خروج از NPT تصمیم «شعام» و رهبر ایران خواهد بود نه مجلس/ ایران با «فرمول اسرائیل» می‌تواند با آژانس همکاری کند
روسیه و چین مشروعیت و قانونی بودن «بازگشت خودکار» را به چالش کشیده‌اند؛ بنابراین می‌توان با اطمینان گفت که مسکو و پکن به احتمال زیاد از اجرای تحریم‌های بازگردانده‌شده خودداری خواهند کرد.
به گزارش سرویس بین الملل تابناک، موسسه سلطنتی مطالعات خدمات متحد دفاع و امنیت (RUSI) در مقاله‌ای به بررسی فعال شدن مکانیسم ماشه بر برنامه هسته‌ای ایران پرداخته که در ادامه آمده است.
لازم به ذکر است انتشار مقالات خارجی به معنای تایید محتوای آن از سوی تابناک نیست.
بازگشت تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل علیه ایران (مکانیسم ماشه) و واکنش تهران، آینده برنامه هسته‌ای ایران را تعیین خواهد کرد. اما فراتر از آن، روند منتهی به «بازگشت خودکار» و واکنش‌ها به آن، بحران گسترده‌تر مشروعیت نهاد‌های بین‌المللی را برجسته کرده و به آن دامن می‌زند.
تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل علیه ایران – که در چارچوب برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) در سال ۲۰۱۵ لغو شده بودند – دوباره برقرار شدند.
در مقابل، ایران تهدید کرده است که در صورت بازگشت تحریم‌های شورای امنیت، از معاهده منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (NPT) خارج خواهد شد.
در حالی که همه این مسائل پیامد‌های مستقیم برای برنامه هسته‌ای ایران دارند، «بازگشت خودکار» همچنین نور شدیدی بر بحران گسترده‌تر مشروعیت نهاد‌های بین‌المللی و رژیم جهانی عدم اشاعه انداخته و به آن دامن زده است.
این بحران – و نه جزئیات آنچه در آینده نزدیک در پرونده هسته‌ای ایران رخ خواهد داد – ممکن است مهم‌ترین و ماندگارترین پیامد بازگشت تحریم‌های شورای امنیت باشد.
پیامد‌های مادی بازگشت خودکار چیست؟
به طور کلی، تحریم‌های شورای امنیت علیه ایران پیش از سال ۲۰۱۵ شامل تحریم تسلیحاتی، ممنوعیت انتقال فناوری‌های هسته‌ای و موشکی، و همچنین برخی محدودیت‌ها و هشدار‌ها در زمینه انجام معاملات مالی و ارائه خدمات مالی به ایران بود.
همچنین از کشور‌های عضو خواسته شده بود که کشتی‌ها و هواپیما‌های ایرانی مظنون به نقض این مقررات را بازرسی کنند. محدودیت‌های شورای امنیت همچنین شامل تحریم‌های مالی هدفمند (TFS) – فهرستی از افراد و نهاد‌هایی که تصور می‌شود در برنامه‌های هسته‌ای و موشکی ایران مشارکت دارند – می‌شد.
«بازگشت خودکار» همه این تحریم‌ها را دوباره برقرار می‌کند و همچنین شامل برخی تحریم‌های اتحادیه اروپا نیز می‌شود.
تعیین تأثیر مادی «بازگشت خودکار» بر اقتصاد ایران دشوار است. بخش عمده فشار اقتصادی بر ایران ناشی از تحریم‌های یک‌جانبه ایالات متحده و – در درجه‌ای کمتر – تحریم‌های یک‌جانبه و چندجانبه اتحادیه اروپا، بریتانیا و شماری از کشور‌های دیگر است.
ایالات متحده در سال ۲۰۱۸، هنگامی که دولت اول ترامپ از برجام خارج شد، بدنامانه تحریم‌های مرتبط با برنامه هسته‌ای را علیه ایران دوباره اعمال کرده بود. این اقدام باعث شد شرکت‌ها و مؤسسات مالی در سراسر جهان از تعامل با ایران خودداری کنند تا با وزارت خزانه‌داری آمریکا دچار مشکل نشوند.
این بی‌میلی گسترده و دیرینه کشورها و کسب‌وکار‌های جهانی برای همکاری با ایران، تأثیر عملی تحریم‌های جدید شورای امنیت را محدود خواهد کرد، هرچند آن را به‌طور کامل از بین نمی‌برد.
