دولت فقط باید مجری باشد
مدتی است كه صاحبنظران در نقد نظام برنامهنویسی كشور سخن میگویند. شاید به دلیل همین نواقص در نظام برنامهنویسی بود كه سازمان مدیریت و برنامهریزی منحل شد و معاونت نظارت راهبردی و برنامهریزی رئیسجمهور شكل گرفت.
در این میان نصرالله كمالیان نماینده مردم قوچان و فاروج و عضو كمیسیون عمران مجلس نظری متفاوت در مورد برنامهنویسی و بودجه نویسی در كشور دارد.
او به هفتهنامه «ارمغان» خراسان شمالی میگوید: «اصولاً هر پروژه بزرگی برای تحقق به سه گروه مسئول نیاز دارد كه به عبارتی سه رأس یك مثلث كاری را تشكیل میدهند. این سه مسئول شامل «كارفرما»، «مشاور» و «پیمانكار» میشود. حال این پروژه بزرگ میتواند ساخت یك نیروگاه برق باشد یا دانشگاه یا مسئله مهمی چون برنامه سالانه كشور.پس همانطور كه قبلاً هم بر این موضوع تأكید كرده بودم بدترین نوع كار زمانی رخ میدهد كه هر سه مسئولیت در یك كار عظیم را یكی به عهده داشته باشد و به اصطلاح كارفرما، مشاور و پیمانكار یكی شود. نمونه این ماجرا را در پروژههای امانی میتوانیم ملموس ببینیم. هم هزینهها در این روش بالاتر میرود و هم كیفیت پایین میآید.» استاد دانشگاه تهران كه پیش از نمایندگی در سمتهایی چون ریاست مؤسسه ژئوفیزیك دانشگاه تهران و یا فرمانداری خاش یا ریاست دانشگاه سیستان و بلوچستان فعالیت كرده است میافزاید: «متأسفانه در كشور ما به این شیوه برنامهنویسی و اجرای پروژه عظیمی چون بودجه سالانه عادت شده است. جایگاه مشاور این پروژه بزرگ مشخص نیست و خوب تعریف نشده است و دولت در حالی كه فقط باید مجری و پیمانكار خوبی باشد كار مشاور را هم خود انجام میدهد و عملاً به جای كارفرما هم تصمیم میگیرد. در دورههای فعالیتی قبل از انقلاب سازمان برنامه و بودجه این سازمان بیشتر استقلال داشته و به همین دلیل در عمل نقش خوبی ایفا میكرده است اما رفته رفته كه به عنوان زیرمجموعه دولت تحت تأثیر آن قرار گرفته عملاً كارایی لازم را از دست داده است.»
***
شما مدتی قبل ایدهای را مطرح كردید كه با نقد سیستم موجود در برنامهنویسی كشور بر تفكیك دولت، مجلس و مردم و نقش هر یك در این روند تأكید داشت. یعنی همانطور كه گفتید برای هر پروژه عظیمی كه كارفرما، مشاور و پیمانكار داریم معتقدید در امور كشور نیز مردم كارفرما، مجلس مشاور و دولت نیز مجری و پیمانكار محسوب میشود. با توجه به آنكه در آستانه مطرح شدن لایحه بودجه سال 90 هستیم فكر میكنید تعمیم این موضوع به بودجهنویسی نیز قابل اجرا باشد؟
