باید به دنبال «مولدسازی» بود اما نه با این «روش و منش»!

تابناک/حسین بشیری _ از روزی که مصوبه مولدسازی پس از حدود دو ماه از روز تصویب توسط سران قوا اعلام عمومی شد، واکنش‌های متعددی در بین فعالان سیاسی و اقتصاددانان در پی داشت. برخی صاحبنظران بر این اعتقاد بودند با توجه به تجربیات پیشین و اینکه بیشتر خصوصی سازی‌ها با چالش‌هایی مواجه شده اند، باید به دنبال راهکار دیگری بود و مصوبه مولدسازی را به عنوان راهکار جایگزین مثبت ارزیابی می‌کردند؛ اما بر خلاف این عده، برخی دیگر معتقد بودند، هرچند مصوبه مولدسازی، ضروری است، نحوه تصویب و راهکاری که برای آن در نظر گرفته شده، موجب خواهد شد تا مفاسد خرد و کلان دیگری بر اثر انجام این مصوبه رخ دهد.

اما برای بررسی موضوع بهتر است، نخست نگاهی اجمالی بر چرایی و چگونگی مصوبه مولدسازی داشته باشیم. اگر بخواهیم مختصر مصوبه مولدسازی را بیان کنیم، باید گفت بر اثر این مصوبه هیأتی هفت‌نفره شامل ۵ تن از اعضای دولت که عبارتند از معاون اول رئیس‌جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر کشور، وزیر راه و شهرسازی، رئیس سازمان بودجه و برنامه به اضافه دو عضو دیگر که آن‌ها هم عبارتند از یک نماینده از طرف رئیس مجلس و یک نماینده از طرف رئیس قوه قضائیه تشکیل خواهد شد؛ لذا اسامی این هیات با توجه به اعضای دولت، تاکنون عبارتند از: محمد مخبر، احمد وحیدی، مهرداد بذرپاش، مسعود میرکاظمی و البته هنوز نمایندگانی از طرف مجلس و قوه قضائیه معرفی نشده اند.

دبیرخانه و مجری مصوبات این هیات، وزارت امور اقتصادی و دارایی است که با تفویض وزیر امور اقتصاد و دارایی، سازمان خصوصی سازی مسئول تشکیل دبیرخانه شده و ده کارگروه تشکیل داده است.

قرار است این هیات اموال غیرمنقول مازاد دولت را بفروشد یا تبدیل به احسن کرده و بخشی از پول به دست آمده را خرج طرح‌های عمرانی نیمه‌کاره و بخش دیگر را صرف هزینه‌های بودجه‌ای کند.

این هیأت، خودش، ضوابط انجام کار را صرفاً در چارچوب مصوبه مولدسازی و بدون توجه به قوانین و مقررات موجود وضع می‌کند. (این اقدام در ۲۱ دی ۱۴۰۱ با وضع «آیین‌نامه اجرایی مولدسازی دارایی‌های دولت» انجام شده است) همچنین قوانین و مقررات مغایر برای دو سال به حالت تعلیق در می‌آید؛ ضمنا در حالی که استنکاف از اجرای مصوبات هیأت، جرم‌انگاری و برای آن مجازات در نظر گرفته شده است، اعضای هیأت و مجریان تصمیمات آن‌ها از هر گونه تعقیب قضایی مصونیت خواهند داشت.

حامیان این مصوبه معتقدند، مسیر قانونگذاری از طریق مجلس غیرقابل پیش‌بینی است، چون ممکن است نظریات کارشناسی در مجلس مورد توجه قرار نگیرد و لوایح ارسالی به گونه دیگری تصویب شوند. همچنین شاید قوه قضائیه با ورود به حیطه صلاحیت تشخیصی مدیران و کیفری کردن امور اداری، ابتکار عمل و جرات تصمیم‌گیری را از بدنه اجرایی کشور بگیرد لذا اگر بخواهیم کار مهمی را در نظام اداری کشور به سرانجام برسانیم، باید به مجریان آن امان‌نامه داد.

