تاراج بيت‌المال

با گذشت سال‌ها از صدور فرمان هشت ماده‌اي مقام معظم رهبري در تبيين ضرورت مبارزه با مفاسد اقتصادي، متأسفانه همچنان شاهد وقوع مفاسد اقتصادي بزرگي هستيم و هر روز برخی با سوءاستفاده از موقعيت شخصي و يا نزديكان خود، به مال و ثروتي افسانه‌اي دست مي‌يابند و پرونده فساد مالي اخير، از بزرگترين مصاديق آنها بوده و عمق فاجعه، حكايت از اين دارد كه رواج مفاسد اقتصادي در حقيقت، پایه‌های نظام ما را نشانه رفته است.

امروز اجراي «قانون از كجا آورده‌اي؟» كه بسيار زبانزد مردم كوچه و بازار است، بيش از پيش احساس مي‌شود؛ قانوني كه اساساًاز آغاز تصويب به فراموشي سپرده شده و پيش از انقلاب اسلامي و در دوران نخست وزيري «دكتر اقبال» به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد و نخست وزير بعد، يعني «دكتر علي اميني» با تبليغات بسیار، از آن بیشترین بهره را برد و «دكتر اقبال» از ترس اينكه نكند «دكتر اميني» براي او هم پرونده سازي کند و با همان قانون «از كجا آورده‌اي؟» خودش او را بكوبد، از ايران به پاريس رفت.

هرچند برخي تلاش كرده‌اند، اصل 142 قانون اساسي را همان «قانون از كجا آورده‌اي؟» قلمداد کند كه مي‌گويد: «دارايي رهبر، رئيس جمهور، معاونان رئيس جمهور، وزيران و همسر و فرزندان آنان پیش و پس از خدمت، توسط رئيس قوه قضاييه رسيدگي مي‌شود تا بر خلاف حق، افزايش نيافته باشد»، اما اين گونه نيست و آنچه به «قانون از كجا آورده‌اي؟» شهرت دارد، در واقع «قانون مربوط به رسيدگي به دارايي وزرا و كارمندان دولت، اعم از كشوري و لشکري و شهرداري‌ها و مؤسسات وابسته به آنها»ست كه مشتمل بر نه ماده و پنج تبصره است و در تاريخ نوزدهم اسفند سال1337 به تصويب مجلس شوراي ملي وقت رسيده است.

ماده نخست اين قانون مقرر داشته است: «از تاريخ تصويب اين قانون، وزرا و معاونين و دیگر كاركنان دولت، اعم از كشوري و لشکري يا شهرداري‌ها يا دستگاه‌هاي وابسته به آنها و اعضاي انجمن‌هاي شهر و كاركنان مؤسسات، مأمور به خدمات عمومي و همچنين كليه كارمندان هر سازمان يا بنگاه يا شركت يا بانك يا هر مؤسسه ديگر كه اكثريت سرمايه يا منافع آن متعلق به دولت يا ساير موسسات مذكور است و يا نظارت يا اداره يا مديريت آن مؤسسات با دولت است و همچنين همه كساني كه از خزانه دولت يا از این مؤسسات، پاداشي دريافت مي‌دارند، به استثناي بازنشستگان يا كساني كه وظيفه مستمري قانوني دارند، مكلف هستند، صورت دارايي و درآمد خود و همسر و فرزنداني را كه قانوناً تحت ولايت آنها هستند، به مراجعي كه طبق تصويب نامه هيأت وزيران تعيين خواهد گرديد، تسليم و رسيد دريافت دارند».

هرچند به استناد نظريه مورخ 17 /7/ 1361 شوراي محترم نگهبان، همه قوانين مصوب مجلس شوراي ملي در پیش از انقلاب، مادام كه مخالفت آن با موازين اسلامي اعلام نشده و همچنين تا هنگامی كه توسط قانون ديگري لغو يا نسخ نشوند، به قوت خود باقي بوده و لازم‌الاجرا هستند، ولي معلوم نيست اين قانون چرا اجرا نمي‌شود؟!

