هیأت عالی نظارت: قانونی یا سیاسی؟!
لوایح پالرمو، مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم، هرچند صرفا لوایحی است که دولت برای عضویت ایران در کارگروه ویژه اقدام مالی، آنها را به مجلس ارائه کرده است، بررسی این لوایح در مجلس و شورای نگهبان و همچنین اعمال اختیارات قانونی رهبری برای نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام از طریق هیأت عالی نظارت مجمع تشخیص نظام در فرایند بررسی این لوایح، بر خلاف پیمودن همین مراحل درمورد طرح ها و لوایح دیگر، بحث های زیادی را در کشور برانگیخت که اگر با نگاهی فنی و کارشناسانه و به دور از جنجال های سیاسی به آن پرداخته شود، می تواند در تکامل حرکت کشور در مدار قانونی اساسی مفید باشد.
ماجرا چه بود؟
در فرایند بررسی لایحه پالرمو و تأمین مالی تروریسم، پس از تصویب لایحه در صحن مجلس و ارجاع به شورای نگهبان، این شورا اعلام کرد که حسب اعلام نظر هیأت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام دال بر مغایرت این دو لایحه با سیاست های کلی نظام و متعاقبا مغایرت این لایحه با قانون اساسی (بند دوم اصل 110 قانون اساسی)، لوایح را برای اصلاح به مجلس باز می گرداند. پس از این اقدام شورای نگهبان بود که بحث هایی در کشور در این باره بالا گرفت. عده ای از نمایندگان مجلس و به ویژه نائب رئیس مجلس آقای دکتر علی مطهری، اعمال نظرات هیأت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام را دخالت در فرایند قانونگذاری برشمرد و اعلام کرد که با ورود هیأت عالی نظارت، شورای نگهبان دومی تشکیل شده که بر مصوبات مجلس نظارت می کند.
به همین ترتیب برخی دیگر از از طیف خاصی از نمایندگان مجلس و فعالان سیاسی هم با اظهاراتی مشابه سخنان علی مطهری، به مخالفت با اعمال اختیار نظارت رهبری بر سیاست های کلی نظام مستند به بند دوم ماده 110 قانون اساسی، از طریق هیأت عالی مجمع تشخیص مصلحت نظام، در فرایند قانونگذاری پرداختند. با مروری کوتاه بر فرایندهای رخ داده در این مسیر، می توان نقدهای کارشناسی را از جدل های سیاسی متمایز کرد.
آیا شورای نگهبان تخلف کرده است؟
شورای نگهبان موظف است که مصوبات نهاد قانونگذاری کشور را با دو معیار بنیادین کشور، یعنی قانون اساسی و شرع محک بزند و در صورت مغایرت مصوبات مجلس، آنان را برای اصلاح به قوه مقننه باز گرداند. در فقره لوایح تأمین مالی تروریسم، شورای نگهبان، بازگرداندن لوایح به مجلس را به بند دوم اصل صد و ده قانون اساسی مستند کرد؛ اصلی که مربوط به اختیار رهبری برای نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام است. در همان اصل اشاره شده است که رهبری می تواند وظایف خود را بر اساس قانون اساسی به شخص یا افرادی، واگذار کند که در فقره اخیر، اختیارات رهبری ذیل اصل 110 قانون اساسی به هیأت عالی نظارت مجمع واگذار شده است؛ لذا به صورت عام، مغایرت قوانین با سیاست های کلی نظام، در واقع اشکال مغایرت با قانون اساسی برای آنان به وجود می آورد؛ فارغ از اینکه خود شورای نگهبان یا هیأت عالی نظارت به نمایندگی از رهبری، این مغایرت را تصدیق کرده باشند.