همچنین نافرمانی اداری چنان در بدنه اجرایی کشور نهادینه شده است که اموال مازاد دولت را جز با تشکیل هیأتی با اختیارات ویژه فراقانونی نمی‌توان شناسایی کرد و به فروش رساند. به عبارت دیگر، بدنه دولت، اموال دولت را از چشم دولت پنهان  یا با بهانه‌تراشی از واگذاری آن‌ها جلوگیری می‌کند، چون منافع سازمانی را بر منافع کلان دولت ارجح می‌داند و سنگ‌اندازی در این مسیر را نشان باعرضگی قلمداد می‌کند؛ درست مانند مؤدی‌ که فرار مالیاتی خود را نشانه زرنگی می‌داند. بنابراین، با این توجیهات بر این باورند که بهترین راهکار آن است، برای شناسایی اموال راکد و مولدسازی آن‌ها یک هیات فراقوه‌ای تشکیل شود که بتواند با مصونیت اکتساب شده و تعلیق قوانین متزاحم به وظایف محوله عمل نماید.

رییس سازمان خصوصی سازی درباره موضوع مصونیت هیات هفت نفره و اعضای اجرایی این مصوبه می‌گوید این مصونیت برای جرایم شخصی اعضا و مجریان هیات عالی مولدسازی دارایی‌های دولت که از موقعیت خود استفاده کرده و جرایمی مانند تبانی و ارتشا را مرتکب شوند، اجرا نمی شود؛ ضمن اینکه عدم تطبیق عملکرد اعضای هیات عالی مولدسازی و مجریان آن با مصوبه شورای عالی هماهنگی سران قوا و آیین‌نامه اجرایی هم شامل مصونیت نمی‌شود و تنها نکته‌ای که مشمول مصونیت است، صرفا عمل به «مُرّ» مصوبه و تصمیمی است که سران قوا به آن هیات و نمایندگانش واگذار کردند. به این شکل که وقتی تصمیمی گرفته و توسط اعضای عالی مولدسازی دارایی‌های دولت امضا می‌شود، اعضای هیات به واسطه این تصمیم بازخواست نشوند.

لازم به ذکر است که اساس مصوبه «مولدسازی دارایی‌های دولت» در واقع امر تازه‌ای نیست، زیرا در جزء (۲) بند (و) تبصره (۲) و نیز بند (د) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۰ به این موضوع پرداخته شده بود و دولت دوازدهم نیز در جلسه ۴ خرداد ۱۴۰۰ «آیین نامه اجرایی مولدسازی دارایی‌های دولت» را تصویب کرده و در ۱۲ خرداد ۱۴۰۰ ابلاغ شده است؛ در این مصوبه کارگروهی با مسئولیت وزیر اقتصاد و عضویت معاون حقوقی رئیس جمهور، رئیس سازمان برنامه و بودجه، رئیس سازمان اداری و استخدامی و رئیس دستگاه اجرایی مربوط برای اجرای این مهم پیش بینی شده بود، ولی آنچه تازگی دارد و باعث جنجال‌های رسانه‌ای و مباحث علمی و اجتماعی در سطح نخبگانی و عمومی شده، چند ویژگی خاص مصوبه اخیر است:

۱-مصوبه اخیر توسط شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا به تصویب رسیده است.

۲- به جای کارگروه قبلی، هیأت عالی دیگری ایجاد شده با عنوان هیات عالی مولدسازی دارایی‌های دولت (بند۱)

۳- برای هیات عالی جدید التصویب، اختیار و صلاحیت «آیین‌نامه نویسی و دستورالعمل‌نویسی» و همزمان با آن «صلاحیت اجرایی و عملیاتی نظیر قیمت گذاری، وصول درآمد، درخواست تغییر کاربری و…» ایجاد شده است. (بندهای۲-۳-۴)

۴- هر گونه مخالفت عملی با مصوبات هیأت مزبور جرم انگاری شده است. (بند۵)

۵-برای اعضای هیأت مزبور و نیز برای عوامل اجرایی مصوبات آن، مصونیت قضایی ایجاد شده است. (بند۵)

۶-کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن برای دو سال موقوف الاجرا شده است (بند۶) آن هم بدون نام بردن از قوانین و مقررات مغایر و با عباراتی کشش پذیر و تفسیربردار، طبیعی است که این ویژگی‌ها موجب جنجال شود، زیرا صاحب نظران بسیاری این ویژگی‌ها را در تعارض صریح با اصول مختلف قانون اساسی و قوانین متعدد می‌دانند.

