واقعیت‌های راهبردی در دیپلماسی

دکتر ابراهیم متقی

کد خبر: ۹۵۵۲۱۱

تاریخ: ۰۸ بهمن ۱۳۹۸ - ۱۴:۵۳

برنامه جامع اقدام مشترک را می‌توان به‌عنوان نتیجه «ماراتن دیپلماتیک» دانست. مذاکرات ایران و کشور‌های گروه ۱+۵ در شرایطی آغاز شد و تداوم یافت که ایران به ارتقای موقعیت اقتصادی و راهبردی خود در محیط منطقه‌ای امید داشت. انگاره نئولیبرال‌های عرصه دیپلماتیک و سیاست خارجی ایران مبتنی بر این ذهنیت بود که انعطاف‌پذیری دیپلماتیک در حوزه هسته‌ای می‌تواند مطلوبیت‌های اقتصادی و راهبردی را برای ایران به وجود آورد. در روز‌های بعد از تصویب برجام، مقام‌های اجرایی ایران به این موضوع اشاره داشتند که جهان و ایران بعد از برنامه جامع اقدام مشترک از امنیت بیشتری برخوردار شده است.

واقعیت‌های سیاست بین‌الملل خود را بر ذهنیت و ادراک خوش‌بینانه زمامداران تحمیل می‌کند. برنامه جامع اقدام مشترک در سال ۱۳۹۴ با رویکرد‌های مختلفی انجام شد. کارگزاران اجرایی دولت، وزارت امورخارجه و تیم مذاکره‌کننده در فرآیند دیپلماسی هسته‌ای امیدوار بودند با پایان فرآیند دیپلماتیک، زمینه برای تحقق اهداف اقتصادی و راهبردی ایران در شرایط همکاری‌جویانه فراهم خواهد شد. اشتیاق جامعه ایران به فضای پسابرجام به‌گونه‌ای بود که واقعیت‌های راهبردی ساختار قدرت و روند‌های سیاست خارجی آمریکا را منعکس نمی‌کرد.

۱- زمینه‌های آغازین تهدید ایران به اجرای مکانیزم ماشه

مکانیزم ماشه در برنامه جامع اقدام مشترک و قطعنامه ۲۲۳۱ نهفته است. کسانی که براساس نگرش حرفه‌ای وارد مذاکرات هسته‌ای با ایران شدند، به این موضوع واقف بودند که سیاست‌های آمریکا بعد از برجام نمی‌تواند ادامه پیدا کند. برجام را هیچ‌یک از نهاد‌های سیاسی و ساختاری آمریکا تصویب نکرد. در‌حالی‌که برنامه جامع اقدام مشترک مورد پذیرش نهاد‌هایی همانند مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و شورای‌عالی امنیت ملی در ایران قرار گرفته است.

در چنین شرایط و فضایی، ایران تعهداتی را مورد پذیرش قرار داد که منجر به اجرای پروتکل الحاقی می‌شد. پروتکل الحاقی چالش‌های سیاسی، امنیتی و اقتصادی ایران را به گونه تدریجی افزایش داد. اگرچه جان کری و محمدجواد ظریف وعده جهان امن‌تری را بعد از برجام داده بودند، اما چنین وضعیتی برای ایران نتیجه‌ای جز تورم، بحران‌های اجتماعی، فشار‌های امنیتی و تهدیدات راهبردی ایجاد نکرده است. تهدید کشور‌های اروپایی به اجرای مکانیزم ماشه را می‌توان یکی دیگر از نشانه‌هایی دانست که چالش‌های برجام برای امنیت اجتماعی، اقتصادی و راهبردی ایران را منعکس می‌کند.

هم‌اکنون تمامی مراحل پیش‌بینی‌شده برای پایان یافتن تحریم‌ها براساس وعده‌های ارائه‌شده از سوی کارگزاران دیپلماتیک ایران سپری شده است. در این فرآیند نشانه‌ای از امید برای اعاده موقعیت اقتصادی و اجتماعی ایران در تعامل مؤثر و سازنده با سیاست بین‌الملل مشاهده نمی‌شود. بسیاری از سازوکار‌های اعمال‌شده علیه ایران بیانگر آغاز محدودیت‌های جدید در برابر الگو‌های کنش راهبردی ایران محسوب می‌شود. اقتدار سیاسی و امنیتی ایران در فضای لوایح تنظیم‌شده از سوی کنگره آمریکا و محدودیت‌های اعمال شده از سوی دونالد ترامپ به چالش کشیده شده است.