نکته مهم این است که تحریم‌های چندجانبه فقط به اندازه ضعیف‌ترین حلقه خود مؤثر هستند. از این رو، تحریم‌های شورای امنیت باید استاندارد طلایی محسوب شوند، چرا که همه کشور‌های عضو موظف به اجرای تصمیمات شورای امنیت هستند.
با این حال، در عمل، وضعیت پراکنده کنونی جامعه بین‌المللی و شکاف عظیم میان پنج عضو دائم شورای امنیت، این وحدت عمل را تضعیف کرده است. روسیه و چین مشروعیت و قانونی بودن «بازگشت خودکار» را به چالش کشیده‌اند؛ بنابراین می‌توان با اطمینان گفت که مسکو و پکن به احتمال زیاد از اجرای تحریم‌های بازگردانده‌شده خودداری خواهند کرد. این امر به نوبه خود به سایر بازیگران – از جمله کشور‌هایی که در گذشته نقش تسهیل‌گر مهمی در تجارت مشروع و غیرمشروع ایران ایفا کرده‌اند – نیز اجازه خواهد داد که این تحریم‌ها را نادیده بگیرند.
تصمیم روسیه و چین – دو عضو دائم شورای امنیت – برای به چالش کشیدن قانونی بودن تحریم‌های شورای امنیت، نقطه سقوط تازه‌ای برای مشروعیت سازوکار تحریم‌های شورای امنیت و به‌طور کلی برای عملکرد این شورا محسوب می‌شود.
«بازگشت خودکار» همچنین قرار بود به‌عنوان نوعی «توبیخ دیپلماتیک» برای ایران عمل کند – محکومیتی چندجانبه نسبت به تهدیدی که فعالیت‌های هسته‌ای ایران و ناتوانی مداوم آن در رفع نگرانی‌های مرتبط برای امنیت بین‌المللی ایجاد کرده‌اند.
نبود وحدت میان اعضای دائم شورای امنیت (P۵) در رساندن این پیام، تنها باعث خواهد شد که ایران – و کسانی که ممکن است در تلاش برای دور زدن تحریم‌ها به تهران کمک کنند – اطمینان یابد که دوستان قدرتمندی در کنار خود دارد که مایل‌اند آن را از پاسخگویی محافظت کنند. تمامی این عوامل تأثیر مادی «بازگشت خودکار» را به‌طور جدی تضعیف خواهند کرد.
تصویر بزرگ‌تر
با این حال، مهم‌ترین و ماندگارترین پیامد‌های واکنش‌های روسیه، چین و ایران به «بازگشت خودکار» فراتر از مسئله فوری پاسخگو نگه داشتن ایران در قبال فعالیت‌های هسته‌ای نگران‌کننده‌اش است.
اگرچه می‌توان و باید در مورد اینکه آیا تحریم‌های ایران باید دوباره اعمال می‌شدند یا نه بحث کرد، کشور‌های اروپایی (E۳) کاملاً در چارچوب حقوق خود عمل کردند که سازوکار «بازگشت خودکار» را فعال کردند.
این حق در جریان مذاکرات برجام توسط E۳، ایران، چین و روسیه مورد توافق قرار گرفت و در قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل تثبیت شد. تصمیم روسیه و چین – دو عضو دائم شورای امنیت – برای به چالش کشیدن قانونی بودن تحریم‌های شورای امنیت، نقطه سقوط تازه‌ای برای مشروعیت سازوکار تحریم‌ها و عملکرد کلی شورا محسوب می‌شود.
اجرای تصمیمات شورای امنیت همواره به‌شدت دشوار بوده است و پایبندی به تحریم‌های شورای امنیت علیه کره شمالی و ایران – حتی از سوی روسیه و چین – همواره ناقص و ناپایدار بوده است.
اتباع، شرکت‌ها، بانک‌ها و کشتی‌های روسی و چینی سال‌هاست که به کره شمالی در دور زدن تحریم‌ها کمک کرده‌اند. از زمان آغاز جنگ اوکراین، مسکو ظاهراً محدودیت‌های مربوط به تجارت تسلیحات با کره شمالی را به‌طور کامل نادیده گرفته است.
