تذکراتی درباره نحوه رسیدگی به لایحه بودجه سال ۹۲

دکتر احمد توکلی نماینده مردم تهران در مجلس شورای اسلامی طی نامه‌ای به رییس و اعضای هیأت‌رییسه مجلس شورای اسلامی درباره نحوه رسیدگی به لایحه بودجه سال ۹۲ تذکراتی داد.

به گزارش خانه ملت؛ به نقل از تسنیم ،‌ متن کامل نامه دکتر احمد توکلی، نماینده مردم تهران در مجلس شورای اسلامی، به رییس و اعضای هیأت رییسه مجلس شورای اسلامی درباره نحوه رسیدگی به لایحه بودجه سال ۹۲ به این شرح است:


سلام علیکم
از نظر علمی، بودجه دولت «انعکاس مالی اجرای قوانین و برنامه‌های حکومت طی یک سال مالی» تعریف می‌شود. در واقع آثار مالی انجام وظایف قانونی در کسب منابع و سهمی از این منابع که برای اجرای هریک از وظایف قانونی دستگاه‌های مسئول حکومت در نظر گرفته می‌شود، بودجه سالانه را تشکیل می‌دهد، همین ویژگی‌ها در تعریف قانونی بودجه نیز لحاظ شده است.

قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ بودجه را چنین تعریف کرده است:
«بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل به سیاست‌ها و هدفهای قانونی می‌شود».

تعریف علمی و حقوقی بودجه الزاماتی دارد. هرساله در حین تهیه و تنظیم لایحه در دولت و بررسی و تصویب بودجه در کمیسیون‌های تخصصی، کمیسیون تلفیق و صحن علنی، برخی از آنها نادیده گرفته می‌شود. اهم این الزامات چنین است:

۱. بودجه برنامه مالی دولت است که ارقام درآمدها و هزینه‌ها را در بر دارد.
۲. ارقام بودجه پیش‌بینی درآمدها و برآورد هزینه‌ها در یک سال مالی آینده است.
۳. درآمدها طبق قوانین موجود پیش‌بینی می‌شود و هزینه‌ها در انجام وظایف قانونی و نیل به هدفهای قانونی برآورد می‌گردد.
۴. تهیه بودجه وظیفه دولت است و بررسی و تصویب آن وظیفه مجلس که هر دو فرآیند باید طبق قانون انجام شود.
۵. سند بودجه به تصویب قوه مقننه می‌رسد و دولت نمی‌تواند بدون جواز قانون بودجه دست به هیچ فعالیتی بزند.
۶. همه درآمدها و هزینه‌ها باید در ردیف‌های قانون بیاید و در سرجمع آنها لحاظ شود.

بنابراین لایحه بودجه مجموعه ارقامی است که در اجرای قوانین موجود، برای کسب هدفهای از پیش تعیین‌شده قانونی، در ردیف‌های مربوط تنظیم می‌شود. این ارقام سیاست‌ها، اولویت‌ها و جهت‌گیری‌های پیشنهادی دولت را منعکس می‌کند و میزان پایبندی دولت را نسبت به برنامه پنج‌ساله، وعده‌هایی که داده و اهدافی را که تعقیب می‌کند، بازمی‌تاباند. بررسی و تصویب بودجه، بررسی و تصویب همین ارقام و سیاست‌های مستور در آنهاست، در حالی‌که به‌خلاف این الزامات، متأسفانه ضمن تنظیم لایحه در دولت و تصویب آن در مجلس قوانین بسیاری تغییر داده می‌شود، احکام جدیدی وضع می‌گردد یا قوانینی لغو می‌شود، به‌عنوان مثال در لایحه و قانون بودجه سال ۱۳۹۱ قوانین زیادی تغییر یافت از جمله قانون برنامه پنجم، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴، قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، قوانین بیمه‌ای و قوانین بانکی. لایحه ۱۹ بند داشت که در مجلس به ۱۱۵ بند افزایش یافت که اغلب آنها غیربودجه‌ای بود!