هیأت عالی نظارت از اختیاراتش فراتر رفته است؟
رهبر انقلاب در آخرین حکمی که برای انتصاب رئیس، دبیر و اعضای مجمع تشخیص صادر کرده اند، سامان بخشیدن به مسأله نظارت بر سیاست های کلی توسط مجمع را یکی از مطالبات اصلی خود از مجمع اعلام نموده اند. بر اساس همین مطالبه بود که نظارت بر اجرای سیاست ها از دبیرخانه مجمع به هیأت عالی نظارت متشکل از 15 تن به انتخاب اعضای مجمع واگذار شد؛ ریاست این هیأت را هم رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام بر عهده گرفت؛ روال کار این هیأت هم بدین گونه است که بر اساس آیین نامه مصوب، رئیس مجلس موظف است پس از دریافت طرح و لوایح، یک نسخه آن را در اختیار هیأت عالی نظارت مجمع قرار دهد تا از حیث عدم مغایرت با سیاست های کلی نظام مورد بررسی قرار گیرد.
حجت‌الاسلام مصباحی مقدم عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام در مورد روال قانونی کار هیأت نظارت می گوید: «بر اساس بند 7 آیین نامه هیأت نظارت که مورد تأیید رهبری انقلاب قرار گرفته است رئیس مجلس شورای اسلامی مکلف است، پس از دریافت طرح ها و لوایح، یک نسخه از آن را همزمان با ارجاع به کمیسیون های مجلس جهت رسیدگی، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال کنند، اکنون این اقدام توسط رئیس محترم مجلس اسلامی صورت می گیرد و به مجمع تشخیص مصلحت یک نسخه ارسال می شود.
هیأت عالی نظارت که جای مجمع تشخیص مصلحت نظام و با تنفیذ اختیارات رهبری برای نظارت بر مصوبات مجلس از جهت انطباق با سیاست های کلان ابلاغی و عدم مغایرت وظیفه دار شده است. همزمان با بررسی طرح ها و لوایح در کمیسیون های مجلس به بررسی طرح ها و لوایح از نظر انطباق با سیاست ها و عدم مغایرت با سیاست ها، رسیدگی می کند. غالبا این اتفاق افتاده که به هنگام رسیدگی در کمیسیون ها، نقطه نظرات هیأت عالی نظارت، به کمیسیون ها منتقل شده، کمیسیون ها هم رعایت کرده اند و انطباق با سیاست ها را تعقیب کرده اند و نتیجه این شده است که در شورای نگهبان با مشکلی روبرو نشده است. این مسأله نسبت به بودجه سال 1397 در سال گذشته اتفاق افتاد و نسبت به قانون مصوب مجلس در مورد مناطق آزاد اقتصادی و مناطق ویژه هم اتفاق افتاد و همزمان با رسیدگی در کمیسیون های مجلس، نقطه نظرات مجمع به مجلس منتقل و اصلاحات انجام شد. از این جهت مواجه با مسأله ای نشد.»
در این روند ممکن است، کمیسیون مربوطه عدم مغایرت اعلامی از سوی هیأت عالی نظارت را نپذیرد یا حتی کمیسیون مربوطه بپذیرد، ولی در رای گیری در صحن مجلس، نمایندگان بر متن اولیه طرح یا لایحه اصرار داشته باشند، کما اینکه در مورد مغایرت طرح ها و لوایح با اصولی از قانون اساسی در مجلس مطرح و بعضا به رغم تذکر قانون اساسی و مقبولیت آن در صحن مجلس تصویب می شود که در این صورت مجلس بر اساس رأی و نظر خود، طرح یا لایحه را تصویب کرده و برای شورای نگهبان برای تأیید نهایی ارسال می‌کند و هیأت عالی نظارت هم مغایرت‌های مصوبه مجلس با سیاست های کلی را به شورای نگهبان اعلام می‌کند و شورای نگهبان عدم مغایرت مصوبه مجلس را به اصل 110 قانون اساسی مستند می‌کند و برای رفع اشکال برای مجلس بازپس می‌فرستد. مجلس نیز یا اشکالات را می پذیرد و یا با ذکر دلایل قانع کننده دال بر وجود مصلحتی در تصویب متن مصوبه خودش، آن را به مجمع می فرستد تا در مجمع اختلاف نظر، مجلس و شورای نگهبان مورد بررسی قرار گیرد و تصمیم نهایی در این باره گرفته شود. در واقع نه شورای نگهبان از وظایف مصرح خویش در قانون اساسی برای تطبیق دادن مصوبات مجلس شورای اسلامی، فراتر می رود و نه هیأت عالی نظارت وارد قانونگذاری می شود.