بی‌گمان، تنزيه مالي دولتمردان و دیگر مسئولان، ابعاد بسيار گسترده تري از دايره دارايي‌هاي شخصي آنان دارد و بنا بر يكي از گزارش‌هاي «بانك جهاني»، فساد مالي دولتمردان، مهمترين مانع توسعه اقتصادي و اجتماعي تلقي مي‌شود.

عامل فساد و ثروت اندوزي مديران و مسئولان فرآيند توسعه را، به دليل بها ندادن به حاكميت قانون و تضعيف نهادهايي كه رشد اقتصادي بر آن‌ها استوار است، مختل مي‌سازد و تأثير زيانبار فساد دولتمردان به ویژه بر طبقات فقير مي‌نشيند و آنان در عقب‌ماندگي اقتصادي، بيشترين زيان را مي‌بينند. طبقات تنگدست و مستضعف جامعه، به دليل نيازمندي‌شان به خدمات دولتي و ناتوانی در برآوردن درخواست‌هاي غيرقانوني و پرداخت رشوه متضررين واقعي نظام‌هاي اداري و اجرايي فاسدند.

جالب است بدانيم در بسياري از كشورها كه حتي سطح فساد اداري در آنها پايين است، عموم مديران دولتي، هنگام پذیرش پست مديريتي بايد كليه دارايي‌هاي خود و منسوبان درجه اول خود را رسماً در فرم‌هايي كه در كليه ادارات، سازمان‌ها و مؤسسات تهيه شده اعلام كنند، اين فرم‌ها تا زماني كه شخص مزبور منصب خود را نگه داشته، هر سه سال يك بار و نيز هنگام استعفا، عزل يا بركناري، دوباره بايد تكميل شود.

برای نمونه، در ايالات متحده آمريكا، مطابق قوانين ديواني، همه مديران تا سطح روساي دواير نه تنها بايد دارايي خود را اعلام كنند، بلكه مكلفند كه استخدام و به‌كارگيري منسوبان خود را هم پیش از استخدام از واحدي كه اصطلاحاً «اداره ضوابط اخلاقي» ناميده مي‌شود، استعلام نمايند.

اين در حالي است كه بر پایه كنوانسيون سازمان ملل متحد براي مبارزه با فساد ـ كه به موجب مصوبه مورخه 20/8/1387 مجمع تشخيص مصلحت نظام، جمهوري اسلامي نيز به آن پيوسته و قانوني شده است ـ هر كشور عضو، بايد تلاش كند نظام‌هايي را ايجاد نمايد تا مقامات دولتي درباره فعاليت‌هاي بيروني خود، استخدام، سرمايه‌گذاري و ذخاير مالي و هداياي كلان يا منافعي كه ممكن است از آن، تضاد منافع در رابطه با وظايف آنها به عنوان مقامات دولتي بروز كند، اظهاريه‌هايي را براي مراجع مربوط تهيه کنند.

همچنين بنا بر اين كنوانسيون، مؤسسات مالي، موشكافي دقيقي از حساب‌هاي مطالبه يا نگهداري شده به وسيله يا از طرف افرادي كه مشاغل دولتي عالي دارند يا داشته‌اند و اعضاي خانواده و نزديكان آنها می‌کنند و هر كشور عضو، بنا بر قانون داخلي خود، ايجاد نظام‌هاي مؤثر افشاي مالي را در رابطه با مقامات دولتي خاص و مجازات‌هاي مناسب به خاطر رعايت نکردن آن مدنظر قرار دهد.

بی‌گمان، اطلاعات ويژه و محرمانه همواره در اختيار مديران و مسئولان خاص است كه مي‌تواند سرمايه بزرگي براي رانت خواري و سودجويي‌هاي مالي افراد غيرمتعهد به ضوابط اخلاقي باشد؛ اجراي طرحي در يك منطقه و يا كشيدن جاده‌اي در يك ناحيه، ممنوعيت و يا مجوز واردات و يا صادرات برخي اقلام و... از آن جمله است و اين اطلاعات، همواره يكي از مهمترين راه‌هاي سوءاستفاده‌هاي مالي است.

