولت بدون گرفتن هزينه‌اي بصورت 99 ساله به متقاضي خريد مسكن واگذار مي‌شود و هزينه ساخت نيز با پيش‌پرداخت متقاضي و تسهيلات بانكي به نسبت تقريبي 1 به 2 (مثلاً 10 ميليون پيش‌پرداخت+20 ميليون وام) تأمين مي‌شود. مسكن مهر همانطوريكه گفته شد براي اقشار متوسط درآمدي يعني خانوارهايي كه در دهك‌هاي 6-3 قرار دارند مي‌تواند مفيد باشد ولي در مورد مسكن اجاره‌اي براي اقشار كم درآمد، سابقه‌اي در ايران (چه قبل از انقلاب و چه بعد از آن) وجود ندارد.

 

نوع ديگري از كمك دولت براي توانمندسازي اقشار متوسط درآمدي، ارائه زمين شهري ارزان قيمت به متقاضيان مسكن است كه بخصوص در اوايل انقلاب اسلامي پياده شد. بطور كلي مي‌توان گفت در كليه سياست‌هايي كه در ايران پياده شده است، عرضه زمين دولتي نقش اساسي ايفاء مي‌كند. اين بخاطر اين است كه زمين منابع طبيعي در مناطق حريم شهرها متعلق به دولت بوده و لذا واگذاري آن به قيمت پائين براي دولت وجود داشته است. البته سياست توزيع زمين منابع طبيعي براي مسكن، آثار خاصي نيز بهمراه داشته است، از جمله اينكه توسعه شهرها در جهتي بوده كه ذخاير زمين منابع طبيعي موجود بوده است.

 

 از سوی ديگر، پس از توزيع زمين در موارد زيادي تراكم شهرها به كمتر از استاندارد معمول تنزل نموده و برای همین، پديده پراكندگي بي‌رويه در شهرها را به وجود آورده است. همچنين با بزرگ شدن شهرها در حالي كه تراكم جمعيت كم است،  افزايش هزينه‌هاي شهرداري و همچنين دستگاه‌هاي ارایه كننده خدمات شهر مثل گاز، برق، آب، مخابرات و اتوبوس‌راني نيز اجتناب‌ناپذير شده است. گویا، براي اقشار كم درآمد كه امكان خريد خانه حتي با كمك تسهيلات بانكي را ندارند، از سوی ديگر تأمين هزينه اجاره نيز هم اكنون براي آنها فوق‌العاده سنگين است نيز دولت و يا شهردار باید فكري بكند.