قوای سه گانه با نظارت هیأت عالی مخالفت دارند؟
در موضوع اعمال عدم مغایرت های لوایح مربوط به پیوستن ایران به گروه بین المللی اقدام مالی، هرچند افرادی از دورن دولت و برخی از نمایندگان مجلس، در اظهار نظرهایی، اعلام مغایرت لوایح مذکور با سیاست‌های کلی نظام توسط هیأت عالی نظارت مجمع را اخلال در روند قانونگذاری دانستند، در سطح قوا، این نظارت قانونی پذیرفته شده و رویه مجلس هم در سایر لوایح و طرح ها به همین منوال بوده است و رئیس مجلس شورای اسلامی نیز، ضمن عدم مخالفت با شأن نظارت هیأت عالی، با استناد به اینکه مجلس روی مصوبه خویش ایستاده است، مصوبه را بری تصمیم گیری نهایی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع داد.
در واقع قوای سه گانه، جدا از اظهارنظرهای سیاسی برخی نمایندگان مجلس، بعضی اعضای دولت و فعالان سیاسی، بر اساس قانون عمل کرده و در این زمینه چالشی بین مجلس، دولت و یا شورای نگهبان و مجلس رخ نداده و اختلافاتی وجود ندارد؛ کما اینکه این رویه و این اعمال نظارت درباره دیگر قوانین و لوایح پیش از این لوایح اعمال و انجام شده است.
آیا راهکار و روش پیش بینی شده برای اعمال نظارت رهبری بر سیاست های کلی ابداعی که طبق بندهای 1، 2 و 11 اصل 110 قانون اساسی از وظایف رهبری ذکر شده، بهترین مسیر و مکانیزم اجرایی را دارد و یا مخالفان راهکارهای بهتری پیشنهاد می کنند؟
در مکانیسمی که در حال حاضر برای اعمال نظارت رهبری بر سیاست های کلی نظام از طریق هیأت عالی نظارت مجمع طراحی شده، به طرز ظریفی تلاش شده که نهاد جدید نظارتی و موازی شورای نگهبان برای تطبیق مصوبات مجلس با سیاست های کلی ایجاد نشود و هیأت عالی نظارت مجمع و مجلس با تعامل با یکدیگر به سمت همسویی مصوبات مجلس با سیاست های کلان کشور حرکت کنند و تنها نهاد ناظر بر مصوبات مجلس شورای اسلامی، همچنان شورای نگهبان باشد.
در واقع هیأت عالی نظارت، مغایرت های طرح ها و لوایح مطرح در مجلس با سیاست های کلی را در مرحله ابتدایی بررسی آنان اظهار می کند تا نمایندگان با اطلاع از مغایرت ها، طرح و لوایح را بررسی و مصوب کنند و مصوبه‌ای مغایر با سیاست های کلی مصوب نشود. تنها در صورت تصویب مصوبه ای مغایر با سیاست های کلی است که هیأت عالی نظارت مغایرت‌ها را برای رفع در مجلس، در اختیار این شورا قرار می دهد. در این مکانیسم هم از ایجاد نهاد نظارتی جدید، جلوگیری شده و هم از ورود نهاد دیگری به شأن قانونگذاری مجلس؛حال منتقدان باید پاسخ دهند اگر به چنین مکانیسمی قائل نیستند، چه راهکاری برای این نظارت قائل هستند؟
قطعا در این امر تردیدی وجود ندارد که بر اساس بند اول اصل 110 قانون اساسی، تعیین سیاست های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت از وظایف و اختیارات رهبری است و مطابق با بند دوم همین اصل، نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی از اختیارات رهبری است و همچنین تردیدی نیست که بر اساس بند 11 همان اصل رهبری می‌تواند برخی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند. ممکن است فردی سؤال کند رهبری چرا اختیاراتش در این باب را به هیأت عالی واگذار کرده و چرا خودشان این نظارت را انجام نمی دهند و یا چرا به هیأت عالی این اختیار را داده اند و مستقیم به شورای نگهبان نداده اند؟
اگرچه این سؤالات ورود به اختیارات رهبری است و قانون اساسی هم به رهبری انقلاب سپرده است تا بر اساس تتشخیص خود عمل کنند، لکن حکمت و تدبیر در این انتخاب به گونه ای اعمال شده که هم تفویض به مرجعی سپرده شده که خود از اعضای تدوین کننده سیاست های کلی هستند و بر جزئیات آن اشراف دارند و هم از ایجاد سازوکار موازی خودداری شده است.
