هدفمندی یارانه ها مطالبه نظام بود؛ مفاد قانون بطور کامل عمل نشد

متن کامل گزارش کمیسیون ویژه طرح تحول درباره نحوه اجرای قانون یارانه‌ها

الف- مقدمه

قانون هدفمندکردن یارانه‌ها از آذرماه سال ۸۹ به اجرا گذاشته شد. با گذشت حدود نه ماه از اجرای این قانون بررسی عملکرد و آثار آن در بخش‌های مختلف اقتصاد برای مجلس شورای اسلامی به عنوان مقنن و ناظر اجرای این قانون از اهمیت بالایی برخوردار است.

گزارش حاضر در اجرای بند ۶ ماده ۳۳ آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی در مورد نحوه اجرای قانون و برخی از آثار مثبت و یا منفی ناشی از اجرای آن طی هشت ماه اول همچنین بررسی میزان تحقق اهداف مدنظر آن تهیه شده است.

در این گزارش اطلاعات ارائه شده برخی از مسئولین و دستگاه‌های اجرایی مربوط به قانون، گزارش‌های نظارتی دیوان محاسبات کشور، مشاهدات و مراجعات مردمی، اطلاعات فعالان اقتصادی بخش‌های مختلف، گزارش‌های اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران، گزارش‌های ارائه شده مسئولین وزارت امور اقتصادی و دارایی در کمیسیون ویژه و کمیسیون‌های مرتبط دیگر و سایر منابع و مراجع معتبر مبنای ارزیابی قرار گرفته است.

با توجه به تقاضای جمعی از نمایندگان محترم از ریاست محترم مجلس شورای اسلامی برای بررسی موضوع فوق در اجرای ماده ۲۳۳ آیین نامه داخلی امیدواریم با گزارش حاضر نظر همکاران عزیز نیز تأمین شده باشد.

ب- برخی ملاحظات  و آثار مثبت اجرای طرح

۱- تصویب قانون و اجرای آن از مطالبات طولانی مدت در نظام جمهوری اسلامی ایران بوده است که با همت دولت و مجلس در سال ۸۸ انجام شد و سه ماه مانده به پایان سال ۸۹ با موفقیت بالایی شروع و با مدل بومی-ایرانی اجرا گردید. صندوق بین‌المللی پول نیز آن را تحسین کرد و هدفمند کردن یارانه‌ها را الگویی برای استفاده کشورهای دیگر نامید.

۲- نظارت گسترده دولت در مقام اجراء و اصلاح و انعطاف ضمن اجرا و همچنین اتخاذ و اعلام سریع پاره‌ای از تصمیمات در مورد جزییات طرح از موارد قابل توجه در اجرای این قانون است. نمونه‌ای از این اقدامات در قالب افزایش سهمیه نفت گاز بخش‌های حمل و نقل، کشاورزی، دامداری و مرغداریها، کاهش قیمت برق بخش تولیدات کشاورزی، اصلاح محاسبه قیمت گاز مجتمع‌های مسکونی و غیره تبلور یافت.

۳- از آثار مطلوب اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در این مدت کوتاه، کاهش مصرف برخی از حامل‌های انرژی همچون گاز طبیعی و برق در بخش‌های مختلف و به ویژه مصارف خانگی و همچنین کاهش مصرف آرد و نان به همراه بهبود و ارتقاء کیفیت آن نسبت به مدت مشابه آن در سال‌های قبل است.

۴- ضریب جینی یکی از شاخص‌های کمی مهم در بیان چگونگی توزیع درآمد در اقتصاد است. برخی از گزارش‌های رسمی ارائه شده بیان کننده این است که این شاخص در ماه‌های اول اجرای قانون هدفمندکردن یارانه ها کاهش داشته است. باید توجه داشت که اثرات توزیع درآمدی و همچنین سایر آثار اجرای این قانون بر پارامترهای کلان اقتصادی با وقفه زمانی بروز می‌کند و بهتر است قضاوت در این موارد به آینده موکول شود.