اصولاً هر پروژه بزرگی برای تحقق به سه گروه مسئول نیاز دارد كه به عبارتی سه رأس یك مثلث كاری را تشكیل میدهند. این سه مسئول شامل «كارفرما»، «مشاور» و «پیمانكار» میشود. حال این پروژه بزرگ میتواند ساخت یك نیروگاه برق باشد یا دانشگاه یا مسئله مهمی چون برنامه سالانه كشور. پس همانطور كه قبلاً هم بر این موضوع تأكید كرده بودم بدترین نوع كار زمانی رخ میدهد كه هر سه مسئولیت در یك كار عظیم را یكی به عهده داشته باشد و به اصطلاح كارفرما، مشاور و پیمانكار یكی شود. نمونه این ماجرا را در پروژههای امانی میتوانیم ملموس ببینیم. هم هزینهها در این روش بالاتر میرود و هم كیفیت پایین میآید. حال كه در آستانه پایان سال 1389 قرار داریم و مجلس شورای اسلامی با توجه به سابقه سال گذشته در ارائه لایحه بودجه نگران تأخیر دولت است بار دیگر لازم است تأكید كنم كه در مورد برنامهنویسی و بودجهنویسی بهتر آن است كه سه مسئولیت یاد شده از هم تفكیك و هر كدام به اهل آن واگذار شود. در سه مسئولیت یاد شده و موضوع برنامهنویسی چه برای برنامههای میانمدت و چه برای بودجه «كارفرما» مردم هستند. «مشاور» مجلس شورای اسلامی خواهد بود و «پیمانكار» و مجری نیز دولت یا همان قوای مجریه خواهد بود. بنابراین در مورد بودجهنویسی كه اینك منتظر لایحه سال 90 آن هستیم و انتظار هم میرود براساس برنامه پنجم تنظیم شود لازم است بدانیم كارفرما كیست؟ مشاور كیست و پیمانكار به عنوان مجری چه حدود و اختیاراتی دارد.
اما در حال حاضر با وجود آنكه نقدهایی بر نحوه برنامهنویسی در كشور هست اما این شیوه نیز برای مسئولان كلان و تصمیمگیران ارشد كشور نامأنوس است؟
متأسفانه در كشور ما به این شیوه برنامهنویسی و اجرای پروژه عظیمی چون بودجه سالانه عادت شده است. جایگاه مشاور این پروژه بزرگ مشخص نیست و خوب تعریف نشده است و دولت در حالی كه فقط باید مجری و پیمانكار خوبی باشد كار مشاور را هم خود انجام میدهد و عملاً به جای كارفرما هم تصمیم میگیرد. در دورههای فعالیتی قبل از انقلاب سازمان برنامه و بودجه این سازمان بیشتر استقلال داشته و به همین دلیل در عمل نقش خوبی ایفا میكرده است اما رفته رفته كه به عنوان زیرمجموعه دولت تحت تأثیر آن قرار گرفته عملاً كارایی لازم را از دست داده است. در حال حاضر هم كه این سازمان به عنوان معاونت نظارت راهبردی و برنامهریزی رئیسجمهور ایفای نقش میكند عملاً مشاور دولت بوده است و نه مشاور مردم به عنوان كارفرما. در حالی كه قاعده این است كه مشاور در پروژهها مشاور كارفرماست نه مشاور پیمانكار. بدینترتیب پیمانكار برنامهای را به دست خواهد آورد كه مطابق میل و توان خودش تنظیم شده است و كمتر با نیازها و خواستههای كارفرما كه همان ملت باشد مطابقت دارد. در نهایت دولت برنامهای را اجرا میكند كه در حد توان خودش قابل اجرا باشد. كارفرما نیز هیچ نقشی در این خصوص ندارد.
