خلاصه گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور

مجلس شورای اسلامی

کد خبر: ۷۶۷۷۳۰

تاریخ: ۰۴ بهمن ۱۳۹۶ - ۱۶:۴۴

گزارش تفريغ بودجه سال 1395 کل کشور به عنوان بيست و هشتمین گزارش تفريغ بودجه پس از پيروزي شكوهمند انقلاب اسلامي، مستند به اصل (55) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده (221) آیین‌‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، علی‌رغم کاهش دوماهه فرصت زمانی دیوان محاسبات کشور با توجه به قانون «تمدید مهلت جذب اعتبارات تملک دارائی‌های سرمایه‌ای و مالی سال 1395 کل کشور»، در موعد مقرر قانونی تهيه و تقديم گرديده است.

دیوان محاسبات کشور طی 270 روز از ابتداي ارديبهشت‌‌ماه تا پایان دي‌‌ماه سال‌جاری با حسابرسی دستگاه‌‌های اجرایی، بررسی و تلفیق حدود 5.000 گزارش واصله در خصوص تبصره‌‌های ماده واحده قانون بودجه سال 1395 کل کشور و قانون اصلاح آن، بررسی گزارش‌‌های تلفیقی تعداد 99 تبصره و بند در کارگروه فنی ـ حقوقی، گزارش تفریغ ماده واحده و تبصره‌‌های ذیل آن را در 280 صفحه تهیه که در هیأت عمومی دیوان محاسبات کشور به تصویب رسیده است.

اينك خلاصه گزارش تفريغ بودجه كل كشور در قالب 3 بخش، شامل؛ منابع و مصارف، تبصره‌‌های ماده واحده و پیشنهادهایی برای بهبود فرآیند بودجه‌‌نویسی، به شرح زیر تقدیم می‌‌شود.

بخش اول: منابع و مصارف

در این بخش میزان پیش‌‌بینی منابع و مصارف قانون بودجه سال 1395 کل کشور و میزان تحقق آن بر اساس گزارش تفریغ ماده واحده قانون مذکور در قالب بندهای زیر ارائه می‌‌شود:

1-1) منابع

میزان پیش‌‌بینی و تحقق منابع بودجه سال 1395 کل کشور، در جدول شماره (1) آمده است. بر اساس این جدول میزان پیش‌بینی منابع بودجه کل کشور پس از اعمال تغییرات، بالغ بر نهصد و هشتاد و دو هزار و هشتصد و هفده ميليارد (982.817.000.000.000) تومان بوده که حدود 95% آن محقق شده است.

میزان پیش‌بینی منابع عمومی دولت بالغ بر دويست و نود و چهار هزار و سیصد و نود و چهار ميليارد (294.394.000.000.000) تومان بوده که حدود 97% آن تحقق یافته است.

میزان پیش‌بینی منابع اختصاصی پس از اعمال تغییرات، بالغ بر چهل و یک هزار و يكصد و سی و چهار ميليارد (41.134.000.000.000) تومان بوده که حدود 77% آن محقق شده است.

ميزان پیش‌بینی منابع بودجه شركت‌‌هاي دولتي، بانك‌‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت پس از اعمال تغییرات قانونی، بالغ بر ششصد و هشتاد و هفت هزار و چهل و سه ميليارد (687.043.000.000.000) تومان بوده که میزان تحقق آن حدود 95 درصد است.

جدول شماره 1) پیش‌‌بینی و تحقق منابع بودجه سال 1395 کل کشور ـ مبالغ به میلیارد تومان

عنوان

پیش‌‌بینی پس از اعمال تغییرات

تحقق‌‌یافته

درصد

منابع عمومی دولت

294.394

286.622

4/97

منابع اختصاصی

*  41.134

31.639

9/76

منابع بودجه شركت‌‌هاي دولتي، بانك‌‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت

**687.043

652.479

95

کسر می‌‌شود: ارقام دوبار منظورشده

39.754

41.034

2/103

منابع بودجه کل کشور

982.817

929.706

6/94

* تغییرات منابع اختصاصی دولت ناشی از افزایش بدون مجوز قانونی سقف درآمد، توسط سازمان برنامه و بودجه کشور می‌باشد.

** تغییرات قانونی منابع بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت ناشی از اصلاح بودجه مصوب مجامع برخی از دستگاه‌های اجرایی مذکور با تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور می‌باشد.

