بررسی دقیق مصوبات مجلس در پژوهشکده شورای نگهبان

به گزارش «تابناک» به نقل از پایگاه اطلاع‌رسانی شورای نگهبان: دکتر علی فتاحی زفرقندی یک جوان دهه شصتی است که دکترای خود را در رشته حقوق عمومی از دانشگاه تهران دریافت کرده و اکنون عضو هیات علمی و قائم‌مقام پژوهشکده شورای نگهبان است.

او کتاب‌ها و مقالات بسیاری درباره حقوق اساسی، قانون اساسی و شورای نگهبان نوشته است. کتاب «شورای نگهبان؛ نظارت بر انتخابات» یک اثر جامع از وی در پاسخ به شبهات مطرح‌شده درباره انتخابات و شورای نگهبان است. دکتر فتاحی کتاب‌های «مردم و حکومت اسلامی» و «آشنایی با جایگاه و صلاحیت‌های شورای نگهبان» را هم نگاشته است که از سایت انتشارات پژوهشکده شورای نگهبان می‌توان تهیه کرد.

گفتگویی که با وی انجام دادیم درباره فلسفه وجودی شورای نگهبان و مجموعه ماموریت‌ها و اقدامات پژوهشکده شورای نگهبان است که در ادامه این گفتگو را می‌خوانید:

بررسی دقیق تمام مصوبات ارسالی مجلس در پژوهشکده شورای نگهبان/ با شبکه بزرگی از صاحب‌نظران حوزه‌های مختلف ارتباط داریم 

ابتدا از اینکه وقت خود را در اختیار ما قرار دادید، تشکر می‌کنیم. سوال نخست ما درباره فلسفه وجودی شورای نگهبان است. چرا باید نهادی وجود داشته باشد تا به بررسی و تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی با موازین شرع و اصول قانون اساسی بپردازد؟ آیا در سایر کشورها نیز چنین نهادی وجود دارد؟ مبنای عقلانی و اساسی حراست و پاسداری از قانون اساسی چیست؟

بسم الله الرحمن الرحیم. برای پاسخ به این سوال و بیان فلسفه وجودی شورای نگهبان  و یا دادگاه قانون اساسی یا نهاد پاسدار قانون اساسی، باید یک قدم به عقب برگشت و به سیر تاریخی ایجاد مفهوم «قانون اساسی» پرداخت.

فعل و انفعالات اواخر قرن ۱۷ و اوایل قرن ۱۸ میلادی منجر به این شد تا کشور‌های مختلف و مردم تحولاتی را که در حوزه‌های علمی آغاز شده بود وارد تحولات اجتماعی کنند. تحولات اجتماعی نیز منجر به تغییر و تحولات سیاسی در ساختار‌ها شد و نظام‌های جدیدی منطبق بر مطالبات جدید مردم شکل گرفت.

مردم در آن برهه دو سه مطالبه اصلی داشتند. نخستین مطالبه‌شان این بود که ساختارهای اعمال قدرت و حاکمیت در کشور مشخص شود. آن‌ها می‌گفتند ما باید بدانیم با چه ساختارهایی مواجه هستیم. آیا این‌ ساختارها برای اعمال قدرت مشروعیت و حقانیت دارند؟ و اینکه آیا هر کسی می‌تواند در کشور اعمال قدرت کند؟

دومین درخواستشان این بود که حدود صلاحیت نهادها و ساختارها مشخص شود. وقتی نهادهایی برای قانون‌گذاری، اجرا و حل و فصل خصومت (قضاوت) درنظر گرفته می‌شود، حدود صلاحیت هرکدام باید مشخص شود. آیا نهاد قانون‌گذاری می‌تواند وارد حوزه اجرا شود؟ آیا نهاد اجرایی می‌تواند وارد نهاد قانون‌گذاری شود؟ و اگر در کشور مفهومی به نام رئیس، پادشاه، ملکه و... وجود داشته باشد، حدود صلاحیت‌ آن جایگاه چیست؟

سومین مطالبه درباره حقوق و تکالیف مردم بود. آن‌ها می‌گفتند حقوق و تکالیف مردم باید در یک سند مشخص شود تا هم بدانند حقوق و تکالیف‌شان چیست و هم چگونه از آن پاسداری خواهد شد.