تغییر شیوه برنامه نویسی و جا انداختن این ایده را تا چه حد مد نظر دارید؟ آیا با همكاران خود در مجلس شورای اسلامی رایزنی و همفكری داشتهاید؟
من این موضوع و این ایده را با تنی چند از همكاران خود در مجلس شورای اسلامی مطرح كردهام. آنها نیز به سبب عادت به شیوه كنونی برنامهنویسی و این سؤال كه اگر قرار باشد در قالب مثلث كارفرما، مشاور، پیمانكار این مجلس باشد به سبب تجمع نمایندگان كارفرما و اطلاع جز به جز از نیازهای مردم برنامهنویسی كند آن وقت نمایندگان هستند كه باید آستین بالا بزنند در نتیجه در مقام بحث مقاومتهایی دیده میشود. یك مسئله دیگر هم این است كه اساساً در شكلگیری هر دوره مجلس نمیتوان گفت كه چه متخصصانی باید در انتخابات شركت كنند. بنابراین گاهی تركیب مجلس به سمت تجمع متخصصان علوم انسانی و مدیریت سوق میگیرد و گاهی به سمت متخصصان مسائل فنی و... اما نكته اینجاست كه مجلس در این فرضیه و در این ایده نقش مشاور مردم را دارد. اگر بتواند ساز و كار مناسبی برای این موضوع تهیه و تدارك ببیند و كارشناسانی را هم جذب كند آن وقت میتواند برنامهنویسی را انجام داده و برای اجرا به دولت بسپارد. اینگونه دولت هم موظف میشود كارهایی را انجام بدهد كه تنها باب میل خودش نبوده و به نیازهای كارفرما هم مربوط است.
منظورتان را میشود با مثالی تشریح كنید. در این خصوص مثلاً معتقدید جایی نظیر مركز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی باید شكل بگیرد؟
مركز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی درباره قوانین متمركز است و درباره آن و تبعاتش پژوهش و بررسی دارد. درواقع سازمانی كه ما آنرا زمانی به سازمان برنامه و بودجه میشناختیم و یا سازمان مدیریت و برنامهریزی كه زیرمجموعه مجلس شورای اسلامی باشد. درست مثل دیوان محاسبات كشور كه سازمانی مشخص و نیروهای ثابت دارد و بعضاً تركیب مجلس هم در آن تغییری به وجود نمیآورد. وظیفه دیوان بررسی عملكرد دولت در نحوه هزینهكرد بودجه و تلاش برای جلوگیری از انحراف بودجه است. حال وظیفه سازمان جدید برنامهنویسی و بودجهریزی برای كشور باشد. این كار باعث میشود كه برنامهنویسی مستقل از دولت انجام شود كه همانا پیمانكار است. در این صورت دیگر دولت نمیتواند خط و نشان بكشد كه اگر لایحه را تغییر دهید آن را پس میگیرم چون اگر منافع كارفرما یعنی مردم ملاك تصمیم باشد كه پس گرفتن لایحه معنایی ندارد. برنامه زمانی پس گرفته میشود كه منافع نویسنده آن در پی تغییرات به خطر افتد.
یكی دیگر از نگرانیهای این روزها این است كه دولت به بهانه تأیید نهایی نشدن برنامه پنجم لایحه بودجه را دیر به مجلس تقدیم كند و همان چرخه معیوب سال قبل تكرار شود؟
آنچه كه ما شنیدهایم درباره لایحه بودجه سال 90 این است كه دولت درآمدهایش را تنظیم كرده است. در مورد لایحه بودجه سال آینده كارهایی هم انجام داده شده است. از آنجایی كه تغییرات كلی برنامه پنجم ابلاغ نشده است و هنوز این مصوبه در شورای نگهبان در حال بررسی است نمیتوان انتظار داشت كه همین الان دولت بودجهنویسی را انجام بدهد ولی به هر حال كلیات لایحه برنامه پنجم مشخص بوده و مصوبه مجلس نیز مشخص است. بنابراین كافی است دولت یك برنامه الف و یك برنامه ب یا حتی برنامه ج داشته باشد و به محض روشنشدن تكلیف مصوبه برنامه پنجم در شورای نگهبان و طرح اشكالات و رفع آن در صحن مجلس دولت بلافاصله براساس مصوبه نهایی برنامهای كه نزدیك به آن است را تدوین و ارائه كند تا بدون فوت وقت رسیدگی به آن جریان بگیرد. تصور ما بر این است كه نیمه دوم دیماه اشكالات شورای نگهبان در مجلس مطرح شود و احتمالاً از هفته كاری كه از 26 دیماه آغاز میشود این مهم در مجلس شروع شود. بعد از آن با تأیید قانون برنامه پنجم و ابلاغ آن به دولت باید منتظر رسیدن لایحه بودجه باشیم.
