بازدید 3541
ضرورت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی
کاظم جلالی
رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس در تبیین ضرورت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، گفت: مروری بر مشکلات اساسی در حوزه بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی و نظام اداری کشور نشان می‌دهد بسیاری از این مشکلات ریشه در ساختار اداری و مالی کشور دارد.
کاظم جلالی رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس طی یادداشتی در روزنامه شرق در تبیین ضرورت تشکیل سازمان برنامه و بودجه نوشت: پس از گذشت هفت‌سال از انحلال سازمان تازه‌تاسیس و هفت‌ساله مدیریت‌وبرنامه‌ریزی و راه‌اندازی مجموعه‌ای جدید و مشابه تحت عنوان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی، در 28 خردادماه 1392 پس از برگزاری جلسات کارشناسی و تخصصی متعدد در مجلس و مرکز پژوهش‌ها با حضور صاحبنظران و مسوولان امر، یک‌فوریت طرح تشکیل سازمان مدیریت، برنامه‌ریزی و بهره‌وری توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شد؛ مصوبه‌ای شش‌ماده‌ای تحت عنوان «طرح تاسیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» که در نهایت در جلسه علنی نخستین‌روز از دی‌ماه 1392 با 9 ماده و دوتبصره به تصویب رسید و هشت‌روز بعد این مصوبه در جلسه شورای محترم نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و شورا نیز در سه بند ایرادات خویش به این طرح را اعلام کرد و در نهایت جلسه‌ای در آغازین‌روز کاری مجلس در سال 93 در کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس با حضور نماینده محترم شورای نگهبان تشکیل شد، ایرادهای شورا به بحث گذاشته و مقرر شد کارگروهی متشکل از برخی اعضای کمیسیون، نمایندگان دولت و مرکز پژوهش‌های مجلس تشکیل شود تا پیشنهادهایی درخصوص رفع ایرادهای مطرح‌شده ارایه کنند که متاسفانه تاکنون آن کارگروه تشکیل نشده و همچنان موضوع طرح «تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» به سرانجام شایسته‌ای نرسیده است. به نظر می‌رسد از طرف دولت یازدهم نیز اراده‌ای مبنی بر تعیین‌تکلیف سریع این موضوع و احیای مجدد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور با گذشت حدود 15ماه از ارایه طرح فوق وجود ندارد و این موضوع از اولویت خارج شده است. اما در بیان ضرورت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باید به این نکته اساسی توجه کرد که از نگاه کارکردی، تهیه و اجرای برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و بودجه‌های سنواتی و طراحی نظام اداری و اجرایی کشور محدوده اصلی فعالیت‌های قانونی سازمان را تشکیل می‌دهد هرچند وظایف متعدد دیگری برای این سازمان در نظر گرفته شده است.
با توجه به تجربیات حاصله از ده‌هاسال تصویب و اجرای قوانین برنامه‌وبودجه، به‌ویژه تجربیاتی که بعد از انقلاب اسلامی به‌دست آمده، همچنان این سوال باقی است که آیا نظامات برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی فعلی می‌تواند استمرار داشته باشد و سازو‌کار‌ها و تصمیمات اتخاذشده تاکنون اهداف مورد انتظار را حاصل کرده است یا نیاز به بازنگری، بازاندیشی و اصلاحات عمیق دارد؟
آنچه بیشتر کارشناسان و سیاستگذاران بر آن اتفاق‌نظر دارند، ضرورت وجود یک نهاد مرکزی برای برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و نظارت است تا ضمن اعمال مدیریت واحد بر نظامات فوق از تشتت آرا پرهیز کرده و با طراحی الگویی برای اداره بخش عمومی در کشور، اهداف و وظایف و ماموریت‌های قانونی محوله را به بهترین نحو انجام دهد.
تغییرات انجام‌شده طی سال‌های مختلف توسط دولت‌های گوناگون ریشه در نارضایتی تصمیم‌گیران از عملکرد نهاد برنامه‌وبودجه با هر عنوانی داشته است.