سیاسی‌سازی شورای امنیت نیز موضوع تازه‌ای نیست. نمونه‌های فراوانی وجود دارد که در آن اعضای دائم شورا از حق وتوی خود برای تحمیل منافعشان استفاده کرده‌اند. اخیراً، ایالات متحده به‌دلیل وتو کردن مکرر قطعنامه‌های شورای امنیت که خواستار آتش‌بس دائم در غزه بودند – با وجود حمایت تقریباً یک‌دست سایر اعضا – به‌شدت مورد انتقاد قرار گرفته است.
با این حال، رد آشکار نتیجه یک رأی‌گیری در شورای امنیت از سوی اعضای دائم شورا بی‌سابقه است و در آینده آسیب جبران‌ناپذیری به مشروعیت شورا و تصمیمات آن وارد خواهد کرد.
البته، کشورها پیش‌تر نیز تصمیم گرفته‌اند که درباره یک مسئله بحث‌برانگیز به دنبال تصمیم شورای امنیت نروند تا از خطر دریافت نتیجه‌ای نامطلوب و قرار گرفتن در موقعیتی که مجبور شوند با آن مخالفت کنند یا مشروعیت آن را زیر سؤال ببرند، اجتناب کنند؛ حمله آمریکا به عراق در سال ۲۰۰۳ شاید بدنام‌ترین نمونه آن باشد.
حملات اسرائیل و آمریکا به تأسیسات هسته‌ای ایران در ماه ژوئن نیز، بنا بر برخی دیدگاه‌ها، می‌بایست به رأی شورای امنیت گذاشته می‌شد تا مشخص شود آیا شرایط استفاده از زور در دفاع مشروع را برآورده می‌کرد یا نه.
البته روسیه و چین تلاش کرده بودند از سازوکار شورای امنیت برای جلوگیری از بازگشت تحریم‌ها علیه ایران استفاده کنند و با ارائه پیش‌نویس قطعنامه‌ای، خواستار تمدید مهلت «بازگشت خودکار» شوند. با این حال، این تلاش در نهایت با رأی منفی مواجه شد.
این موضوع ما را به پرسش گسترده‌تری درباره آینده نهاد‌ها و چارچوب‌های بین‌المللی می‌رساند: آیا این نهاد‌ها هنوز اهمیت دارند و آیا عضویت در آنها به خودی خود ارزش ذاتی دارد؟ یا هنوز هم می‌توان و ارزش دارد که تلاش کنیم تا اجرای تصمیمات را تضمین کنیم؟ و همه اینها چه معنایی برای آینده برنامه هسته‌ای ایران و رژیم عدم اشاعه سلاح‌های هسته‌ای در سطح جهانی دارد؟
ایران و معاهده NPT: آیا صرف حضور کافی است؟
این پرسش در مرکز آن چیزی قرار دارد که در ادامه ماجرای برنامه هسته‌ای ایران رخ خواهد داد: آینده حضور ایران در معاهده NPT.
مقام‌های ارشد تهران بار‌ها تهدید کرده‌اند که اگر تحریم‌های شورای امنیت دوباره اعمال شوند، ایران از NPT خارج خواهد شد یا دست‌کم قصد خود را برای خروج اعلام خواهد کرد.
بحث در داخل ایران درباره اینکه آیا باید از NPT خارج شود یا نه، از زمانی که سه کشور اروپایی (E۳) در ماه اوت سازوکار «بازگشت خودکار» را فعال کردند، شدت گرفته است.
گزارش‌ها حاکی از آن است که پیش‌نویس قانون خروج ایران از NPT تهیه و آماده ارائه به مجلس شورای اسلامی شده است.
با این حال، به نظر نمی‌رسد که تصمیم نهایی برای خروج گرفته شده باشد – تصمیمی که احتمالاً از سوی شورای عالی امنیت ملی و در نهایت از سوی رهبر جمهوری اسلامی اتخاذ خواهد شد، نه از طریق ابتکار پارلمان.
برخی از مقامات ارشد ایران نیز پیامد‌های «بازگشت خودکار» را کم‌اهمیت جلوه داده و همچنان بر ضرورت و امکان‌پذیری پیگیری دیپلماسی حتی پس از فعال شدن این سازوکار تأکید کرده‌اند.
با این حال، هنوز مشخص نیست که خروج ایران از NPT یا باقی ماندن آن در این معاهده، کدام‌یک ضربه بزرگ‌تری به معاهده و به‌تبع آن، به رژیم جهانی عدم اشاعه وارد خواهد کرد. همان‌طور که نادیده گرفتن تصمیمات شورای امنیت یا تصمیم به عدم مراجعه به آن، هر یک به‌شیوه‌ای متفاوت اعتبار و اثربخشی شورا را تضعیف می‌کند.