۵- مهار تورم انتظاری ناشی از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها یکی از نکات مهم در اجرای این طرح توسط دولت بوده است؛ اما باید توجه شود که این هدف نباید با اعمال روش‌های نامطلوب در سیستم بازرگانی و اقتصاد تولید تعقیب می‌شد که در موارد قابل اعتنایی روشها از این حیث پذیرفته نبود.

برخی اقدامات دولت در این زمینه مانند دستوری کردن سیستم سامانه قیمت‌گذاری و اعمال نظارت‌های غیرفنی و مبتنی بر احکام تعزیراتی، می‌تواند در میان مدت آثار سوئی در اقتصاد تولیدداشته باشد و ضرورتی است یا سیاستگذاری و برنامه ریزی مبتنی بر واقعیات اقتصادی کشور از تداوم روند جاری جلوگیری شود.

پ- برخی از تخلفات قانونی در اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها

۱- در مفاد قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مقرر شده است که اجرای آن در طول ۵سال صورت پذیرد. این امر بدین منظور بود تا گام اول در اجرای طرح یعنی اصلاح قیمتها کوتاهتر برداشته شود و افراد جامعه و فعالان اقتصادی بتوانند علاوه بر تحمل فشار هزینه رفتار اقتصادی خود یا ساختار تولیدی بنگاه خود را متناسب با شرایط جدید تعدیل کنند. این امر می‌توانست اجرای طرح را بدون بروز برخی عوارض نامطلوب در بخش‌های مختلف تضمین کند. اما متأسفانه این موضوع عملا در اجرای قانون توسط دولت رعایت نشد که آثار نامطلوب آن در بخش‌های تولیدی اقتصاد، به تدریج نمایان شده است.

۲- متأسفانه در اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مفاد ماده ۱۲ و تبصره‌های ۱ و ۳ این قانون به طور کامل رعایت نشده است در صورتی که این مفاد علاوه بر ایجاد بسترهای انضباط مالی و دولت در این قانون نظارت مجلس شورای اسلامی و سایر نهادهای نظارتی را در فرآیند اجرای قانون میسر و تسهیل می‌کرد. به رغم اینکه تبصره ۳ ماده ۱۲ مبنی بر ارائه گزارش عملکرد شش ماهه از طرف دولت به مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات هنوز گزارش مستندی در ارتباط با نحوه اجرای این قانون به مجلس شورای اسلامی ارائه نشده است.

۳- طبق ماده ۸ قانون هدفمندکردن یارانه‌ها دولت مکلف است سی درصد از کل خالص درآمد حاصل از هدفمندی یارانه‌ها را به بخش تولید اختصاص دهد که این امر از محل درآمدهای ناشی از افزایش قیمت حامل‌های انرژی و کالاهای اساسی محقق نشده است. بر اساس جزء الف-۳ بند ۴۶ قانون بودجه سال ۹۰ کل کشور سهم تولید از کل منابع حاصل از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها به بیست درصد کاهش یافته است که متأسفانه از نحوه عملکرد این بخش از قانون نیز گزارشی به مجلس ارائه نشده است.

۴- عدم رعایت مفاد ماده ۱۳ قانون هدفمندکردن یارانه ها توسط دولت؛ بر اساس گزارش دیوان محاسبات و اظهارات وزیر امور اقتصادی و دارایی و معاون اقتصادی آن وزارتخانه در کمیسیون ویژه طرح تحول اقتصادی در فرآیند اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مبلغ ۵۰هزار میلیارد ریال از بانک مرکزی تنخواه دریافت شده است. حجم تنخواه دریافتی بالاتر از حد مجاز قانونی بوده است. به عبارت دیگر تنخواه مذکور برخلاف حکم ماده ۱۹ قانون تنظیم مقررات مالی دولت می باشد. علاوه بر این تعهد وزیر امور اقتصادی و دارایی مبنی بر مستهلک کردن تنخواه مذکور بر اساس مفاد ماده ۱۳ قانون آن هم از محل منابع حاصل از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها تا پایان سال ۸۹ عملی نشده است.