دو عامل مشکلات ساختاری در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور و عملکرد نامطلوب سازمان در اجرای وظایف خود طبق قانون را می‌توان به‌عنوان عوامل اصلی این نارضایتی برشمرد هرچند تعیین مرزی برای این دو عامل و تعیین سهم هریک از آنها در ایجاد وضعیت موجود دشوار است، اما در مجموع شرایطی به‌وجود آمده که برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی به‌دلایل مختلف به ابزارهای ناکارآمدی در مدیریت بخش عمومی کشور تبدیل شده است.
آنچه مسلم است نهاد برنامه‌ریزی ضرورت یک جامعه هوشمند و پیشرو است. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق نمی‌توانست به‌گونه‌ای مناسب چنین نقشی را ایفا کند. عملکرد سازمان در بطن خود حاوی تضادهای عمیقی بود که از نگرش برونی و عملکرد آن قابل استنتاج است.
واضح است نظام اداری و اجرایی و سامانه‌های تصمیم‌گیری و مدیریت اقتصادی کشور ازجمله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، پس از نزدیک به چهاردهه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، نیازمند اصلاح و به سخن دقیق‌تر دگرگونی و بازسازی است، بنابراین تصمیم‌گیری آتی مجلس و دولت‌یازدهم در این‌خصوص و اتخاذ راهکارهای مناسب با توجه به چندین‌دهه تجربه تصمیمات مختلف باید به دور از هرگونه سطحی‌نگری و با رویکردی نوین و بازتعریف ماموریت‌ها و وظایف سازمان موردنظر باشد، قطعا اتخاذ راهکارهای مناسب در پرتو انجام سلسله‌مطالعات کارشناسی عمیق و شناسایی مسایل اساسی در حوزه‌های ماموریت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و پاسخگویی به سوالات اساسی است که حول ساختار و جایگاه سازمان (معاونت‌های فعلی) وجود دارد.
اما آنچه مهم است در حال حاضر این بررسی‌ها بیش از حد طولانی و زمانبر شده و به نظر می‌رسد مطالعات علمی برای سوالات ذیل در دولت یا نهادهای دیگر در حال انجام نیست؛ پرسش‌های اساسی حول ساختار و جایگاه سازمان با این مضامین که در نظام تدبیر و مدیریت کلان اقتصاد جایگاه سازمان مرکزی برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی چیست؟ و انتظارات مدیریت کلان کشور از آن چیست؟
آسیب‌های حقوقی و اداری وضعیت قبلی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی چه بوده است و چه راهکارهایی برای جلوگیری از آن وجود دارد؟ وظایف اصلی سازمان در امور برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی چه باید باشد؟ تجربه تفکیک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از سازمان امور استخدامی بهتر بود یا ادغام آن دو؟ و.... بر همین اساس تصویب احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دوپیام عمده به جامعه و نهادهای اجرایی و برنامه‌ریزی به همراه دارد که پیام این مصوبه به مردم این است که دولت جدید و مجلس شورای اسلامی به برنامه‌ریزی مدون و مدیریت یکپارچه در کشور باور دارند و پیام این اقدام برای نهادهای اجرایی و برنامه‌ریزی نیز این است که این نهادها برای ایفای نقش موثر نیازمند نوسازی هستند.
در تبیین نکات مربوط به ضرورت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باید به این مورد اشاره کرد که با توجه به اصل یکصدوبیست‌وششم قانون‌اساسی، مجلس‌شورای اسلامی نمی‌تواند صلاحیت اداره امور برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و امور اداری و استخدامی را از رییس‌جمهور سلب کند ولی این امر مانع آن نیست که نسبت به قاعده‌گذاری درخصوص این امور اقدام کند. بنابراین هرچند مجلس می‌تواند نسبت به تصویب قانونی برای تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (یا هرعنوان دیگر) اقدام کند، ولی باید اداره آن توسط رییس‌جمهور یا شخص منصوب وی انجام گیرد.