تمایل نداشتن ایران به همکاری و ایجاد شفافیت در مورد برنامه هسته‌ای‌اش، با توجه به حملات اسرائیل و آمریکا، شاید قابل درک باشد. با این حال، اجازه دادن به آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) برای انجام بازرسی در تمام سایت‌های اعلام‌شده، یک گزینه اختیاری نیست، بلکه تعهدی الزامی طبق موافقت‌نامه جامع پادمان (CSA) ایران است.
در حالی که ایران همچنان عضو معاهده NPT است و موافقت‌نامه جامع پادمان آن با آژانس پابرجاست، این کشور در انجام تعهدات خود تحت این موافقت‌نامه ناکام بوده است. تهران مدت‌هاست که به سؤالات حل‌نشده آژانس درباره برخی فعالیت‌ها و تأسیسات برنامه هسته‌ای خود پاسخ نداده است؛ موضوعی که منجر به تصویب قطعنامه‌ای از سوی شورای حکام آژانس در ماه ژوئن شد که ایران را ناقض تعهداتش تحت CSA اعلام کرد.
پس از حملات نظامی اسرائیل و آمریکا به تأسیسات هسته‌ای ایران در همان ماه، ایران دسترسی آژانس به تأسیسات هسته‌ای‌اش را مسدود کرد و از ارائه اطلاعات درباره وضعیت و محل ذخایر اورانیوم با غنای بالا خودداری نمود.
گزارش‌ها حاکی از آن است که پس از توافقی میان ایران و آژانس در اوایل ماه جاری، برخی بازرسی‌ها از سر گرفته شده‌اند، اما به نظر می‌رسد ایران مصمم است که هرگونه همکاری با آژانس – اگر ادامه یابد – صرفاً بر اساس شرایط خودش باشد. چنین رویکردی مبتنی بر مذاکره با تعهدات الزام‌آور ایران در چارچوب CSA هم‌خوانی ندارد.
علاوه بر این، پیشرفت چشمگیر برنامه هسته‌ای ایران پیش از حملات نظامی، انباشت ذخایر قابل‌توجه اورانیوم با غنای بالا، سابقه – و احتمالاً تداوم – فعالیت‌های مرتبط با تسلیحات هسته‌ای، و همچنین تهدید‌های مکرر از سوی کارشناسان و سیاست‌گذاران ارشد ایرانی درباره بررسی امکان دستیابی به توانمندی تسلیحات هسته‌ای، همگی مغایر با روح – اگر نه با متن صریح – معاهده NPT هستند.
اگر ایران مجاز باشد که درباره اینکه کدام بخش‌های CSA را رعایت کند و کدام را نادیده بگیرد، بر اساس شرایط خود مذاکره کند، این مسئله یک سابقه خطرناک برای سایر کشور‌هایی که ممکن است در آینده بخواهند همین مسیر را دنبال کنند ایجاد خواهد کرد.
این امر ایران را در جایگاهی ویژه در میان کشور‌های غیرهسته‌ای عضو معاهده NPT قرار خواهد داد و راه را برای پذیرش موارد «استثنایی» دیگر در آینده هموار می‌کند. چنین روندی اهمیت و اعتبار آژانس و فعالیت‌های پادمانی آن را به‌طور جدی تضعیف خواهد کرد.
یک گزینه انعطاف‌پذیرتر برای پادمان‌ها وجود دارد که در قالب موافقت‌نامه‌های نوع INFCIRC/۶۶ تعریف شده است. این نوع توافق‌نامه‌ها توسط اسرائیل، هند و پاکستان – که عضو معاهده NPT نیستند – مورد استفاده قرار گرفته‌اند. ایران نیز در صورت تصمیم به خروج از معاهده، احتمالاً می‌تواند از چنین ترتیبی بهره‌مند شود.
اما در این صورت، باید آماده پذیرش پیامد‌های خروج باشد – پیامد‌هایی که ممکن است شامل انزوای اقتصادی و دیپلماتیک بیشتر یا حتی حملات نظامی شود.
اگر ایران تصمیم بگیرد همچنان عضو معاهده باقی بماند، نباید اجازه یابد که یک رژیم پادمان «سفارشی» برای خود بسازد.