۲- نشانه‌های سیاست عملی در تهدید به مکانیزم ماشه

تجربه سیاست بین‌الملل نشان می‌دهد هر گاه کشوری در چنین وضعیتی قرار گیرد، با چالش‌های محدودشونده جدید و فرآیند‌های نوینی از دیپلماسی اجبار روبه‌رو خواهد شد. ساختار سیاسی و قانون‌گذاری آمریکا در دسامبر ۲۰۱۵ سه موضوع محدودکننده را تبدیل به قانون و فرآیند‌های قانونی محدودکننده برای تحقق اهداف راهبردی گروه‌های محافظه‌کار، لابی‌های اسرائیل‌محور و لابی‌های عرب‌محور کرده است. هریک از این محدودیت‌ها بخشی از دیپلماسی اجبار آمریکا در آینده سیاست اقتصادی و راهبردی علیه ایران بوده است.

اقدامات کنگره آمریکا در دسامبر ۲۰۱۵ معطوف به اعاده تحریم‌های اقتصادی ایران بوده و این موضوع با واکنش فراگیر نهاد‌ها و کارگزاران سیاست خارجی ایران روبه‌رو شده است. درباره علت شکل‌گیری چنین فرآیندی قالب‌های تحلیلی متعددی وجود دارد. مبنای نظری و تحلیلی چنین رویکردی را می‌توان بر اساس سنت‌های تاریخی سیاست تحریم آمریکا و چگونگی تنظیم برنامه جامع اقدام مشترک و اتصال آن به قطعنامه ۲۲۳۱ دانست. در نگرش آمریکایی‌ها، تحریم به‌عنوان یکی از سازوکار‌های کم‌هزینه برای محدودسازی قدرت بازیگران رقیب در سیاست بین‌الملل محسوب می‌شود. تحریم‌های جدید علیه ایران، درباره موضوعات موشکی و روند‌هایی است که از آن به‌عنوان نقش ایران در حمایت از تروریسم نام برده می‌شود. هر یک از این اقدامات دارای ریشه‌های تاریخی خاص خود بوده و زمینه‌های لازم برای ایجاد محدودیت علیه ایران در گذشته را به‌وجود آورده است. ۲۲۵ نماینده کنگره آمریکا از رئیس‌جمهور درخواست کرده‌اند که از منابع مالی توقیف شده ایران مبلغ ۷/ ۱ میلیارد دلار برداشت شود تا زمینه توزیع آن بین افرادی به‌وجود آید که در سال ۱۹۸۲ و در روند انفجار مقر تفنگداران دریایی آمریکا در لبنان کشته شدند.

این درخواست متعاقب لایحه بودجه ۲۰۱۶ آمریکاست که از محل درآمد‌های دولت آمریکا به‌عنوان جریمه شرکت‌هایی که با ایران روابط اقتصادی در دوران تحریم داشته‌اند، مبالغی اختصاص یافته است. قانون تحریم جدید ایران به‌موجب قطعنامه ۲۲۳۱ و در ارتباط با فعالیت موشکی ایران به‌ویژه آزمایش موشکی عماد انجام گرفته است. مقامات ایرانی بر این اعتقادند که قطعنامه ۲۲۳۱ ارتباطی با برنامه جامع اقدام مشترک ندارد. در حالی‌که نگرش آمریکایی‌ها کاملا متفاوت بوده و آنان بر این موضوع تأکید دارند که مقامات رسمی ایران قطعنامه ۲۲۳۱ را براساس ماده ۲۵ منشور ملل متحد پذیرفته‌اند. آنچه را که بوریس جانسون در قالب ضرورت پذیرش طرح جدید دونالد ترامپ بیان می‌کند، معطوف به نشانه‌هایی از پروتکل‌پلاس و برجام‌پلاس خواهد بود. چنین فضایی ادامه سازوکار‌هایی است که کارگزاران دیپلماتیک کشور در قالب پیروزی سیاسی و اقتصادی برای جمهوری اسلامی مورد پذیرش قرار داده‌اند.