منابع عمومی دولت متشکل از درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی می‌باشد که طبق قانون بودجه سهم درآمدها حدود 53%، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای حدود 27% و واگذاری دارایی‌های مالی حدود 20% از منابع عمومی می‌باشد؛ در عمل درآمدها حدود 52%، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای حدود 26% و واگذاری دارایی‌های مالی حدود 22% از منابع عمومی تحقق‌یافته را به خود اختصاص داده‌اند.

میزان وصولی مالیات‌‌ها بالغ بر یکصد و چهار هزار و یکصد و هفتاد و دو ميليارد (104.172.000.000.000) تومان، یعنی حدود 36% منابع عمومی وصولی، و منابع حاصل از نفت‌خام و میعانات گازی بالغ بر هفتاد و سه هزار و هشتصد و هشتاد و دو ميليارد (73.882.000.000.000) تومان، حدود 26% از منابع عمومی وصولی است.

درآمدهای مالیاتی به عنوان مهمترین بخش درآمدها به شمار می‌‌رود که میزان تحقق آن
حدود 100% می‌‌باشد. میزان پیش‌‌بینی و تحقق اجزاء تشکیل‌‌دهنده درآمدهای مالیاتی، در جدول شماره (2) آمده است.

جدول شماره 2) پیش‌‌بینی و تحقق اجزاء تشکیل‌‌دهنده درآمدهای مالیاتی ـ مبالغ به میلیارد تومان

عنوان

پیش‌‌بینی

تحقق‌‌یافته

درصد

مالیات اشخاص حقوقی

33.568

32.070

5/95

مالیات بر درآمدها

14.072

14.640

104

مالیات بر ثروت

2.508

2.712

1/108

مالیات بر واردات

16.930

22.029

1/130

مالیات بر کالاها و خدمات

36.749

32.721

89

جمع درآمدهای مالیاتی

103.827

104,172

3/100

منابع حاصل از فروش نفت‌خام و میعانات گازی به عنوان مهمترین بخش واگذاری
دارایی‌‌های سرمایه‌‌ای به شمار می‌‌رود که میزان تحقق آن حدود 99% بوده است. میزان پیش‌‌بینی و تحقق منابع مذکور به شرح جدول شماره (3) می‌‌باشد.

جدول شماره 3) پیش‌‌بینی و تحقق منابع حاصل از فروش نفت‌خام و میعانات گازی ـ مبالغ به میلیارد تومان

عنوان

پیش‌‌بینی

تحقق‌‌یافته

درصد

جمع منابع حاصل از نفت‌خام و میعانات گازی

74.502

73.882

2/99

منابع حاصل از فروش اسناد خزانه اسلامی و اوراق مشارکت و صکوک اجاره، واگذاری شرکت‌‌های دولتی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، به عنوان مهمترین بخش‌‌های واگذاری دارایی‌‌های مالی به شمار می‌‌رود که میزان تحقق آنها به ترتیب حدود 61%، 49% و 100% می‌‌باشد. میزان پیش‌‌بینی و تحقق این منابع به شرح جدول شماره (4) است.

جدول شماره 4) میزان پیش‌‌بینی و تحقق مهمترین بخش‌‌های واگذاری دارایی‌‌های مالی ـ مبالغ به میلیارد تومان

عنوان

پیش‌‌بینی

تحقق‌‌یافته

درصد

منابع حاصل از فروش اسناد خزانه اسلامی، اوراق مشارکت و صکوک اجاره

40.000

24.507

3/61

منابع حاصل از واگذاری شرکت‌‌های دولتی

16.050

7.862

9/48

منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملی

599

599

100

منابع حاصل از فروش اسناد خزانه اسلامی، اوراق مشارکت و صکوک بر اساس قانون اصلاح قانون بودجه

1

29.397

-

1-2) مصارف

میزان پیش‌‌بینی و تحقق مصارف بودجه سال 1395 کل کشور، در جدول شماره (5)
درج شده است. بر اساس این جدول میزان پیش‌بینی مصارف بودجه کل کشور پس از اعمال تغییرات، بالغ بر یک میلیون و پنج هزار و هشتصد و سه ميليارد (1.005.803.000.000.000) تومان بوده و میزان تحقق آن حدود 91% مبلغ پيش‌‌بيني، است.