هرچند آگاهي از تخلف و اثبات جرمي كه به اين ترتيب صورت گرفته، دشوار و بعضاً ناممكن است، آثار آن (نفع مالي و انباشت ثروت حاصل از آن) قابل ردگيري است.

واضعان اوليه قانون اساسي با توجه به تجربه تلخ دوران ستم شاهي به خوبي دريافته بودند كه هر يك از مسئولان دولتي به هر اندازه كه توسط قوانين و مقررات اداري و بودجه‌اي كنترل شوند، ولی به سبب اختياراتي كه دارند، باز همواره در معرض لغزش هستند و مي‌توانند به ورطه سوء استفاده‌هاي مالي كشانده شوند و در حقيقت، به دست آوردن ثروت‌هاي حرام با زد و بندهاي دولتي، يكي از عوامل سقوط نظام ستم شاهي بود و بنا بر ضرورت پيشگيري از وقوع دوباره همين موارد بود كه اقدام به وضع اصل 142قانون اساسي کردند.

شهيد مظلوم آيت‌الله دكتر بهشتي معمار نظام قضايي، پس از پيروزي انقلاب اسلامي در اين باره چنين گفته است:

«كسان زيادي هستند كه با بند و بست با رژيم از بانكها و از پول‌هاي دولتي با دادن رشوه يا با وسايل ديگر پولي گرفته‌اند و سرمايه كرده‌اند و كار كرده‌اند، در حالي كه واقعاً خودشان چيزي يا سرمايه‌اي نداشته‌اند و حتي چه بسا همين پولي را كه از دولت گرفته‌اند، مقداري آن را حيف و ميل كرده‌اند و به هر حال از اين راه مؤسساتي به وجود آورده‌اند. اين عده كه با بند و بست، با رشوه دادن با كمك كردن به رژيم قبل و امثال اين راه‌هاي حرام، سرمايه‌اي به دست آورده‌اند و آن سرمايه‌ها را به كار انداخته‌اند و حالا داراي كشاورزي، دامداري، كارخانه و كارگاه و مؤسسات تجارتي و اينها هستند، بايد بدانند كه اين پول را چون با بند و بست و رشوه دادن و كمك به ظالم به دست آورده‌اند، متعلق به خودشان نيست و آن پول هنوز متعلق به بيت‌المال است و متعلق به مردم است و آنچه از اين راه به دست آمده، بايد گرفته شود».

هرچند مطابق اصل 142 قانون اساسي كشور، «دارايي رهبر، رئيس جمهور، معاونان رئيس جمهور، وزيران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت، توسط رئيس قوه قضاييه رسيدگي مي‌شود كه بر خلاف حق، افزايش نيافته باشد» و در اين سال‌ها به گونه شايسته‌اي انجام پذيرفته، با ملاحظه مفاد مصاديق اين اصل، دیده مي‌شود مقامات موضوع اصل 142 قانون اساسي بسيار محدود است و اقتضا دارد با وضع قوانين عادي، اصل 142 قانون اساسي به ساير دولتمردان و مقامات و مسئولان لشكري و كشوري هم تعميم داده شود تا بيش از اين نام نيك بسياري از مسئولان پاك دست و متعهد لكه‌دار نشود.

كشف پرونده بزرگ فساد مالي و آشکار شدن دخالت برخي از مسئولان بانكي در آن، زنگ خطري است براي كشور و ضرورتي براي تسري دامنه قانوني مضمون و مفاد اصل 142 به مجموعه وسيع‌تري از مديران و مسئولان كشور و ساير مديران مياني و حتي مسئولان ساير قوا؛ بنابراین، چه اشكال دارد اين قانون بررسي وضعيت مالي دیگر رؤساي قواي مقننه و قضاييه و قضات و ديگر مسئولان را هم دربرگيرد تا مشخص شود، ميزان افزايش سرمايه و دارايي آنان پيش و پس از تصدي مسئوليت چه اندازه بوده است.