درباره این مصوبه چند سوال اساسی از سوی مخالفان مطرح شده است؛

۱: چرا این مصوبه محرمانه اعلام شد، در حالی که مقام معظم رهبری در آبان ماه آن را تأیید کردند، اما نزدیک به ۲ ماه همچنان محرمانه ماند؟

۲: چرا هیأت عالی مولدسازی دارایی‌های دولت از حیث ترکیب و وظایف مغایر قانون اساسی تشکیل شده و تشکیل و ترکیب آن مغایر با اصول ۵۷ و ۶۰ و ۷۱ و ۸۵ قانون اساسی است؟

۳: چرا به جای نماینده‌ای به انتخاب «نمایندگان مجلس»، شخص «رییس مجلس»، نماینده‌ای را از سوی خود تعیین می‌کند که حتی این نماینده می‌تواند «نماینده مجلس» هم نباشد؟

۴: چرا این هیات به دنبال مصونیت خود و موقوف کردن برخی از قوانین دیگر بوده است؟

اما پس از بررسی دلایل موافقان و مخالفان این مصوبه باید گفت که متاسفانه ایرادات اساسی بر این مصوبه وارد است که از جمله آن‌ها «نادیده گرفتن سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری» است. سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری در مهر ۱۳۹۸ توسط مقام رهبری ابلاغ شد. در بند‌های مختلف این سیاست‌ها تکالیفی مقرر شده است که مفاد آن‌ها صدور مصوبه مولدسازی را از سوی شورای عالی مزبور بی اعتبار می‌کند.

برخی از این بند‌ها به شرح زیر است؛

۱ –در بند ۱۴ این سیاست‌ها تاکید شده است: «رعایت صلاحیت قوای سه گانه در قوانین مربوط به تشکیل نهاد‌هایی از قبیل شورا‌های عالی، بازنگری در قوانین موجود این نهادها، پیش بینی ساز و کار کارآمد قانونی لازم برای تضمین عدم مغایرت مصوبات آن‌ها با قوانین عادی» ملاحظه می‌شود که بر این اساس، همه شورا‌های عالی ـ که شامل شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا نیز می‌شود ـ اولاً: باید از نظر نحوه پدید آمدن دارای منع قانونی نباشند و ثانیا: باید سازوکاری پیش بینی شود تا «عدم مغایرت مصوبات این شورا‌ها با قوانین عادی تضمین شود.»

۲- در بند ۹ این سیاست‌ها بر رعایت اصول قانون‌گذاری و قانون‌نویسی تاکید شده است. به نظر می‌رسد در مصوبه مولدسازی برخی از این اصول صراحتاً نقض شده است. در حالی که مطابق بند ۹ این سیاست‌ها «باید سازو کاری برای انطباق قانون گذاری و قانون نویسی با این اصول فراهم شود»؛ اصول نقض شده به وسیله این مصوبه عبارتند از: «اصل شفافیت و عدم ابهام» و یا «اصل جلب مشارکت حداکثری مردم، ذینفعان و نهاد‌های قانونی مردم نهاد تخصصی و صنفی در فرایند قانونگذاری» و یا «اصل عدالت محوری در قوانین و اجتناب از تبعیض ناروا، عمومی بودن قانون و شمول و جامعیت آن و حتی الامکان پرهیز از استثنا‌های قانونی”» نحوه نقض یا تعارض مصوبه مولدسازی با این اصول قانون‌نویسی بسیار واضح است.

۳-در بند ۳ این سیاست‌ها تاکید شده است که «سازوکاری مناسب برای عدم مغایرت مقررات با قانون اساسی باید تهیه شود.»

۴- در بند ۴ این سیاست‌ها تأکید شده است که نسبت به «نظارت بر عدم مغایرت یا انطباق قوانین با سیاست‌های کلی نظام با همکاری شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام و تصویب قوانین لازم برای تحقق هریک از سیاست‌های کلی نظام» اقدام شود.

۵- در بند۲ این سیاست‌ها نیز بر «ارزیابی و پایش قوانین و مقررات موجود کشور از حیث مغایرت با موازین شرعی و قانون اساسی» تاکید شده است.

۶- در بند ۱۷ این سیاست‌ها نیز بر «ترویج و نهادینه سازی فرهنگ رعایت، تمکین و احترام به قانون و تبدیل آن به یک مطالبه عمومی» تاکید شده است.