بنابراین مردم سه خواسته اساسی در تحولات آن دوره که با عنوان نهضت قانون اساسی‌گرایی شناخته می‌شود و با انقلاب فرانسه آغاز شد و با تحولاتی که در آمریکا روی داد و منجر به تدوین متن قانون اساسی شد، داشتند.

قانون اساسی بیانگر ارزش‌های سیاسی‌ست

خواسته‌های مردم نیز برای یک بازه زمانی کوتاه نبود و باید در طول زمان تداوم می‌داشت. بنابراین باید تدبیری می‌شد تا اصول کلی، ساختارها و حدود صلاحیت‌هایشان و حقوق و آزادی‌های مردم مشخص و تبیین شود.

از این رو مفهومی به نام «قانون اساسی» ایجاد شد تا صلاحیت‌ها، حقوق و آزادی‌ها به شکل مکتوب در آن وجود داشته باشد. قانون اساسی سند مکتوبی است که ارزش‌های کلان نظام سیاسی را بیان می‌کند. در قانون اساسی نهادهایی که دارای اعمال حاکمیت هستند مشخص و حقوق و آزادی‌های مردم تبیین شده است.

اما متن به ما هو متن اثری در نظام سیاسی ندارد. باید نهادی وجود داشته باشد تا از آن قانون پاسداری شود. از این رو وجود قانون اساسی در یک نظام سیاسی همزاد با ایجاد نهادی برای پاسداری از این قانون است.

باید نهادی در متن قانون اساسی باشد که از هنجارهای عالی نظام سیاسی حراست کند. ارزش‌هایی که در قانون اساسی آمده باید پاسداری و حراست شود؛ این کار نیازمند وجود یک نهاد است. برای به وجود آوردن این نهاد، نظام‌های مختلف ساختارسازی کردند. برخی نظام‌ها، نهادهای قضایی برای پاسداری از قانون اساسی ایجاد کردند. برخی نظام‌ها، نهاد جدیدی ایجاد نکردند و گفتند دادگاه عالی در کنار دیگر وظایفش از قانون اساسی نیز پاسداری کند. برخی نظام‌ها هم به ایجاد یک نهاد سیاسی و مستقل و جدا از نهاد قضایی برای حراست از قانون اساسی پرداختند. شورای نگهبان یک نهاد سیاسی است که البته با مبانی متفاوتی نسبت به سایر کشورها به وجود آمده است.

بنابراین اساساً و عقلاً امکان ندارد قانون اساسی وجود داشته باشد و نهادی برای پاسداری آن وجود نداشته باشد. حتماً باید نهادی برای پاسداری از قانون اساسی وجود داشته باشد. در قانون اساسی، ساختارهای اساسی، حقوق و آزادی‌های اساسی و ارزش‌ها و هنجارهای اساسی ذکر شده که باید از آن‌ها پاسداری کرد.

«موازین اسلام»؛ هنجار عالی در ایران

در نظام جمهوری اسلامی ایران، علاوه بر اینکه قانون اساسی به عنوان یک ارزش بنیادین باید مورد توجه باشد، یک هنجار عالی یعنی موازین اسلام هم داریم که باید مورد حراست قرار بگیرد. قانون اساسی نیز براساس آن هنجار عالی نگاشته شده است. هنجارهای عالی در تمام قوانین اساسی وجود دارد. در برخی از قانون‌های اساسی، مردم‌سالاری مدرن و دموکراسی هنجار عالی است.

مردم در جریان انقلاب اسلامی و تصویب قانون اساسی در کنار مردم‌سالار بودن جامعه یا به عبارت دیگر مقدم بر مردم‌سالاری، دین را انتخاب کردند. اما باید توجه داشت که رهبر معظم انقلاب فرمود مردم‌سالاری را از غرب وام نگرفته‌ایم. مردم‌سالاری دینی برآمده از شریعت است. مردم گفتند که می‌خواهیم دین حکومت کند و مدل حکومت دینی نیز جمهوری اسلامی شد؛ یعنی اراده مردم در چارچوب اسلام.