مروری بر مشکلات اساسی در حوزه بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی و نظام اداری کشور نشان می‌دهد بسیاری از این مشکلات ریشه در ساختار اداری و مالی کشور دارد و این ساختارها به‌تدریج بستر نهادی‌ای را به‌وجود آورده‌اند که منجر به ناکارآمدی سازمان‌های ستادی ازجمله سازمان مزبور شده است. با تغییر شیوه‌ها و رویه‌های انجام کار (اصلاح نهادها) و بازتعریف ماموریت‌ها و وظایف می‌توان تعارض بین کارکردهای این سازمان و دستگاه‌های اجرایی کشور را کاهش داد، اما تغییر قوانین و مقررات زیربنایی نیازمند طراحی نظاماتی در حوزه‌های بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی و امور استخدامی است و پس از طراحی چنین نظاماتی تغییرات سازمانی متناسب با آن، دستیابی به اهداف را امکان‌پذیر خواهد کرد.
به‌نظر می‌رسد تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با رویکردی نوین علاوه بر تصویب آن توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی، نیازمند پایبندی دولت به قانون و پذیرش اولویت‌های مجلس شورای اسلامی است. بر همین اساس پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی آن است که با تصویب ماده واحده‌ای زمان مناسبی در اختیار دولت جدید قرار داده شود تا پس از انجام تغییرات مورد نیاز در قوانین مبنایی برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور را نوسازی و نسبت به تشکیل سازمان مناسب اقدام کند.
درحال حاضر مرکز پژوهش‌ها معتقد است با توجه به ضرورت وجود یک سازمان مرکزی برای مدیریت نظامات برنامه و بودجه کشور و آغاز فرآیند تهیه و تدوین برنامه ششم توسعه، کلیت متن مورد تصویب در شرایط کنونی می‌تواند راه‌حلی حد وسط باشد لکن انجام پاره‌ای اصلاحات در آن ضروری به‌نظر می‌رسد متاسفانه تا این لحظه اراده‌ای مبنی بر رفع آن ایرادات و به جریان افتادن این طرح مشاهده نمی‌شود. در عین حال این نکته قابل توجه است که بیش از این تعلل درخصوص عدم انجام تغییرات اساسی و مورد نیاز در قوانین مبنایی مانند قانون بودجه و بودجه‌ریزی، قانون جامع برنامه‌ریزی، قانون جامع نظارت و... برای تشکیل سازمان با رویکردی نوین جهت استقرار این نظامات بی‌فایده خواهد بود و اهداف مورد انتظار طراحان و تصمیم‌گیران حاصل نمی‌شود.
کاظم جلالی رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس طی یادداشتی در روزنامه شرق در تبیین ضرورت تشکیل سازمان برنامه و بودجه نوشت: پس از گذشت هفت‌سال از انحلال سازمان تازه‌تاسیس و هفت‌ساله مدیریت‌وبرنامه‌ریزی و راه‌اندازی مجموعه‌ای جدید و مشابه تحت عنوان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی، در 28 خردادماه 1392 پس از برگزاری جلسات کارشناسی و تخصصی متعدد در مجلس و مرکز پژوهش‌ها با حضور صاحبنظران و مسوولان امر، یک‌فوریت طرح تشکیل سازمان مدیریت، برنامه‌ریزی و بهره‌وری توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شد؛ مصوبه‌ای شش‌ماده‌ای تحت عنوان «طرح تاسیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» که در نهایت در جلسه علنی نخستین‌روز از دی‌ماه 1392 با 9 ماده و دوتبصره به تصویب رسید و هشت‌روز بعد این مصوبه در جلسه شورای محترم نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و شورا نیز در سه بند ایرادات خویش به این طرح را اعلام کرد و در نهایت جلسه‌ای در آغازین‌روز کاری مجلس در سال 93 در کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس با حضور نماینده محترم شورای نگهبان تشکیل شد، ایرادهای شورا به بحث گذاشته و مقرر شد کارگروهی متشکل از برخی اعضای کمیسیون، نمایندگان دولت و مرکز پژوهش‌های مجلس تشکیل شود تا پیشنهادهایی درخصوص رفع ایرادهای مطرح‌شده ارایه کنند که متاسفانه تاکنون آن کارگروه تشکیل نشده و همچنان موضوع طرح «تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» به سرانجام شایسته‌ای نرسیده است. به نظر می‌رسد از طرف دولت یازدهم نیز اراده‌ای مبنی بر تعیین‌تکلیف سریع این موضوع و احیای مجدد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور با گذشت حدود 15ماه از ارایه طرح فوق وجود ندارد و این موضوع از اولویت خارج شده است. اما در بیان ضرورت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باید به این نکته اساسی توجه کرد که از نگاه کارکردی، تهیه و اجرای برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و بودجه‌های سنواتی و طراحی نظام اداری و اجرایی کشور محدوده اصلی فعالیت‌های قانونی سازمان را تشکیل می‌دهد هرچند وظایف متعدد دیگری برای این سازمان در نظر گرفته شده است.