۵- پرداخت مبلغ ۴۴۵هزار ریال ماهانه به هر فرد متقاضی یارانه‌ها در مراحل اول و دوم و افزایش 10 هزار ریال و در مجموع پرداخت رقم 455هزار ریال در مراحل سوم و چهارم بدون انجام محاسبات لازم برای کسب درآمدهای حاصل از هدفمندی یارانه‌ها در نظر گرفته شده است. این امر منجر به پرداخت مبالغ اضافی معادل 1469هزار ریال به خانوارها شده است که برخلاف حکم ماده واحده قانون اجازه دریافت و پرداخت‌های دولت در ماه‌های فروردین و اردیبهشت سال 1390 مصوبه 14/12/89 است.

اقدام مذکور باعث شده که سهم یارانه بخش تولید از محل منابع حاصل از افزایش قیمت‌ها قابلیت تحقق پیدا نکنند، بلکه به طور غیر قانونی از محل فروش فولاد هرمزگان، اعتبارات ماده 10 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و همچنین ماده 12 قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور تامین گردد. بنابراین پرداخت گسترده یارانه نقدی به خانوارها نه تنها یارانه بخش تولید را تحت الشعاع قرار داده بلکه موجب تخلفات قانونی دیگر در تامین منابع لازم برای اجرای قانون شده است. بر اساس گزارش دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور بخشی از در آمد شرکت‌های برق به خزانه واریز شده تا منبعی برای تامین یارانه خانوارها باشد.

6- نکته بسیار مهم و قابل تامل در اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، عدم تامین کامل منابع مورد نیاز این قانون از محل اصلاح قیمت‌ها حامل‌های انرژی است که این امر منجر به انباشته شدن کسری درآمدها نسبت به هزینه‌های این طرح می‌شود. اگر روندی جاری در تراز منابع حاصله و مصراف استمرار یابد، دولت با کسری منابعی در حدود یکصد و پجاه هزار میلایرد ریال مواجه می‌ود که این موضوع چالش‌ها و مشکلات خاصی را در پی دارد.

7- در قانون بودجه سال 1390 در مجموع پانصد و چهل هزار میلیارد ریال درآمد حاصل از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در نظر گرفته شده است به نظر می‌رسد با توجه به پرداخت نقدی حدود چهار صد و پنجاه هزار ریال به حدود هفتاد و چهار میلیون نفر در هر ماه در مجموع مبلغی در حدود چهارصد هزار میلیارد ریال از کل این منابع صرف پرداخت‌های نقدی می‌شود.

بر اساس محاسبات انجام شده در مراحل سوم و چهارم پرداخت نقدی یارانه‌ها یعنی در اردیبهشت و خرداد ماه 1390 ماهانه مبلغی در حدود بیست هزار میلیارد ریال از محل افزایش قیمت‌ها به دست آمده است. با فرض ادامه روند جاری تا پایان سال مبلغی در حدود دویست و چهل هزار میلیارد ریال از محل افزایش قیمت‌ها به دست می‌آید. با توجه به پرداخت نقدی سی و سه هزار میلیارد ریال در دو ماهه اردیبهشت و خرداد سال جاری و با فرض ادامه روند کنونی فقط برای پرداخت نقدی حدود یکصد و پنجاه و شش هزار میلیارد ریال کسری در سال جاری وجود خواهد داشت.

این در حالی است که بر اساس جزء (ب) 46 قانون بودجه سال 1390 دولت نمی‌تواند قیمت انرژی و سایر کالاهای یارانه‌ای را بیش از بیست درصد نسبت به سال 1389 افزایش دهد.