میزان برآورد مصارف عمومي دولت پس از اعمال تغییرات قانونی، بالغ بر سیصد و هجده هزار و پانصد و هفتاد و نه ميليارد (318.579.000.000.000) تومان بوده که حدود 87% آن تحقق یافته است.

میزان برآورد مصارف اختصاصی پس از اعمال تغییرات، بالغ بر سي و نه هزار و نهصد و سی چهار ميليارد (39.934.000.000.000) تومان بوده که حدود 79% آن محقق شده است.

ميزان پیش‌بینی مصارف بودجه شركت‌‌هاي دولتي، بانك‌‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت بعد از اعمال تغییرات قانونی، بالغ بر ششصد و هشتاد و هفت هزار و چهل و سه ميليارد (687.043.000.000.000) تومان بوده که حدود 95% آن تحقق یافته است.

جدول شماره 5) پیش‌‌بینی و تحقق مصارف بودجه سال 1395 کل کشور ـ مبالغ به میلیارد تومان

عنوان

پیش‌‌بینی پس از اعمال تغییرات

تحقق‌‌یافته

درصد

مصارف عمومی دولت

318.579

276.566

8/86

مصارف اختصاصی

39.934

31.566

79

مصارف بودجه شركت‌‌هاي دولتي، بانك‌‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت

687.043

652.479

95

کسر می‌‌شود: ارقام دوبار منظورشده

39.754

41.034

2/103

مصارف بودجه کل کشور

1.005.803

919.577

4/91

* تغییرات مصارف اختصاصی دولت ناشی از افزایش بدون مجوز قانونی سقف اعتبار اختصاصی، توسط سازمان برنامه و بودجه کشور می‌باشد.

** تغییرات مصارف بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت ناشی از اصلاح بودجه مصوب مجامع برخی از دستگاه‌های اجرایی مذکور می‌باشد که به تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور رسیده است.

میزان پیش‌‌بینی پس از اعمال تغییرات و تحقق مصارف عمومی دولت به تفکیک نوع اعتبار به شرح جدول شماره (6) تقدیم می‌شود. این جدول نشان می‌‌دهد که کمترین درصد تحقق مصارف عمومی دولت مربوط به اعتبارات تملک دارایی‌‌های سرمایه‌‌ای با حدود 57% بوده است.

جدول شماره 6) پیش‌‌بینی و تحقق مصارف عمومی دولت به تفکیک نوع اعتبار ـ مبالغ به میلیارد تومان

نوع اعتبار

پیش‌‌بینی پس از اعمال تغییرات

تحقق‌‌یافته

درصد

هزینه‌‌ای

220.673

207.201

9/93

تملک دارایی‌‌های سرمایه‌‌ای

60.686

34.759

3/57

تملک دارایی‌‌های مالی

37.220

34.607

93

جمع مصارف عمومی دولت

318.579

276.567

8/86

1-3) تراز عملیاتی منابع و مصارف عمومی دولت

بر اساس قانون بودجه سال 1395 کل کشور پس از اعمال تغییرات، کسری تراز عملیاتی بالغ بر شصت و سه هزار و دویست و نود و سه میلیارد (63.293.000.000.000) تومان بوده که با توجه به میزان درآمدهای تحقق‌یافته و مصارف اعتبارات هزینه‌ای، در عمل مبلغ پنجاه و هفت هزار و چهارصد و هفتاد و هفت ميليارد (57.477.000.000.000) تومان فزونی مصارف نسبت به منابع مذکور مشهود است. این مبلغ از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی تأمین شده و عملاً باعث کاهش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی گردیده است.

تراز عملیاتی منابع و مصارف عمومی دولت به تفکیک بخش‌‌های مختلف به شرح جدول
شماره (7) می‌‌باشد.

جدول شماره 7) تراز عملیاتی منابع و مصارف عمومی دولت ـ مبالغ به میلیارد تومان

عنوان

پیش‌بینی طبق قانون بودجه

پیش‌‌بینی پس از اعمال تغییرات

تحقق‌‌یافته *

درآمدها

157.380

157.380

149.724

اعتبارات هزینه‌‌ای

213.763

220.673

207.201

تراز عملیاتی

(56.383)

(63.293)

(57.477)

واگذاری دارایی‌‌های سرمایه‌‌ای

79.052

79.052

74.143

تملک دارایی‌‌های سرمایه‌‌ای

57.481

60.686

34.759

خالص دارایی‌‌های سرمایه‌‌ای

21.571

18.366

39.384

واگذاری دارایی‌‌های مالی

57.962

57.962

62.755

تملک دارایی‌‌های مالی

23.150

37.220

34.607

خالص دارایی‌‌های مالی

34.812

20.742

28.148

* دلایل فزونی خالص دارایی‌‌های سرمایه‌‌ای و مالی نسبت به تراز عملیاتی به مبلغ ده هزار و پنجاه و پنج میلیارد (10.055.000.000.000) تومان، به تفصیل در گزارش تفریغ ماده واحده درج شده است.