هماینك در حال سپری كردن ماه دهم از سال 1389 هستیم. بسیاری از نمایندگان از عدم تخصیص و ابلاغ بودجهها به ویژه در بحث توسعه و عمران روستایی گلهمندند و هنوز بعضاً پیمانكار آنها مشخص نشده است. این عدم تخصیص اعتبار و اجرایی نشدن پروژههای مربوط به بودجه سال 89 چه تبعاتی خواهد داشت و از كجا ناشی میشود؟
این موضوع چند علت دارد. یكی از آنها بیانضباطی مالی دولت است كه عملاً پایان سال مالی را خردادماه سال بعد محاسبه میكند. این یكی از عاداتی است كه باید اصلاح شود و دولت باید در این زمینه همت مضاعفی رابه كار گیرد. بنابراین میبینیم كه بر این پایه هنوز ما به نیمه دوم سال مالی دولت نرسیدهایم ولی سال 89 در حال اتمام است. یكی دیگر از دلایل آن است كه دولت آن قدر بودجه را دیر به مجلس شورای اسلامی تحویل میدهد كه با عجله تصویب میشود و موضوع درآمدهای دولت زمانی مطرح میشود كه عملاً سال كاری آغاز شده است و بودجه نسبت به آن تأخیر دارد. مطلب بعدی در این است كه پیشبینیهای دولت در زمینه منابع و درآمدهای خود برای سال با اشكالاتی مواجه میشود. مالیاتها كه عمدهترین منابع درآمدی دولت هستند در پایان سال مالی محقق میشوند و نوسان و تغییر در قیمت نفت نیز عامل دیگری در نوسان درآمد دولت محسوب میشود. الان نیز كه درآمد ناشی از هدفمند كردن یارانه مطرح است مجهولاتی داریم كه چگونه دولت میخواهد از طریق آن درآمدهای خود را محقق كند. برای مثال الان با اجرای قانون هدفمندشدن یارانهها صرفهجوییهایی رخ خواهد داد كه در درآمد دولت تأثیرگذار خواهد بود ولی اثر آن مشخص نیست در كجا محاسبه شده است. بنابراین اگر در درجه نخست دولت رفتار خود را در ارائه لایحه بودجه در زمان مقرر و انضباط در سال مالی اصلاح كند میتوانیم شاهد تغییر در مسائل مربوط به تخصیص اعتبارات و عملیاتی شدن پروژهها باشیم.
در مورد تبعات چنین بینظمی به ویژه آنكه سال در حال اتمام است و حتی اگر سال مالی به خرداد آینده ختم شود ولی آنچه در سال 89 باید اتمام مییافته و اثرش در زندگی مردم متجلی میشده به سال بعد موكول میشود؟
عدم یكنواختی در درآمدهای دولت یكی دیگر از اشكالاتی است كه شاهد آن هستیم و باعث میشود پروژههای عمرانی تا پایان سال معطل بماند. همانطور كه گفتم درآمدهای دولت طبق پیشبینی محقق نمیشوند و گاهی در طول سال درآمدی نیست و بعد در پایان سال مالی درآمدی حاصل میشود كه همین سبب شده كه پروژههای عمرانی دیر پیمانكار بگیرند و دیر به كار بپردازند. مثلاً ما در كمیسیون عمران كه پروژههای راه و ترابری و حمل و نقل را پیگیریم شاهد گلهمندی پیمانكاران هستیم كه 6 ماه است از دولت طلب دارند و دولت هنوز بدهی خود به آنها را نپرداخته است. این طلب داشتن پیمانكار و عقب افتادن پروژهها خطرناك است. در بخش كشاورزی و حتی مسائل فرهنگی نیز موضوع به همین منوال است. در مورد بازنشستگان نیز همینطور و این نقیصه زندگی اقشار مختلف مردم به ویژه بازنشستگان و افراد آسیبپذیر را تحتالشعاع خود قرار میدهد.