با توجه به تجربیات حاصله از ده‌هاسال تصویب و اجرای قوانین برنامه‌وبودجه، به‌ویژه تجربیاتی که بعد از انقلاب اسلامی به‌دست آمده، همچنان این سوال باقی است که آیا نظامات برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی فعلی می‌تواند استمرار داشته باشد و سازو‌کار‌ها و تصمیمات اتخاذشده تاکنون اهداف مورد انتظار را حاصل کرده است یا نیاز به بازنگری، بازاندیشی و اصلاحات عمیق دارد؟
آنچه بیشتر کارشناسان و سیاستگذاران بر آن اتفاق‌نظر دارند، ضرورت وجود یک نهاد مرکزی برای برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و نظارت است تا ضمن اعمال مدیریت واحد بر نظامات فوق از تشتت آرا پرهیز کرده و با طراحی الگویی برای اداره بخش عمومی در کشور، اهداف و وظایف و ماموریت‌های قانونی محوله را به بهترین نحو انجام دهد.
تغییرات انجام‌شده طی سال‌های مختلف توسط دولت‌های گوناگون ریشه در نارضایتی تصمیم‌گیران از عملکرد نهاد برنامه‌وبودجه با هر عنوانی داشته است.
دو عامل مشکلات ساختاری در نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور و عملکرد نامطلوب سازمان در اجرای وظایف خود طبق قانون را می‌توان به‌عنوان عوامل اصلی این نارضایتی برشمرد هرچند تعیین مرزی برای این دو عامل و تعیین سهم هریک از آنها در ایجاد وضعیت موجود دشوار است، اما در مجموع شرایطی به‌وجود آمده که برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی به‌دلایل مختلف به ابزارهای ناکارآمدی در مدیریت بخش عمومی کشور تبدیل شده است.
آنچه مسلم است نهاد برنامه‌ریزی ضرورت یک جامعه هوشمند و پیشرو است. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سابق نمی‌توانست به‌گونه‌ای مناسب چنین نقشی را ایفا کند. عملکرد سازمان در بطن خود حاوی تضادهای عمیقی بود که از نگرش برونی و عملکرد آن قابل استنتاج است.
واضح است نظام اداری و اجرایی و سامانه‌های تصمیم‌گیری و مدیریت اقتصادی کشور ازجمله سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، پس از نزدیک به چهاردهه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، نیازمند اصلاح و به سخن دقیق‌تر دگرگونی و بازسازی است، بنابراین تصمیم‌گیری آتی مجلس و دولت‌یازدهم در این‌خصوص و اتخاذ راهکارهای مناسب با توجه به چندین‌دهه تجربه تصمیمات مختلف باید به دور از هرگونه سطحی‌نگری و با رویکردی نوین و بازتعریف ماموریت‌ها و وظایف سازمان موردنظر باشد، قطعا اتخاذ راهکارهای مناسب در پرتو انجام سلسله‌مطالعات کارشناسی عمیق و شناسایی مسایل اساسی در حوزه‌های ماموریت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و پاسخگویی به سوالات اساسی است که حول ساختار و جایگاه سازمان (معاونت‌های فعلی) وجود دارد.