پس مقدم بر قانون اساسی و هنجارها و ارزش‌هایی که در آن قانون اساسی آمده، یک هنجار عالی با عنوان شریعت اسلام داریم که باید از آن هم پاسداری کرد. در فرآیند قانون‌گذاری و مقرره‌گذاری نباید اجازه داد این هنجار عالی مورد خدشه قرار بگیرد.

شورای نگهبان با دو کارويژه اساسی به وجود آمد؛ وظیفه این نهاد پاسداری و حراست از اصول قانون اساسی و موازین شریعت اسلام است.

روند تاریخی و دلایل ایجاد پژوهشکده

سوال بعدی در رابطه با پژوهشکده شورای نگهبان است که شما قائم مقام آن هستید. ضرورت وجود این پژوهشکده چیست و از چه زمانی این ضرورت احساس شد یا به عبارت دیگر به وجود آمد؟ همچنین ماموریت این نهاد چیست و میزان اثرگذاری پژوهش‌ها و اقداماتش چقدر بوده است؟

کاری که برعهده شورای نگهبان قرار داده شده یک کار کاملاً تخصصی و حقوقی است. این کار نیازمند پژوهش‌ها و اقداماتی برای پیش از بررسی مصوبات در جلسات شورای نگهبان، در حین بررسی و پس از آن است.

لازم است محتواهایی به صورت پیشینی برای پشتیبانی علمی جلسات شورای نگهبان آماده شود. در حین بررسی‌ها نیز ممکن است سوالات و ابهاماتی به وجود آید که باید برای این‌ها نیز محتوا آماده شود. خروجی‌ها و نتایج جلسات شورا هم باید منتشر شود.

این نیاز‌ها سال ۷۶ در شورای نگهبان احساس شد. مقام معظم رهبری در دیداری که اعضای شورای نگهبان با ایشان در سال ۷۹ داشتند، فرمود که شورای نگهبان باید یک مرکز تحقیقات فقهی و حقوقی قوی داشته باشد تا از جلسات شورای نگهبان پشتیبانی کند.

بعد از آن جلسه مرکز تحقیقات ایجاد شد و سپس در دیدارهایی که اعضای شورای نگهبان با رهبری داشتند، راهبردهایی در حوزه پژوهش برای شورای نگهبان از سوی معظم له ارائه شد. پژوهشکده شورای نگهبان براساس همان راهبردها به وجود آمد و به فعالیت پرداخت.

آن راهبردها که طی سه‌ دیدار بیان شد، مبنای عمل پژوهشکده قرار گرفت و اکنون پژوهشکده براساس همان راهبردها در حال پشتیبانی از شورای شورای نگهبان است. بنابراین وظیفه اصلی و ذاتی پژوهشکده شورای نگهبان پشتیبانی از این شوراست.

پشتیبانی علمی از جلسات شورای نگهبان

نخستین راهبرد پژوهشکده بر اساس این فرمایش رهبری است که فرمود جلسات شورای نگهبان نیاز به بررسی و کارشناسی پیشینی دارد و باید قبل از آنکه مصوبه‌ای در جلسات شورای نگهبان بحث شود، جمعی از نخبگان، صاحب‌نظران و اثرگذاران در حوزه‌های حقوقی درباره میزان مغایرت یا عدم مغایرت آن مصوبه با قانون اساسی اظهارنظر کنند و آن اظهارنظرها در اختیار اعضای شورای نگهبان قرار گیرد. این راهبرد در پژوهشکده در حال انجام است و فرآیندهای متعددی طراحی شده است.

اکنون مصوبه‌ای در جلسات شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار نمی‌گیرد، مگر اینکه آن مصوبه به صورت پیشینی در پژوهشکده بررسی شده باشد. برای بررسی یک مصوبه در شورای نگهبان، جلسات متعددی در پژوهشکده برگزار می‌شود. تحلیل‌های علمی صورت می‌گیرد و این تحلیل‌ها مبنای بحث‌ در جلسات شورای نگهبان خواهد بود.