۳- کاهش تعهدات برجامی ایران و مکانیزم ماشه

برنامه جامع اقدام مشترک به گونه‌ای تنظیم شده که هرگونه تغییر در سیاست‌های ایران با واکنش‌های شدیدتری همراه شود. زمانی که دونالد ترامپ از برجام خارج شد، تصور آن بود که ایران تنها عضو متعهد برجام باقی خواهد ماند. اگر ایران به کاهش تعهدات مبادرت می‌کرد، باید در انتظار فشار‌های راهبردی جدیدی باقی می‌ماند که در فضای ژانویه ۲۰۲۰ علیه ایران اعمال شده است. واقعیت‌های موجود بیانگر آن است که اروپا براساس نگرش ساختاری خود به سازوکار‌هایی توجه دارد که با رویکرد دیپلماسی اجبار و تحریم‌های شکننده ترامپ هماهنگی دارد.

مقامات دیپلماتیک ایران امیدوار بودند که ترامپ را براساس «دیپلماسی مماشات» متقاعد کنند که گروه ذی‌نفوذی در کاخ سفید وجود دارد که مانع همکاری وی با ایران است. در‌حالی‌که چنین الگو‌هایی بخشی از سیاست رسمی دولت ایالات‌متحده در هر دورانی خواهد بود. ظریف در آگوست و سپتامبر ۲۰۱۹ همواره از نفوذ «تیم ب» در سیاست خارجی و حوزه امنیت ملی آمریکا صحبت می‌کرد. در‌حالی‌که واقعیت‌های سیاست رسمی دولت آمریکا بر نشانه‌هایی از ترور، تهدید و تحریم‌های شکننده قرار دارد.

۴- ارزیابی اثربخشی کاهش تعهدات برجامی ایران

میزان اثربخشی کاهش تعهدات برجامی به میزان فشار حاصل از اقدامات ایران بر راهبرد دفاعی و امنیتی آمریکا بستگی دارد. مقام‌های آمریکایی به این موضوع اشاره دارند که فشار حداکثری علیه ایران منجر به انعطاف پذیری بیشتر ایران خواهد شد، در حالی‌که ایران تلاش دارد تا اقدامات متقابل در ارتباط با سیاست‌های امنیتی ترامپ را در قالب کاهش تعهدات برجامی پیگیری کند. توییت «نه، مرسی» ترامپ بیانگر این واقعیت است که در شرایط موجود، هیچ‌گونه نشانه‌ای از انعطاف‌پذیری در سیاست عملی ترامپ نسبت به ایران وجود ندارد؛ بنابراین طبیعی به نظر می‌رسد محدودیت‌های بیشتری در چارچوب تهدیدات مربوط به مکانیزم ماشه و در قالب فشار حداکثری ترامپ علیه ایران در دستور کار

قرار گیرد. در شرایط بعد از کاهش تعهدات برجامی ایران، دیپلماسی اجبار ایالات‌متحده در محدودسازی و مقابله با قدرت ایران ادامه یافته است. هرگونه تحریم اقتصادی مبتنی بر فرآیندی طولانی‌مدت بوده که فرصت لازم به حوزه دیپلماسی برای اتخاذ سازوکار‌های جدید را می‌دهد. در این فرآیند، سازوکار‌های اعاده تحریم‌های اقتصادی ایران براساس «الگوی ماشه» پیش‌بینی شده است. ترور سردار سلیمانی و توییت «نه، مرسی» در ارتباط با پیشنهاد مذاکرات مشروط ظریف بیانگر آن است که کاهش تعهدات برجامی ایران نتوانست واکنش مؤثری در برابر سیاست‌های آمریکا ایجاد کند.

در این فرآیند، ایالات‌متحده با اعمال فشار‌های اقتصادی و کشور‌های اتحادیه اروپا از طریق واکنش سیاسی شدید نسبت به ایران، مانع اثربخشی سیاست ایران برای کسب دستاورد‌های جدید شده است. در فرآیند تصمیمات جدید ایران، مقامات آمریکا همانند گذشته، از اعطای تسهیلات مالی به ایران ممانعت کرده‌اند. آمریکا و اروپا مانع انتقال منابع مالی جدید به ایران شده و هیچ‌گونه نشانه‌ای از ارائه اعتبارات اقتصادی به ایران مشاهده نمی‌شود.