یک بار در سال ۱۳۸۴ با همت دولت و مجلس تبصره‌ها (بندها)ی بودجه از قانون خارج شد و یک‌جا تحت عنوان قانون بخشی از مقررات مالی دولت به‌شکل قانون جداگانه‌ای تصویب شد تا این الزام قانونی در تنظیم و بررسی و تصویب بودجه رعایت گردد ولی این رعایت ادامه نیافت. عدم‌رعایت این امر موجب نقض قانون آئین‌نامه داخلی و قانون اساسی و مانع ایفای حقوق نمایندگی است، به شرح زیر:

۱ ــ تغییر، اصلاح، توقف، تضییق یا توسعه قوانین بر اساس آئین‌نامه داخلی مجلس تابع تشریفاتی است که در مواد ۱۴۴ تا ۱۵۷ این قانون تشریح شده است. از تقدیم طرح با امضای حداقل ۱۵ نماینده یا تقدیم لایحه با تصویب هیأت وزیران و امضای رئیس جمهور و وزیر مربوط، تا مواعید مشخص برای پیشنهاد نمایندگان، بررسی کمیسیون‌ها و فرصت مخالفت و موافقت تعداد معینی از نمایندگان حسب مورد و رأی‌گیری برای همه اجزا در حالی که در وضعیت متداول مهمترین قوانین کشور بدون رعایت این احکام با کمترین مشارکت نمایندگان تغییر می‌یابد.

۲ ــ لایحه بودجه، مانند هر لایحه یا طرح دیگر طبق ماده ۱۳۴ قانون آئین‌نامه داخلی باید دارای موضوع و عنوان واحد و احکام مرتبط با آن باشد. به‌همین دلیل وقتی ضمن تنظیم در دولت یا بررسی و تصویب در مجلس احکامی از قوانین دائمی تغییر می‌یابد یا قانون جدیدی وضع می‌شود این ماده نقض می‌گردد.

۳ ــ ماده ۱۴۱ قانون آئین‌نامه داخلی تقدیم لایحه ماده واحده‌ای را که بیش از یک موضوع داشته باشد ممنوع کرده است، روش معمول موجب نقض این حکم نیز می‌شود.

۴ ــ اصل ۵۲ قانون اساسی مقرر می‌دارد: «بودجه‏ سالانه‏ کل‏ کشور به‏‌ترتیبی‏ که‏ در قانون‏ مقرر می‏شود از طرف‏ دولت‏ تهیه‏ و برای‏ رسیدگی‏ و تصویب‏ به‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ تسلیم‏ می‏‌گردد. هرگونه‏ تغییر در ارقام‏ بودجه‏ نیز تابع مراتب‏ مقرر در قانون‏ خواهد بود».

۵ ــ اصل ۶۵ قانون اساسی مقرر می‌فرماید: «... تصویب طرحها و لوایح طبق آئین‌نامه مصوب داخلی انجام می‌گیرد. برای تصویب آئین‌نامه داخلی موافقت دوسوم حاضران لازم است». بنا بر آنچه در بندهای ۱ تا ۳ آمده است، روش معمول نقض این دو اصل قانون اساسی را نیز به‌همراه دارد. این رویه غیرقانونی تبعات زیان‌باری را نیز برای کشور در پی دارد:

۱) یکی از ارکان ضروری توسعه، ثبات قوانین است که روش فعلی قوانین دائمی را هرساله در معرض تغییر و تزلزل قرار می‌دهد. بدین وسیله با افزایش ریسک و نااطمینانی بر سرمایه گذاری و تولید اثر منفی می‌گذارد.

۲) اتلاف وقت نمایندگان در بررسی امور غیرمربوط به بودجه و سلب فرصت کارشناسی از مجلس نسبت به ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای یعنی بودجه! رشد بی‌انضباطی مالی و اتلاف منابع و فساد از نتایج طبیعی این عدم‌بررسی است.

۳)  با تغییر قوانین دائمی در قانون یک‌ساله توقعاتی در اقشاری از مردم برانگیخته می‌شود ولی به‌دلیل فرصت مفید کمی که برای اجرای حکم تازه وجود دارد، انتظارات پاسخ مناسب را دریافت نمی‌کند و نارضایتی به‌دنبال دارد و از مشروعیت سیاسی می‌کاهد.

۴) تغییرات پراکنده و مداوم در قوانین دائمی ابهام در فهم احکام نافذ و قانونی ایجاد می‌کند و از این طریق کندی در تصمیم گیری و تعارض تصمیمات پیش می‌آید.

در واقع اگر وظیفه مجلس بررسی و تصویب لایحه بودجه کل کشور است، باید ارقام ردیف‌ها و جداول بررسی و تصویب گردد نه احکام قوانین موجود. خلاصه عرایضم این است که به‌دلایل گفته‌شده زمان بررسی و تصویب لایحه بودجه، زمان قانونگزاری نیست؛ بلکه تمام فرصت و توان کارشناسی باید صرف بررسی بودجه، مهمترین لایحه سالانه دولت گردد.

از هیأت رئیسه محترم که برای اجرای آئین‌نامه داخلی سوگند خورده‌اند، انتظار است که نسبت به این امر مهم اقدام فرمایند.