بخشی‌نگری در آمایش سرزمین ممنوع

به گزارش «تابناک»، روزنامه ایران در یادداشتی به قلم امیر ثامنی رییس گروه آمایش سرزمین سازمان برنامه و بودجه، نوشت: اما عجیب آنجاست که این آیین‌نامه نه شش ماه بعد بلکه ۲۲ سال بعد و در واپسین روزهای دولت دوازدهم تصویب و ابلاغ شد! این در حالی است که طی این مدت و با گذشت چهار برنامه توسعه (سوم، چهارم، پنجم و ششم) و نیز تصویب و ابلاغ قوانین متأخری چون قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (سال ۱۳۹۵)، نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه سرزمینی کشور چه از بعد ساختاری و چه از بعد رویه‌ای دستخوش تحولات و دگرگونی‌های قابل توجهی شده که تأمل و تعامل بیشتر دبیرخانه شورایعالی شهرسازی و معماری را طلب می‌کرد.

قانونگذار سال ۱۳۹۶ و در قالب بند الف ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، نظر به ناکارآمدی نظام برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه فضایی سرزمین و تفرق سیاستی- عملکردی میان دستگاه‌های مختلف متولی در این مسأله، با دائمی کردن تشکیل «شورایعالی آمایش سرزمین» و واسپاری مسئولیت استقرار «نظام راهبری توسعه سرزمین» به این شورایعالی، سازوکار نوینی را برای غلبه رویکردهای تک‌بعدی و بخشی‌نگر به مسأله مدیریت توسعه فضایی سرزمین، تعریف کرده است.

موضوعی که علی‌رغم انکارها و تفسیرهای ناصواب مدیران و معاونین وزارت راه و شهرسازی از نص صریح قانون، که پیامد برنتابیدن کاهش حوزه اقتدار سنتی خویش در این حوزه است، به هیچ وجه قابل کتمان نیست. قانونگذار مسئولیت تدوین، بررسی، تصویب و نظارت بر طرح‌های توسعه سرزمینی را که مصادیق آن در مواد ۶ تا ۸ آیین‌نامه اجرایی بند الف ماده ۳۲ (مصوب ۲۸/۰۸/۱۳۹۹ هیأت وزیران) ذکر شده است، به این شورا واگذار کرده است. چرا که از ابتدا نیز نگرش بخشی وزارت راه و شهرسازی که تنها از دریچه مسائل کالبدی و زیرساختی به این مقوله نگریسته است، نمی‌تواند ضمانتی برای توسعه متعادل و متوازن قلمروهای مختلف کشور و غلبه بر نابرابری‌های فضایی میان مناطق مختلف کشور باشد.

حتی در صورت اصرار این شورایعالی بر نفی این نقیصه، قرارگیری یک امر فرابخشی در حوزه مسئولیت یک دستگاه بخشی، قطعاً شائبه برانگیز بوده و سوگیری‌های بخشی یا کم توجهی‌های فرابخشی قطعاً در فرایند پیشبرد امور تأثیرگذار خواهد بود. شاهد آنکه بسیاری از تغییرات در سقف جمعیتی پیش‌بینی شده جمعیت تهران و فاجعه صورت گرفته در تراکم فروشی‌های منطقه ۲۲ تهران، همه و همه از معبر همین شورایعالی و با توجه به ابعاد زیست‌محیطی و توان اکولوژیک شهر تهران وجهه قانونی به خویش گرفته است!

برخی دیگر از ابهامات و اشکالات فراروی این آیین‌نامه مهم که به زعم شورایعالی آمایش سرزمین نیازمند بازنگری متناسب با اقتضائات حاکم بر نظام جدید برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه سرزمینی کشور است، عبارتند از:

۱- اساساً آیین‌نامه نحوه بررسی (مصوب ۱۳۷۸) و نیز بسیاری دیگر از مقررات و مصوبات مرتبط با حوزه شهرسازی، شأنیت قانونی خویش را به نحوی از قانون تغییرنام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی (مصوب سال ۱۳۵۳) می‌گیرند که خود محل اشکال اساسی است؛ چرا که از آن زمان تا به امروز هم در تشکیلات دولت و مأموریت‌های دستگاه‌های مختلف، هم در اسناد و هم در رویکردها به مسأله توسعه شهری و منطقه‌ای تفاوت‌های معناداری ایجاد شده است. به‌عنوان نمونه هنوز در آن زمان مقوله آمایش سرزمین در روزهای ابتدایی ورودش به ادبیات برنامه‌ریزی کشور قرار داشت و لذا این مهم در بسیاری از مصوبات متأخر مورد توجه قرار نگرفته است و ریشه بسیاری از اختلافات میان وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه نیز از همین موضوع نشأت می‌گیرد.

۲- آیین‌نامه نحوه بررسی و تصویب طرح‌های توسعه و عمران مصوب سال ۱۳۷۸ به سبب بروز تغییراتی در نظام اسناد و تشکیلات هدایت توسعه شهری و منطقه‌ای از جمله تدوین طرح ساختاری- راهبردی برای شهر تهران، رواج تدوین برنامه­‌های پنجساله شهرداری‌ها از اواسط دهه ۱۳۸۰، بی‌اعتبار شدن تدوین طرح جامع سرزمین با وجود تدوین طرح آمایش سرزمین و... نیازمند بازنگری اساسی و به روزرسانی بوده است و لذا بهتر بوده به‌جای فعال‌سازی ماده ۵۴ آن، ابتدا متناسب با اقتضائات موجود، بازنگری در این آیین‌نامه در دستورکار قرار می‌گرفت.