هرچند هيأت وزيران آيين‌نامه رسيدگي به دارايي مقامات و مديران دولتي را در مورخه 22/9/1388 تصويب نمود تا بر پایه آن، دارايي مقامات و مسئولان شامل مديران (در سطح مديركل و بالاتر) دستگاه‌هاي اجرايي موضوع ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري از جمله وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شركت‌هاي دولتي و مؤسسات عمومي غيردولتي و شهرداري‌ها، استانداران، فرمانداران، شهرداران، ذي حسابان و نيز حسب مورد پرونده‌ها در مورد طرفين قراردادها و مقاطعه‌كارها و سوءاستفاده‌ها و تباني‌هاي احتمالي افراد و عوامل حيف و ميل بيت‌المال مطابق مواد اين آیين‌نامه مورد رسيدگي قرار گيرد،بنا بر اين آیين‌نامه، اختيارات دولت درباره تصويب ضوابط و مقررات در مورد اجراي اصل 49 قانون اساسي و قانون نحوه اجراي آن و قانون مربوط به رسيدگي به دارايي وزرا و كارمندان دولت، اعم از كشوري و لشکري و شهرداري‌ها و مؤسسات وابسته به آنها ـ مصوب 1337 ـ به وزراي عضو هيأت موضوع ماده (2) اين آيين نامه تفويض مي‌‌شد.

همچنين بر اين اساس اين مصوبه قرار بوده، هيأتي مركب از معاون اول رئيس جمهور (رئيس هيأت)، معاون برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور (دبير هيأت)، معاون توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس‌جمهور، معاون حقوقي رئيس‌جمهور، وزير امور اقتصادي و دارايي، وزير دادگستري، وزير اطلاعات و سه نفر حقوقدان به انتخاب هيأت وزيران رسيدگي به دارايي مشمولين اين آيين نامه را عهده‌دار شوند.

از سویي، دبيرخانه هيأت مي‌بايست در حوزه معاون اول رئيس جمهور مستقر بوده و وظيفه دريافت، پردازش و طبقه‌بندي اطلاعات مشمولين اين آيين‌نامه و انجام رسيدگي‌هاي كارشناسي و تهيه گزارش در هر مورد براي طرح در هيأت و نيز ساير موارد ارجاعي از سوي هيأت را بر عهده داشته باشد. ‌

اما هيأت تطبيق مصوبات مجلس شوراي اسلامي، تصويب اين آيين نامه را خلاف قانون و بیرون از اختيارات دولت دانست و رئيس مجلس شوراي اسلامي آن را رد کرد، چون مطابق تبصره 8 قانون الحاق يك تبصره به قانون نحوه اجراي اصول هشتاد و پنج و يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليت‌هاي رئيس مجلس شوراي اسلامي مصوب 1368 و اصلاحات بعدي مصوب 30/1/1388، در مواردي كه رئيس مجلس شوراي اسلامي، مصوبات، آيين‌نامه‌ها و تصويب‌نامه‌هاي مقامات مذكور در اصل هشتاد و پنج و يكصد و سي و هشتم قانون اساسي را مغاير با متن و روح قانون تشخيص دهد، نظر وي براي دولت معتبر و لازم‌الاتباع است ‌و با حذف ماده 7 و اصلاح مواد 1، 2، 4 اين قانون كارآيي خود را از دست داد.

البته خيز ديگري هم براي تصويب قوانين مشابه در مجلس شوراي اسلامي برداشته شد ولي با مخالفت شوراي نگهبان و به دنبال آن مجمع تشخيص مصلحت نظام، آن طرح هم سرانجامي نداشت.

هرچند در هر يك از اين اقدامات، اشكالات قانوني وجود داشته كه تشريح آن در اين نوشتار نمي‌گنجد، همه تلاش‌ها نشان از ضرورت توسعه دايره شمول اصل 142 قانون اساسي به ساير مسئولان دارد و نگارنده بر این باور است، تا زمان تصويب قوانين عادي به عنوان مكمل اصل 142 قانون اساسي، مي‌توان به استناد اصل 49 قانون اساسي در اين باره اقدام كرد، چون بر پایه مفاد اصل 49، اين از وظايف حكومت اسلامي است كه ثروت‌هاي ناشي از اقدامات غير قانوني را شناسايي و به صاحبان آن رد كند و در واقع در ميان اصول قانون اساسي، اصل 49 مهمترين پشتوانه عملي «قانون از كجا آورده‌اي؟» به شمار می‌رود كه از آغاز تصويب بلااقدام مانده و بيش از اصل 142 قانون اساسي خاصيت رسيدگي «از كجا آورده‌اي؟» دارد و از حيث تسري به افراد هم حصري نیست!