از طرفی اگر به جای تفویض، رهبری شخصا بر اجرای سیاست های کلی در مرحله قانوگذاری نظارت می کردند، بدین معنا بود که قوانین پس از تصویب در مجلس و تأیید شورای نگهبان باید برای تطبیق با سیاست های کلی به رهبری ارجاع می شد و پس از تأیید رهبری ابلاغ می شد که سیر این مراحل، مشکلات عدیده ای از نظر زمان و مسیر ابلاغ قوانین به وجود می آورد.
برخی دیگر شاید معتقدند که مجمع تشخیص بر اساس قانون اساسی، مرجع تشخیص مصلحت به ویژه در اختلاف بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی است و اعطای اختیار نظارت، ممکن است هم وظیفه ذاتی این مجمع را دچار خدشه کند و هم به توسعه بیش از حد اختیارات مجمع بینجامد، حتی اگر کاملا منطق با قانون اساسی باشد! بدیل این سخن احتمالا این می شود که نهاد دیگری ایجاد و بر اجرای سیاست های کلی نظارت کند!مثلا گفته می شد بعد از تأیید مصوبه مجلس توسط شورای نگهبان، رئیس مجلس باید مصوبه تأیید شده را به نهاد جدید بفرستد تا اگر نهاد نظارتی جدید تأیید کرد، آن زمان تبدیل به قانون شود!آیا مخالفان چنین ایده ای را می پسندند؟
مناسب‌ترین و موثرترین زمان اعمال سیاست‌های کلی و نظارت بر آن چه زمانی است؟
تعیین سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر حسن اجرای آن از وظایف رهبری طبق بند یک و دو اصل 110 قانون اساسی است که باید انجام شود و عدم انجام آن معطل ماندن قانون اساسی خواهد بود و همان گونه از این عنوان برمی آید، سیاست‌های کلی در هر موضوعی سندی بالادستی خواهد بود که بیشتر از هر جایی باید در قانون گذاری مورد توجه و رعایت قرار گیرد که مسیر آن مجلس شورای اسلامی است و مانند دیگر اسناد بالادستی همچون قانون اساسی یا قوانین ثابت با قوانین برنامه های پنج ساله باید رعایت شود و مواد قانونی مغایر آن نباید تصویب شود و همانند قوانین عادی مصوب مجلس که سند بالادستی برای آیین نامه های دولت است و پیش از ابلاغ برای اجرا باید توسط اداره کل تطبیق قوانین مجلس عدم مغایرت آن با قانون بررسی شود.
بنابراین سیاست های کلی چنانچه در قانون گذاری اعمال نشود، عملا کاری بیهوده خواهد بود و بندهایی از قانون اساسی در عمل معطل خواهند ماند و این نظریه که گاهی مطرح می شود، چرا نظارت بر اجرا در مراحل اجرایی در دولت، اعمال نمی شود، نظر مورد قبولی نیست، زیرا شأن سیاست‌های کلی و رعایت آن مقدم بر قانون نویسی است و اگر قوانین مغایر با آن تصویب شود، بعد در اجرا دچار تناقض خواهیم بود که دولت قانون را اجرا کند یا سیاست های کلی را رعایت کند، چون اگر بخواهد سیاست‌های کلی را رعایت کند، قانون مغایر با آن نقض می‌شود واگر بخواهد قانون را اجرا کند، ناظر بر اجرای سیاست‌های کلی مانع خواهد شد که مغایر سیاست های کلی است؛ پس نتیجه می گیریم مناسب‌ترین موقعیت برای اعمال سیاست های کلی، که بنا بر قانون اساسی مراعات آن اجتناب ناپذیر خواهد بود، در مرحله قانون گذاری است.