1-4) بودجه شركت‌هاي دولتي، بانك‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت

از مبلغ ششصد و پنجاه و دو هزار و چهارصد و هفتاد و نه ميليارد (652.479.000.000.000) تومان منابع تحقق يافته شركت‌هاي دولتي، بانك‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت، حدود 75% صرف مصارف جاري و 25% در بخش سرمايه‌اي به مصرف رسيده است.

1-5) كمك زيان پرداختی به شرکت‌های دولتی زیان‌‌ده

در پیوست شماره (3) قانون بودجه سال 1395 کل کشور، تعداد 9 شرکت دولتی تحت عنوان شرکت‌‌های زیان ده درج شده است. پیش‌‌بینی زیان شرکت‌‌های یادشده از محل منابع عمومی دولت بالغ بر یک‌‌هزار و پانصد و چهل و دو میلیارد (1.542.000.000.000) تومان بوده که نهایتاً 7/99% آن بابت کمک‌‌زیان به شرکت‌‌های موردنظر پرداخت شده است.

در عمل تعداد 153 شرکت در سال 1395 علاوه بر شرکت‌‌های فوق‌‌الذکر زیان‌‌ده شده‌‌اند، لیکن از محل منابع عمومی دولت، مبلغ دویست و پانزده میلیارد (215.000.000.000) تومان کمک زیان به شرکت‌‌های «آب منطقه‌‌ای» و «آب و فاضلاب روستایی» استان‌‌ها پرداخت شده است.

1-6) استفاده از تسهیلات و وام داخلی و خارجی توسط شرکت‌‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت

شركت‌‌هاي دولتي و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت، مجاز به استفاده از مبلغ بیست و هفت هزار و هشتصد و هشتاد و هشت میلیارد (27.888.000.000.000) تومان تسهیلات بانکی و سایر وام‌‌های داخلی و مبلغ هفت هزار و ششصد و سی و هفت میلیارد (7.637.000.000.000) تومان وام‌‌های خارجی بوده‌‌اند که در عمل حدود 67% تسهیلات بانکی و سایر وام‌‌های داخلی و 8%
وام‌‌های خارجی جذب شده است که به تفکیک در جدول شماره (8) تقدیم نمايندگان محترم مجلس شورای اسلامی می‌‌شود.

جدول شماره 8) میزان تسهیلات و وام داخلی و خارجی استفاده‌‌شده توسط شرکت‌‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت  ـ مبالغ به میلیارد تومان

عنوان

پیش‌‌بینی پس از تغییرات قانونی *

تحقق‌‌یافته

درصد

شرکت‌‌های دولتی

تسهیلات بانکی و سایر وام‌‌های داخلی

27.788

18.725

4/67

وام‌‌های خارجی

7.337

586

8

جمع

35.125

19.311

55

مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت

تسهیلات بانکی و سایر وام‌‌های داخلی

100

0

0

وام‌‌های خارجی

300

0

0

جمع

400

0

0

* تغییرات قانونی بر اساس اصلاح بودجه مصوب مجامع برخی از دستگاه‌های اجرایی موضوع جدول فوق با تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور صورت گرفته است.

بخش دوم: تبصره‌‌هاي ماده واحده قانون بودجه

در این بخش وضعیت اجرای تبصره‌‌ها و عملکرد تعدادی از موضوعات مهم مندرج در احکام تبصره‌‌ها ارائه می‌‌شود.