لازم به ذکر است، این مصوبه در تعارض آشکار با «اصل موازنه» است. در حقوق عمومی “تناسب اختیار و مسئولیت” و وجود موازنه میان آن‌ها از اصول مسلم و پذیرفته شده است، اکنون با طرح چند سوال مشخص می‌شود که مصوبه مزبور چگونه تئوری موازنه را نقض کرده است. سوال این است که در مقابل اختیار‌ها و معافیت‌های پیش بینی شده برای اعضای هیأت عالی مولدسازی و عوامل اجرایی آن، چه مسئولیت‌هایی برای آن‌ها پیش بینی شده است؟ آیا آن‌ها مطابق این مصوبه متعهد به رعایت موازین اسلامی خواهند بود؟ آیا متعهد به رعایت ضوابط تعارض منافع، شفافیت، منع انحصار، منع اقدام ضد رقابتی، رعایت قوانین مناقصه و مزایده و اشتغال و سرمایه گذاری و قواعد ضد فساد، دسترسی آزاد شهروندان به اطلاعات، رعایت حقوق شهروندی و… خواهند بود؟ آیا حق شکایت و دادخواهی برای افراد متضرر از تصمیم‌های این هیات و عوامل دبیرخانه‌ای و اجرایی آن‌ها باقی خواهد ماند؟ واضح است که متن مصوبه هر گونه مسئولیتی را از اعضای هیات، دبیرخانه و عوامل اجرایی آن نفی کرده است و بازیگران و کسانی که در فرایند اجرای این مصوبه ایفای نقش می‌کنند، از مدار کنترلی دستگاه‌های نظارتی کاملاً خارج هستند، لذا یک طرف این معادله با طرف دیگر هیچ توازن و تناسبی ندارد و کلاً موازنه میان مسئولیت و اختیار حذف شده است، بلکه فقط اختیار وجود دارد بدون هیچ مسئولیتی.

در پایان باید گفت، تردیدی نیست که این مصوبه در پی برخی ضرورت‌ها به تصویب رسیده است و مشکلاتی را نیز حل خواهد کرد؛ اما سوال بزرگ این است که آیا با حل بعضی از مشکلات- که توسط مدافعان مطرح می‌شود – مشکلاتی به مراتب بزرگتر و اساسی‌تر پدید نخواهد آمد؟ آیا خردمندانه است که الگوی حل مساله به گونه‌ای باشد که با فرض حل یک مشکل، مشکلاتی به مراتب بزرگتر پدید آید؟ آیا نقض اصل اسلامیت نظام (اصل ۴) و اصل جمهوریت نظام (اصل ۶) و اصل حاکمیت امر به معروف و نهی از منکر (اصل ۸) و اصل قانونی بودن جرم و مجازات (اصل ۳۶) و اصل مرجعیت عام دادگستری (اصل ۱۵۹) و حق دادخواهی ملت (اصل ۳۴) و اصل استقلال قوا (اصل۵۷) و اصل صلاحیت مجلس برای قانون گذاری (اصول ۵۸ و ۸۵) و تمام قوانین مناقصه و مزایده، شفافیت و تعارض منافع، مبارزه با فساد، اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، قانون آیین دادرسی کیفری، قانون مجازات اسلامی، قوانین بودجه، قوانین راجع به منع رقابت و انحصار، قوانین دسترسی به اطلاعات، تضمین حقوق شهروندی، قوانین شهرداری و شهرسازی و… را می‌توان به راحتی تعلیق و موقوف الاجرا کرد تا بتوان به مولدسازی اموال غیرمنقول دولت رسید. مسلم است مشکلاتی که با این مصوبه پدید می‌آید، به مراتب سهمگین‌تر از مشکلاتی است که با آن رفع می‌شود.

بنابراین، پیشنهاد می‌شود:

اولاً: سیاستگذاران توجه کنند که عمده‌ترین مانع توسعه ملی کشور عبارت است از «عدم استقرار حاکمیت قانون» و یکی از ریشه‌های اصلی عدم حاکمیت قانون، جدی نگرفتن قواعد بنیادین فقه و حقوق است که منتهی به توسعه نیافتگی نظام حقوقی کشور شده است.

ثانیاً: با توجه به پیشینه‌ای که موضوع مولدسازی دارایی دولت دارد و به منظور تقویت اهداف مولدسازی چنانچه مشکلی در فرایند تحقق اهداف مولدسازی وجود دارد، باید آن مشکل را در همان محلی حل کرد که پدید آمده است؛ نه این که کل قوانین را به حالت تعلیق درآوریم و مجریان را هم مبّرا از مسئولیت کنیم؛ برای نمونه، اگر دستگاه‌های دولتی از ورود اطلاعات اموال غیرمولّد خود به سامانه مربوط امتناع، یا آن دسته از از مدیران دولتی که در مقابل واگذاری‌ها مقاومت می‌کنند و اگر برخی سازمان‌ها اموالی را در اختیار گرفته اند و آن را متروک و غیرمولد و زیان‌ده کرده اند و… باید سازوکاری قانونی اندیشید تا این مقاومت منفی و مشکلات اجرایی مرتفع شود و این کار سختی نیست.