انگیزه اصلی و علل بروز اختلافات اخیر در اعمال این نظارت ها که پیش از این در مسیر قانون گذاری جاری بوده و رویه بین مجلس و مجمع بوده چیست؟
به نظر نگارنده، دو عامل اساسی باعث موضع گیری های اخیر و جنجال های سیاسی ناشی از آن شده است.
1 ـ ماهیت لوایحی که در این راه دچار برگشت از شورای نگهبان شده (پالرمو، پولشویی و تأمین مالی ترورسیم) که پیش از آنکه موضوع اختلافی بین شورای نگهبان، مجمع و مجلس و نظارت باشد، موضوع اختلافی بین دو جناح فکری و سیاسی کشور است که از دیدگاه های متفاوت در نگاه به مسائل برخوردارند و در مورد این لوایح هم اختلاف نظر اساسی به فاصله خدمت و خیانت در آن وجود دارد؛ بدین معنا که برخی آن را خیانت و برخی آن را خدمت به نظام و کشور تلقی می کنند و چون مغایرت آنها با سیاست های کلی، مانع نهایی شدن آنها شده، موافقین لوایح را تحریک به موضع گیری ها سیاسی کرده که مکانیزم نظارت را بهانه و دستاویز قرار داده‌اند، وگرنه در مورد قوانین دیگر که این مسیر را طی کرده، همین آقایان هیچ حساسیتی نشان نداده اند؛ به عبارت دیگر، اصرار به تصویب لوایج مرتبط با Fatf باعث موضع گیری علیه اعمال نظارت شده، نه اصل خود نظارت. به عبارتی آنقدری که مخالفین از عدم تصویب لوایح رنجیده اند و به جوش و خروش آمده اند، دلسوز سازوکار قانون گذاری و قوه مقننه و این حرف ها نیستند، چه بسا صدها قانون دیگر از این مسیر عبور می کرد و آنها ساکت بودند.
2ـ منشأ دیگر موضع گیری های اخیر علیه این اعمال نظارت، اختلاف نظر تنها در این مورد نیست که بروز کرده، بلکه در نظارت استصوابی شورای نگهبان و در شأن و جایگاه اختیارات ولی فقیه و در موارد مشابه دیگری هم سابقه تاریخی دارد، یک تفکر اعتقاد دارد که دو رکن اساسی نظام یعنی اسلامیت و جمهوریت دو بال پرواز هستند و هر دو لازم الرعایه است و نباید یکی فدای دیگری شود.
تفکر دیگری فقط به اسلامیت نظام که در اصول مربوط به ولایت فقیه و شورای نگهبان و دیگر بندهای مرتبط با دین و مذهب و... در قانون اساسی آمده، تأکید و تعصب دارند و حساسیت نشان می دهند و از جمهوریت و پاسداری از آن غفلت می ورزند و تفکر دیگری فقط بر جمهوریت تکیه دارد و حساسیت در صیانت از آن به خرج می دهد و از اسلامیت نظام غافل می شود که این دو گروه اخیر در تحقق نظام جمهوری اسلامی دچار افراط و تفریط هستند و موجب عدم تحقق مردمسالاری دینی در کشور می شوند.
این افراط و تفریط در دیگر مسائل هم دیده می شود. مثلا گروهی آنقدر بر ارتباطات بین المللی اصرار دارند که حل همه مشکلات را در خارج از کشور جستجو می کنند و گروهی آنقدر به روابط بین المللی بی توجه هستند که ترجیح می دهند دیواری به دور کشور بکشند و درب همه سفارتخانه ها را ببندند که مبادا محلی برای دسیسه باشد.