اما آنچه مهم است در حال حاضر این بررسی‌ها بیش از حد طولانی و زمانبر شده و به نظر می‌رسد مطالعات علمی برای سوالات ذیل در دولت یا نهادهای دیگر در حال انجام نیست؛ پرسش‌های اساسی حول ساختار و جایگاه سازمان با این مضامین که در نظام تدبیر و مدیریت کلان اقتصاد جایگاه سازمان مرکزی برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی چیست؟ و انتظارات مدیریت کلان کشور از آن چیست؟
آسیب‌های حقوقی و اداری وضعیت قبلی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی چه بوده است و چه راهکارهایی برای جلوگیری از آن وجود دارد؟ وظایف اصلی سازمان در امور برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی چه باید باشد؟ تجربه تفکیک سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از سازمان امور استخدامی بهتر بود یا ادغام آن دو؟ و.... بر همین اساس تصویب احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دوپیام عمده به جامعه و نهادهای اجرایی و برنامه‌ریزی به همراه دارد که پیام این مصوبه به مردم این است که دولت جدید و مجلس شورای اسلامی به برنامه‌ریزی مدون و مدیریت یکپارچه در کشور باور دارند و پیام این اقدام برای نهادهای اجرایی و برنامه‌ریزی نیز این است که این نهادها برای ایفای نقش موثر نیازمند نوسازی هستند.
در تبیین نکات مربوط به ضرورت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی باید به این مورد اشاره کرد که با توجه به اصل یکصدوبیست‌وششم قانون‌اساسی، مجلس‌شورای اسلامی نمی‌تواند صلاحیت اداره امور برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و امور اداری و استخدامی را از رییس‌جمهور سلب کند ولی این امر مانع آن نیست که نسبت به قاعده‌گذاری درخصوص این امور اقدام کند. بنابراین هرچند مجلس می‌تواند نسبت به تصویب قانونی برای تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (یا هرعنوان دیگر) اقدام کند، ولی باید اداره آن توسط رییس‌جمهور یا شخص منصوب وی انجام گیرد.
مروری بر مشکلات اساسی در حوزه بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی و نظام اداری کشور نشان می‌دهد بسیاری از این مشکلات ریشه در ساختار اداری و مالی کشور دارد و این ساختارها به‌تدریج بستر نهادی‌ای را به‌وجود آورده‌اند که منجر به ناکارآمدی سازمان‌های ستادی ازجمله سازمان مزبور شده است. با تغییر شیوه‌ها و رویه‌های انجام کار (اصلاح نهادها) و بازتعریف ماموریت‌ها و وظایف می‌توان تعارض بین کارکردهای این سازمان و دستگاه‌های اجرایی کشور را کاهش داد، اما تغییر قوانین و مقررات زیربنایی نیازمند طراحی نظاماتی در حوزه‌های بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی و امور استخدامی است و پس از طراحی چنین نظاماتی تغییرات سازمانی متناسب با آن، دستیابی به اهداف را امکان‌پذیر خواهد کرد.
به‌نظر می‌رسد تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با رویکردی نوین علاوه بر تصویب آن توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی، نیازمند پایبندی دولت به قانون و پذیرش اولویت‌های مجلس شورای اسلامی است. بر همین اساس پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی آن است که با تصویب ماده واحده‌ای زمان مناسبی در اختیار دولت جدید قرار داده شود تا پس از انجام تغییرات مورد نیاز در قوانین مبنایی برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور را نوسازی و نسبت به تشکیل سازمان مناسب اقدام کند.
درحال حاضر مرکز پژوهش‌ها معتقد است با توجه به ضرورت وجود یک سازمان مرکزی برای مدیریت نظامات برنامه و بودجه کشور و آغاز فرآیند تهیه و تدوین برنامه ششم توسعه، کلیت متن مورد تصویب در شرایط کنونی می‌تواند راه‌حلی حد وسط باشد لکن انجام پاره‌ای اصلاحات در آن ضروری به‌نظر می‌رسد متاسفانه تا این لحظه اراده‌ای مبنی بر رفع آن ایرادات و به جریان افتادن این طرح مشاهده نمی‌شود. در عین حال این نکته قابل توجه است که بیش از این تعلل درخصوص عدم انجام تغییرات اساسی و مورد نیاز در قوانین مبنایی مانند قانون بودجه و بودجه‌ریزی، قانون جامع برنامه‌ریزی، قانون جامع نظارت و... برای تشکیل سازمان با رویکردی نوین جهت استقرار این نظامات بی‌فایده خواهد بود و اهداف مورد انتظار طراحان و تصمیم‌گیران حاصل نمی‌شود.