۵- امکان‌پذیری اعمال مکانیزم ماشه علیه ایران

مکانیزم ماشه در ادبیات فولکلوریک ایران به معنای «وضعیت بدتر از بد» محسوب می‌شود. کشور‌های اروپایی بر این اعتقادند که کاهش تعهدات برجامی گام پنجم ایران به منزله مقدمه‌ای برای خروج از برجام محسوب می‌شود. چنین اقدامی براساس قطعنامه ۲۲۳۱ و مفاد برجام، فشار‌های سیاسی و دیپلماتیک جدید را در ارتباط با ایران اجتناب‌ناپذیر می‌کند. کشور‌های روسیه و چین نیز اگرچه از سیاست آمریکا و اروپا در مورد نادیده گرفتن حقوق اقتصادی و راهبردی ایران بر اساس برنامه جامع اقدام مشترک دارای رویکرد متفاوتی با آمریکا هستند، اما آنان تحلیل و تفسیر حمایتی از ایران نداشته‌اند. اگرچه کشور‌های اتحادیه اروپا، روسیه و چین، اقدامات آمریکا را در قالب نادیده گرفتن حقوق ایران برای تعلیق تحریم‌ها نادرست می‌دانند، اما چگونگی واکنش آنان در برابر کاهش تعهدات برجامی ایران، وضعیت متناقضی را به‌وجود آورده است. در شرایط موجود، سیاست آمریکا بر تداوم فشار‌های حداکثری برای تغییر در سیاست‌های ایران تکیه دارد. اگرچه دونالد ترامپ را می‌توان در زمره شخصیت‌هایی دانست که از سازوکار‌های کنش هیجانی بهره می‌گیرد، اما امکان‌پذیری بازگشت ترامپ به برجام بسیار محدود خواهد بود.

نتیجه:

تهدید کشور‌های اروپایی به اجرای مکانیزم ماشه به مفهوم واقعیت‌های سیاست بین‌الملل محسوب می‌شود که در سال‌های گذشته از چشم دیپلمات‌های ایرانی همواره پنهان مانده است. رفتار دیپلماتیک براساس اهداف سیاست خارجی و امنیتی کشور‌ها تنظیم می‌شود. مایکل پنس در دیدار با نظامیان ایالات‌متحده و در ۲۵ ژانویه ۲۰۲۰ به این موضوع اشاره داشت که دولت آمریکا زیرساخت‌های ماموریت آنان را فراهم می‌کند. پنس همچنین اظهار کرد که ایران به گونه مرحله‌ای مواضع خود را تغییر داده و از الگو‌های انعطاف‌پذیرتری حمایت خواهد کرد. اظهارات «برایان هوک» مشاور ارشد مایکل پمپئو و مدیر «گروه اقدام ایران» بیانگر آن است که ایالات‌متحده همانند دوران باراک اوباما از سازوکار‌های دیپلماسی اجبار بهره گرفته است. آمریکا به این موضوع واقف شده است که نمی‌تواند رویارویی کم‌هزینه با ایران داشته باشد. به همان گونه‌ای که واقعیت‌های راهبردی ایران را نمی‌پذیرد. مذاکره با ایران برای درک متقابل نخواهد بود. ایران و آمریکا نمی‌توانند به نشانه‌هایی از اعتمادسازی در زمان محدود دست یابند. اگرچه دیپلماسی بخشی از ضرورت سیاست خارجی ایران محسوب می‌شود. ایران ناچار است موقعیت خود در سیاست بین الملل را براساس سازوکار‌های دیپلماتیک پیگیری کند. در عین حال ضرورت‌های راهبردی ایجاب می‌کند که در برابر سیاست تهاجمی و دیپلماسی اجبار آمریکا، از سازوکار‌هایی استفاده شود که اولا ماهیت نامتقارن داشته، ثانیا بخشی از مزیت نسبی ایران باشد، ثالثا بتواند اثربخشی لازم را در برابر آمریکا و سایر بازیگران گروه ۱+۵ به جا گذارد. بهره‌گیری از سازوکار‌هایی همانند خروج از NPT شکل جدیدی از محدودیت‌های اقتصادی و راهبردی علیه ایران را ایجاد می‌کند. در شرایطی که ایران ذخایر راهبردی خود را در چارچوب برجام از دست داده، سازوکار‌های فرانهادی، چالش‌های پرشدت‌تری را علیه ایران ایجاد می‌کند.