تهران نباید لزوماً تجربیات هند، پاکستان و اسرائیل را به‌عنوان الگویی برای آنچه در صورت خروج از معاهده در انتظارش خواهد بود در نظر بگیرد؛ چرا که زمینه‌های تاریخی، نظامی و سیاسی آن کشورها با ایران بسیار متفاوت است.
کره شمالی ممکن است نقطه مرجع مناسب‌تری باشد و باید به‌عنوان یک هشدار جدی در نظر گرفته شود. در حالی که ایران در مقایسه با کره شمالی در زمان خروجش از NPT، روابط دیپلماتیک و اقتصادی گسترده‌تری در منطقه و جهان دارد، اسرائیل و ایالات متحده نشان داده‌اند که هم توانایی و هم اراده به‌کارگیری قدرت نظامی قابل‌توجه و اهرم‌های دیپلماتیک و اقتصادی را برای جلوگیری از ظهور یک ایران هسته‌ای دارند.
سایر کشورها، از جمله آنهایی که در همسایگی ایران قرار دارند و هنوز روابط اقتصادی خود را با تهران حفظ کرده‌اند، نیز ممکن است در مواجهه با تهدیدی که ایران هسته‌ای برای امنیتشان ایجاد می‌کند، تصمیم به انزوای جمهوری اسلامی بگیرند.
نتیجه‌گیری
بنابراین، صرف‌نظر از اینکه ایران در واکنش به «بازگشت خودکار» تصمیم بگیرد از معاهده NPT خارج شود، قصد خروج خود را اعلام کند یا همچنان عضو معاهده باقی بماند، تلاش‌های فعال برای تقویت رژیم عدم اشاعه هسته‌ای ضروری خواهد بود.
این تلاش‌ها باید بر تقویت ارزش مستمر نه‌فقط خود NPT و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA)، بلکه همچنین بر پایبندی کامل به روح و متن تعهدات مندرج در NPT و موافقت‌نامه جامع پادمان (CSA) متمرکز باشند – هم در زمینه ایران و هم برای آینده رژیم جهانی عدم اشاعه.
بر همین اساس، اگر ایران تصمیم بگیرد که عضو معاهده باقی بماند، نباید اجازه یابد یک رژیم پادمان «سفارشی» برای خود ایجاد کند.
در حالی که ممکن است مذاکره درباره دسترسی محدود و موردی آژانس به برنامه هسته‌ای ایران بهتر از تاریکی کامل اطلاعاتی به نظر برسد، چنین رویکردی نگرانی‌های مربوط به اشاعه را به‌طور کامل برطرف نخواهد کرد و به رژیم عدم اشاعه جهانی آسیب خواهد رساند.
بازگشت کامل بازرسان آژانس به تمام سایت‌هایی که مشمول بازرسی‌های CSA هستند، باید همچنان هدف نهایی و فوری باشد – هم به‌عنوان اولویتی برای حفظ نظارت بر برنامه هسته‌ای ایران و هم به این دلیل که عدم تحقق آن می‌تواند تلاش‌های گسترده‌تر برای جلوگیری از اشاعه را تضعیف کند.
در عین حال، پیامد‌های خروج از NPT نیز باید برای ایران به‌روشنی مشخص شوند. این پیامد‌ها ناگزیر باید شامل فشار اقتصادی و دیپلماتیک از سوی متحدان ایران نیز باشد، کشور‌هایی که ممکن است هنوز نیاز به متقاعد شدن درباره تهدید ناشی از ایران هسته‌ای داشته باشند.
این مسئله به نوبه خود بر ضرورت پرداختن به چالش‌های ساختاری موجود در اجرای تحریم‌های شورای امنیت یا پذیرش این واقعیت که این تحریم‌ها دیگر کارایی لازم را ندارند و باید به‌دنبال راه‌حل‌های جایگزین بود، تأکید می‌کند.
آیا هنوز راهی برای قانع کردن اکثریت کشور‌های عضو سازمان ملل درباره اهمیت پایبندی به تحریم‌ها و تصمیمات شورای امنیت وجود دارد؟ یا اینکه سازوکار‌های یک‌جانبه برای اعمال فشار و اجبار تنها گزینه واقعی باقی‌مانده‌اند؟
پاسخ به این پرسش‌ها پیامد‌هایی خواهد داشت که فراتر از پرونده هسته‌ای ایران خواهند رفت.