اصل 49 قانون اساسي مقرر مي‌دارد: «دولت موظف است ثروت‌هاي ناشي از ربا، غصب، رشوه، اختلاس، سرقت، قمار، سوء استفاده از موقوفات، سوءاستفاده از مقاطعه كاري‌ها و معاملات دولتي، فروش زمين‌هاي موات و مباحات اصلي، داير كردن اماكن فساد و ساير موارد غير مشروع را گرفته و به صاحب حق رد كند و در صورت معلوم نبودن او به بيت المال بدهد. اين حكم بايد با رسيدگي و تحقيق و ثبوت شرعي به وسيله دولت اجرا شود».

يكي از روش‌هاي اساسي براي جلوگيري از بروز و توسعه فساد اقتصادي و سياسي، افشاي عوايد و دارايي‌هاي صاحبان مناصب عمومي است. هدف از اين شيوه غيرمستقيم، مقابله با فساد آن است كه حكومت‌ها آن دسته از مقامات عمومي و كارگزاراني را كه اموال و دارايي‌هاي آنها در دوره تصدي مسئوليت به شكل نامشروعي افزايش يافته، شناسايي كند و آنها را تحت پيگرد قرار دهند تا به اين واسطه، هزينه فساد افزايش و در نتيجه امكان وقوع و تكرار آن كاهش يابد.

با اعمال اصول 142 و 49 قانون اساسي، مي‌توان پس از ارزيابي اموال مديران فاسد اعم از اموال خود فرد و خانواده اش و نحوه دارا شدن وي با برآورد حقوق كارمندي، ثروت‌هاي بادآورده آنان شناسايي و با مصادره آن، مانع از شيوع فرصت‌هاي نابرابر، كسب ثروت‌هاي بادآورده و درآمدهاي رانتي كه عامل اصلي شكاف طبقاتي است، شويم.

همه تلاش‌هايي كه تاكنون براي تكميل اصل 142 انجام شده، مؤيد اين حقيقت تلخ است كه امروز بايد تعريفي جديد از نظام اداري كشور داشت و تلاش كرد تا سلامت محوري در رأس برنامه‌ها قرار گيرد و جايگاه مديران، توانمندي و سلامت آنها ارزيابي دوباره شود و با ايجاد يك سيستم قوي نظارتي، بدون رودربايستي و چشم‌پوشی و جناح نگري عمل و براي رسيدن به اين هدف، سيستمي مستقل از سه قوه و تحت حمايت رهبري با وظايف زير تعيين شود.

1 ـ اعمال شيوه‌هاي نظارتي بسيار قوي درباره چگونگي عملكرد و روابط مالي مديران و نظارت بر جابجايي اموال منقول و غيرمنقول توسط مديران اجرايي كشور.

2 ـ بررسي اموال همه مسئولان پس از انقلاب تاكنون و تعيين چگونگي و چرايي وضعيت مالي كنوني آنها.

3‌ـ تهيه گزارش از تخلفات بدون توجه به جايگاه جناحي متخلفان و تقديم اين گزارش به قوه قضاييه.

4 ـ اقدامات قاطع قوه قضاييه در اعمال اصل49 قانون اساسي

در اين صورت، مي‌توانيم اميدوار باشيم كه فساد مهار کردنی است و اين از وظايف دستگاه قضايي به عنوان بازوي پرتوان رهبري و ضامن سلامت نظام اداري و توقع برحق و مسلم از حكومتي است كه مدعي اعمال قسط و عدل است و انتظار مردم از حاكمان، اقتداي عملي به مولا علي(ع)است كه در خطبه 15 نهج البلاغه فرموده‌اند:
«به خدا سوگند، بيت‌المال تاراج شده را هر كجا بيابم، به صاحبان اصلي آن بازمي‌گردانم».

به اميد آن روز


*مستشار دادگاه تجدید نظر استان تهران