راهبرد دیگری که رهبری طراحی فرمود این بود که مشروح مذاکرات شورای نگهبان در اختیار عموم قرار گیرد. رهبری استدلال‌های جلسات شورای نگهبان را هم مورد توجه قرار دادند و فرمود که شما در جلسات‌تان استدلال دارید؛ این استدلال‌ها را برای مخاطبین تبیین کنید.

فرآیندی نیز برای این موضوع طراحی شد. اکنون مشروح مذاکرات جلسات شورای نگهبان در حال پیاده‌سازی و آماده‌سازی است. مشروح مذاکرات به تدریج در حال بارگذاری در سامانه جامع نظرات شورای نگهبان است که مردم به صورت برخط می‌توانند به آن دسترسی پیدا کنند.

استدلال‌های جلسات شورای نگهبان هم منتشر می‌شود. حدود ۱۵ روز بعد از اینکه مصوبه‌ای در جلسه شورای نگهبان مورد بررسی قرار می‌گیرد و اعضا نظرات نهایی خود را اعلام می‌کنند، این استدلال‌ها منتشر می‌شود.

رهبری همچنین فرمود شورای نگهبان نیازمند یک نهاد برای تربیت نیروست؛ نیروی متخصصی که با رویه‌ها و نحوه عملکرد شورای نگهبان و نحوه برداشت از قانون اساسی به طور کامل آشنا باشد. از این رو از سال 92 که پژوهشکده شورای نگهبان از وزارت علوم مجوز دریافت کرد، نخبگان علمی در حوزه‌های مختلف به خصوص حوزه حقوق عمومی که مرتبط‌ترین حوزه با قانون اساسی، صلاحیت‌های نهادهای اساسی و شورای نگهبان در پژوهشکده شورای نگهبان دور هم جمع شدند و به فعالیت‌های علمی پرداختند. این نخبگان از برترین دانشگاه‌های کشور هستند.

تدوین طرح‌های پژوهشی درباره قانون اساسی

پژوهشکده براساس اساسنامه‌اش و تاکیدات اعضای شورای نگهبان یک وظیفه دیگر هم دارد و آن انجام کارهای علمی دقیق پژوهشی در حوزه قانون اساسی و صلاحیت‌های شورای نگهبان است. برای این حوزه دو رویکرد کلان اتخاذ کرده‌ایم؛ رویکرد پژوهشی و رویکرد ترویجی.

در بخش پژوهش، طرح‌های پژوهشی متعددی تعریف شده است. در رابطه با قانون اساسی کتاب دوجلدی محشای قانون اساسی و کتاب شرح قانون اساسی آماده و منتشر شده است. شرح فقهی قانون اساسی یا تحلیل مبانی نظام جمهوری اسلامی ایران نیز در پژوهشکده در حال انجام است. شرح مبسوط قانون اساسی نیز در حال انجام است که در آن هر اصل از قانون اساسی به طور مفصل شرح و تحلیل می‌شود. تاریخ‌نگاری مبتنی بر روایت‌های صحیح از فرآیند تصویب قانون اساسی تا تشکیل نهادهای اساسی نیز در حال انجام است.

درباره شورای نگهبان هم طرح‌های پژوهشی متعددی در حال انجام است. صلاحیت‌ها و وظایف شورای نگهبان تحلیل و بررسی شده است. درباره نظارت بر انتخابات به عنوان یک حوزه اثرگذار در فعالیت‌های شورای نگهبان نیز کتاب مفصلی چاپ شده و به تمامی شبهات حقوقی در این‌باره پاسخ داده شده است.

در خصوص رویه‌های شورای نگهبان هم باید گفت که این شورا طی چهل سال گذشته به مثابه یک قانون اساسی زنده فعالیت کرده است. شورای نگهبان دائم به قانون اساسی مراجعه و آن را در رویه تفسیر می‌کرده است.  این رویه‌ها تاکنون در جایی مورد مطالعه، تجمیع و دسته‌بندی قرار نگرفته است و در پژوهشکده در حال انجام می‌باشد.