8- با توجه به پرداخت‌های نقدی یارانه‌ها در سطح گسترده و نیاز به تامین منابع مالی بیشتر از آنچه که از افزایش قیمت حامل‌های انرژی حاصل می‌شود، دولت به استقراض از بانک مرکز و غیره روی آورده که در نتیجه حجم نقدینگی بالا رفته و آثار تورمی اجرای این طرح نمایان شده است.

9- ارائه گزارش شفاف در مورد نحوه عملکرد دولت در رابطه با جزء (پ) بند (1) ماده واحده قانون بودجه سال 1390 کل کشور و رعایت سهم طرف‌های ذیر ربط مصرح در این حکم ضرورت دارد.

10- عدم اجرای کامل قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و بی توجهی به بخش‌های دیگر این قانون از چالش‌های دیگر در فرآیند اجرای این قانون است.

به عبارت دیگر برخی از بخش‌های قانون اجراء نشده و برخی دیگر از بخش‌ها با تفسیر‌های نامناسبی از متن و اهداف مصرح در آن به اجراء گذاشته شده است. برخی از این موارد به ترتیب زیر است:

1-10 ضرورت پرداخت یارانه‌های نقدی با لحاظ سطح در آمد خانوار موضوع بند (الف) ماده 7 در حالی که اکنون یارانه‌های نقدی به طور مساوی به هماه خانوارها پرداخت می‌شود.

2-10- باید احکام مندرج در جزء‌های 1 و 2و 3 بند (ب) ماده 7 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مبنی بر گسترش و تامین بیمه‌های اجتماعی، خدمت درمانیف تامین و ارتقاء سلامت جامعه و پوشش دارویی و درمانی بیماران خاص و صعب العلاج، کمک به تامین هزینه مسکن، مقاوم سازی مسکن و اشتغال و توانمند سازی و اجرای برنامه‌های حمایت اجتماعی عملیاتی شود.

3-10- به برخی از بندهای مصرح در ماده 8 قانون مانند حمایت از توسعه صادرات غیر نفتی و توسعه خدمات الکترونیکی تعاملی با هدف حذف و یا کاهش رفت و آمدهای غیر ضرور توجه نشده است.

4-10- به برخی از بند‌های مصرح در ماده 8 قانون مانند حمایت از توسعه صادرات غیر نفتی و توسعه خدمات الکترونیکی تعاملی با هدف حذف و یا کاهش رفت و امدهای غیر ضرور توجه نشده است.

5-10- در تبصره ذیل ماده 5 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مقرر شده است که سرانه یارانه نان روستائیان و اقشار آسیب پذیر شهرهای به تشخیص دولت حداقل پنجاه درصد بیشتر از متوسط یارانه سرانه ساکنین شهرها خواهد بود اما اکنون این یارانه به طور مساوی بین اقشار مختلف جامعه اعم از شهری و روستایی پرداخت می‌گردد.

ت- جمع بندی و پیشنهادها

1- دولت باید برای کسب نتایج مطلوب و مد نظر قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در اقتصاد کشور همه ابعاد و اجزاء قانون را به صورت یکجا و همزمان اجراء کند. عدم رعایت چنین وظیفه‌ای در اجرای قانون، علاوه بر تبعات اقتصادی و اجتماعی و سیاسی نامطلوب تخلف از اجرای قانون محسوب می‌شود و پیگیری دستگاه‌های نظارتی را در پی دارد.