۳- غفلت شورایعالی شهرسازی و معماری ایران از پیگیری به نتیجه رسیدن پیش‌نویس قانون جامع معماری و شهرسازی ایران که به نحوی خلأهای قانونی، بن‌بست‌ها و ناکارآمدی‌های موجود در این حوزه را پوشش داده و ترتیبات قانونی متناسب با شرایط امروز را پی‌ریزی کند وگذار این نظام از رویکردها و روش‌های منسوخ شده «طرح‌های جامع و تفصیلی» به رویکردهای جدیدتر «راهبردی و فضایی»، جای تأمل فراوان دارد.

۴- بدفهمی یا به تعبیر بهتر کج فهمی از تفسیر وظایف شورایعالی آمایش سرزمین بویژه وظیفه «بررسی و نظارت بر اجرای نظام راهبری توسعه سرزمین و تنظیم روابط ارکان و اجزای آن» در زیربند الف بند ۴-۵ (نظارت بر اجرای طرح‌های کالبدی ملی و منطقه‌ای) به وضوح مشهود است. این وظیفه مهم قانونی، مسئولیت تنظیم روابط ارکان و اجزای نظام راهبری توسعه سرزمین را که یک جزء و رکن آن وزارت راه و شهرسازی است، برعهده داشته و فقط‌ شأن نظارت عالی بر اجرای طرح‌های ملی و منطقه‌ای را برعهده ندارد!

۵- عدم اشاره شفاف و روشن به ضرورت رعایت مفاد سند ملی و استانی آمایش سرزمین برای طرح‌های کالبدی ملی و منطقه‌ای، طرح‌های توسعه و عمران منطقه‌ای، طرح‌های مجموعه شهری و طرح‌های جامع شهری، در واقع همان ادامه سنت بخشی‌نگری و رویکرد تک‌بعدی است که وزارت راه و شهرسازی قریب به نیم قرن در هدایت توسعه شهری و منطقه‌ای به‌کار گرفته و نتیجه آن در بحران مدیریت منابع آبی، حاشیه نشینی، پراکنده روی توسعه شهرها، آلودگی‌های متعدد و... است که امروز وضعیت شهرها و قلمروهای زیست را در کشور با چالش بقا مواجه کرده است.

۶- عدم عضویت رؤسای سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها به‌عنوان متولیان اصلی پیاده‌سازی و نظارت بر حسن اجرای اسناد آمایش استان‌ها در نهادهای «پایش و ارزیابی طرح‌های توسعه شهری» پیشنهادی این آیین‌نامه، مصداق به حاشیه راندن موضوع تحقق‌پذیری اسناد آمایش استانی در طرح‌های فرودست توسعه و عمران است. این در حالی است که شورایعالی آمایش سرزمین پس از برگزاری بیش از ۵۰ جلسه طولانی و فشرده در طی یک سال و نیم با حضور بیش از ۲۴ دستگاه عضو کمیسیون، توانست برای اولین بار سند ملی و استانی آمایش سرزمین را تصویب و ابلاغ کند. این شورایعالی هم اینک پس از ابلاغ این اسناد ارزشمند و مهم، در پی تدوین و طراحی «نظام راهبری توسعه سرزمین و تنظیم روابط ارکان آن» بوده و در همین راستا RFP اولیه این پروژه مطالعاتی راهبردی را برای نظرخواهی به کلیه اعضای ۲۴ گانه کمیسیون ارسال کرده و بنا دارد تا از ظرفیت جامعه مهندسان مشاور، دانشگاهیان و صاحبنظران برجسته کشور در تدوین این امر مهم یاری بگیرد.

در پایان باید گفت آیین‌نامه مزبور با اشکالات محتوایی، رویه‌ای و تعارضات جدی با قوانین متأخر همراه بوده و لذا ضرورت دارد تا ضمن اجتناب وزارت راه و شهرسازی از تک‌روی‌های بی‌حاصل و تلاش نابجا برای حفظ حوزه اقتدار سنتی خویش بر حوزه برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه سرزمین که در طی چهل سال اخیر نتیجه‌ای جز پیچیدگی و درهم تنیدگی مسائل، چالش‌ها و بحران‌های بسیاری از قلمروهای کشور (از تهران تا مشهد، از جنوب کرمان تا ساحل شمال) ندارد، با لحاظ قراردادن قانون به‌عنوان فصل‌الخطاب باب همکاری و تعامل سازنده و اثربخش برای نهادینه‌سازی نگرش آمایش سرزمینی، که همانا چیزی جز همه‌سونگری و توجه توأمان ابعاد مختلف کالبدی، اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، امنیتی و زیست‌محیطی در بارگذاری‌های جمعیت و فعالیت نیست، باز کرده و در تدوین و طراحی نظام راهبری توسعه سرزمین با شورایعالی آمایش سرزمین همکاری کند.