تحلیل تطبیقی نهادهای مشابه با شورای نگهبان در کشورهای دیگر نیز در پژوهشکده در حال انجام است. در این بخش نحوه عملکرد نهادهای مشابه و نهادهای دادرسی اساسی و چگونگی انتشار مذاکرات بررسی خواهد شد.

در حوزه ترویج نیز مبتنی بر خوانش اصیل انقلاب اسلامی فرآیندهایی طراحی شده است. در سال‌های گذشته هزاران نفر از دانشجویان از دانشگاه‌های سراسر کشور در پژوهشکده حضور پیدا کردند و با قانون اساسی و صلاحیت‌های نهادهای اساسی همچون مقام رهبری، شورای نگهبان، مجلس شورای اسلامی، قوه مجریه و قوه قضاییه آشنا شدند.

بهره‌گیری از کارشناسان مختلف برای بررسی مصوبات

باتوجه به اینکه مصوبات مجلس شورای اسلامی در حوزه‌های مختلف است، پژوهشکده شورای نگهبان از چه پژوهشگرانی بهره می‌برد؟ پژوهشگرانی که در این پژوهشکده مستقر هستند چه تخصص‌هایی دارند و در چه رشته‌هایی تحصیل کرده‌اند؟ آیا از پژوهشگران بیرونی به صورت برون‌سپاری و... استفاده می‌کنید؟

مصوبات مجلس حوزه‌های مختلفی را شامل می‌شود. اکنون مجلس مصوباتی درباره مسکن، مالیات و... دارد. برنامه هفتم توسعه نیز شامل موضوعات متعددی است. قطعاً پژوهشگران پژوهشکده شورای نگهبان نمی‌توانند دارای همه تخصص‌ها باشند. ما ثقل مرکزی پژوهشکده را مبتنی بر دانش حقوق عمومی قرار داده‌ایم چون مرتبط‌ترین دانش با صلاحیت‌های شورای نگهبان است.

اما این دانش برای شورای نگهبان کافی نیست و باید به ابعاد مختلف یک موضوع یا یک مصوبه پرداخت. از این رو شبکه‌های متعددی از کارشناسان حوزه‌های مختلف به وجود آمده است. به طور مثال اگر بحثی در حوزه مالیات داشته باشیم ما شبکه‌ای از کارشناسان مالیاتی داریم که از نظرات و ایده‌های آن‌ها استفاده می‌کنیم. البته جمع‌بندی و نتیجه‌گیری توسط حقوقدانان انجام می‌گیرد چرا که نتیجه‌گیری باید حقوقی و براساس قانون اساسی باشد.

ما اکنون برنامه هفتم توسعه را در دستور کار داریم. تلاش شده با کارشناسان حوزه‌های مختلف ارتباط گرفته شود و از نظرات آن‌ها برای ارتقای نظرات شورای نگهبان استفاده شود. در این رابطه جلسات متعددی برگزار خواهد شد.

موضوع یک مصوبه شاید حقوقی نباشد اما ما برای موضوع‌شناسی آن نیازمند تخصص‌های مختلف هستیم. از این رو به سراغ کارشناسان متعدد می‌رویم و از نظرات آن‌ها استفاده می‌کنیم. این نظرات باعث ارتقای کار کارشناسی شورا خواهد شد.

در حوزه‌های پژوهشی نیز اینگونه عمل می‌کنیم. اگر پژوهشی بین رشته‌ای یا بین گرایشی داشته باشیم به کارشناسان آن حوزه رجوع می‌کنیم. در خصوص بودجه بخش قابل توجهی از تحلیل‌ها اقتصادی و مدیریتی است و ما از نظرات کارشناسان اقتصادی و مدیریتی در قالب طرح‌های علمی و حل مساله کمک می‌گیریم. ما سعی می‌کنیم از دانسته‌های کارشناسان برای حل مسائل حقوق اساسی کشور استفاده کنیم.

ممنون و متشکریم.