بر این اساس پیشنهاد می‌شود جزئیات تصریح شده در مواد 7 و 8 قانون با اولویت برخی نیازهای عمومی مانند گسترش نظام تامین اجتماعی، بهبود و گسترش حمل و نقل عمومی، حمایت، از صادرات غیر نفتی و بنگاه‌های تولدی و غیره در اجرای قانون مد نظر قرار گیرد؛ زیرا که توجه بیشتر به اهدافی همچون اصلاح ساختار اقتصاد به ویژه اقتصاد تولید، ایجاد بسترهای لازم برای شکل گیری اقتصاد رقابتی، صادرات گرا و کار آمد و ایجاد بستر‌های تامین اجتماعی گسترده با اولویت خانوارهای بدون پوشش و مستضعف می‌تواند آثار مطلوب بلند مدت قانون در اقتصاد کشور را تضمین و از حیث و میل منابع ملی جلوگیری کند. ضروری است در اجرای قانون به موازات سیاست‌های قیمتی و متعاقب پرداخت نقدی از سیاست‌های غیر قیمتی و سیاست‌های جبرانی غیر نقدی نیز استفاده شود.

2- لازم است در راستای اجرای مفاد تبصره 3 ماده 12 و ماده 15 قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و ایجاد شفافیت و انضباط مالثی و بودجه‌ای دولت و سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها و ایجاد شفافیت و انضباط مالی و بودجه‌ای دولت و سازمان هدفمند سازی یارانه‌ها گزارش‌ها دقیق و کارشناشی مرتبط با این قانون را در مهلت مقر در مورد نحوه اجرای قانون، میزان منابع حاصل شده، نحوه تخصیص منابع حاصل شده در اجرای مواد 7 و 8 و 11 قانون مذکور به کمیسیون‌های تخصصی و مرتبط مجلس و همچنین مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور ارائه کند.

عدم توجه به این موضوع نگرانی‌ها و دغدغه های بی شماری را در رابطه با عدم سازگاری و هماهنگی در میزان منابع حاصل از اجرای قانون شامل درآمدهای حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی و کالاهای اساسی و همچنین مصارف صورت گرفته به بار آورده است.

3- عدم توجه به برخی از مفاد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و غفلت از پرداختن به آنها در کنار سیاست پرداخت یارانه نقدی مانند موارد مصرح در جزءهای 1 و 2 و 3 بند (ب) ماده 7 و این قانون و تکلیف استفاده از سیاست‌های تامین اجتماعی گسترده می‌توانند نتایج هدفمندی یارانه‌ها را کم رنگ و یا در برخی موارد مخدوش کند.

بر این اساس پیشنهاد می‌شود برای عملیاتی شدن اهداف مصرح در مفاد بندهای (الف) و (ب) ماده 7 و انجام کلیه تعهدات دولت نسبت به خانوارها، برنامه ریزی لازم برای مستثنی کردن خانوارهای بر خوردار از پرداخت یارانه نقدی صورت گیرد تا علاوه بر پیگیری‌ سیاست‌های جبرانی غیر نقدی، امکان ادامه پرداخت یارانه نقدی بیشتر به نیازمندان واقعی و بخش تولید اقتصاد فراهم گردد.

4- لازم است فرآیند اصلاح قیمت‌ها با روند ملایم و مطابق مفاد قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و قانون بودجه سال 1390 کل کشور صورت گیرد و منابع پرداختی جبرانی به خانوار و بنگاه‌ها فقط از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی و کالاهای اساسی تامین شوند.

5- مطالبات شرکت‌های دولتی تولید و ارائه کننده برخی از کالاها و خدمات عمومی نظیر شرکت‌های برق، آن و فاضلاب و گاز نگرانی دیگری است که عدم توجه به آن در فرآینده اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها می‌تواند توان سرمایه گذاری این شرکت‌ها در زیر ساخت‌های مرتبط را در بلند مدت با محدودیت و مشکل جدی روبرو کند. بر این اساس ضمن تاکید مجدد بر ضرورت رعایت توازن در مصارف و منابع حاصل از اجرای این قانون توصیه می‌شود تسویه مطالبات این شرکت‌ها مد نظر قرار گیرد و اقدامات عملی سریع دراین مورد به عمل آید تا در آینده با مشکلات زیر ساختی در این بخش‌ها مواجه نشویم.