2-1) وضعیت اجرای تبصره‌‌های ماده واحده قانون بودجه

ماده واحده قانون بودجه سال 1395 كل كشور مجموعاً داراي 99 تبصره و بند است. در محدوده رسیدگی‌ها، طبق جدول شماره (9) مشخص است که حدود 20% از احکام قانونی رعایت شده است. احکام قانونی در 65% موارد به‌‌طور كامل و یا بخشی از آن رعايت نگرديده و اهداف مدنظر قانون‌‌گذار در 19% موارد به‌طور کامل و یا بخشی از آن محقق نشده است. همچنین 8% احکام فاقد عملکرد می‌‌باشد.

جدول شماره 9) وضعیت اجرای تبصره‌‌های ماده واحده قانون بودجه ـ تعداد تبصره و بند

عنوان

تعداد *

درصد

رعایت احکام

20

20

عدم رعایت تمام و یا بخشی از احکام

64

65

عدم تحقق تمام و یا بخشی از اهداف قانون‌‌گذار

19

19

فاقد عملکرد

8

8

* فزونی تعداد موارد مندرج در جدول فوق نسبت به تعداد کل تبصره‌‌ها، بندها و اجزاء (99 مورد)، ناشی از هم‌‌پوشانی برخی از عناوین مذکور می‌‌باشد.

2-2) خلاصه‌‌ای از تفریغ مهمترین احکام تبصره‌‌های ماده واحده قانون بودجه

در این قسمت عملکرد تعدادی از موضوعات با اهمیتِ مندرج در احکام تبصره‌‌های ذیل ماده واحده تقدیم می‌‌شود:

الف) نفت

در سال 1395، مقدار نفت‌خام تولیدی معادل یک میلیارد و سیصد و هفتاد میلیون (1.370.000.000) بشکه و مقدار میعانات گازی تولیدی معادل دویست و پانزده میلیون (215.000.000) بشکه بوده است.

از نفت‌خام تولیدی و موجودی ابتدای دوره، مقدار هفتصد و شصت و پنج میلیون (765.000.000) بشکه به ارزش سی و سه میلیارد و هشتصد و هشتاد میلیون (33.880.000.000) دلار صادر و ششصد و نه میلیون (609.000.000) بشکه تحویل پالایشگاه‌‌ها شده است. همچنین از میعانات گازی تولیدی و موجودی ابتدای دوره، مقدار دویست و چهار میلیون (204.000.000) بشکه به ارزش نه میلیارد و چهارصد میلیون (9.400.000.000) دلار صادر و هفتاد و دو میلیون (72.000.000) بشکه تحویل پالایشگاه‌‌ها و پتروشیمی‌‌ها گردیده و یا در بورس انرژی عرضه شده است.

مازاد وجوه حاصل از صادرات گاز طبیعی نسبت به واردات، بالغ بر ششصد و چهل میلیون (640.000.000) دلار می‌‌باشد.

جدول شماره (10) میزان تولید، صادرات و فروش داخلی نفت‌خام و میعانات گازی مطابق بودجه اصلاحی شرکت ملی نفت ایران را نشان می‌‌دهد.

جدول شماره 10) مقدار تولید، صادرات و فروش داخلی نفت‌خام و میعانات گازی ـ میلیون بشکه

عنوان

پیش‌‌بینی مطابق بودجه اصلاحی شرکت ملی نفت ایران

تحقق‌‌یافته

درصد

تولید

نفت‌خام (با احتساب موجودی ابتدای دوره نزد شرکت‌‌های تولیدی)

1.376

1.418

1/103

میعانات گازی (با احتساب موجودی ابتدای دوره نزد شرکت‌‌های تولیدی)

280

294

105

صادرات

نفت‌خام

765

765

100

میعانات گازی

204

204

100

فروش داخلی

نفت‌خام

611

609

7/97

میعانات گازی

76

72

7/94

موجودی پایان دوره

نفت‌خام

-

37

-

میعانات گازی

-

18

-

* مغایرت میزان تولید و عرضه نفت‌خام حدود هفت میلیون (7.000.000) بشکه، نامشخص می‌باشد.

ارزش ریالی تولید، صادرات و فروش داخلی نفت‌خام و میعانات گازی مطابق بودجه اصلاحی شرکت ملی نفت ایران به شرح جدول شماره (11) می‌باشد.

جدول شماره 11) ارزش تولید، صادرات و فروش داخلی نفت‌‌خام و میعانات گازی ـ مبالغ به میلیارد تومان / میلیون دلار

عنوان

پیش‌‌بینی مطابق بودجه اصلاحی شرکت ملی نفت ایران

تحقق‌‌یافته

درصد

ریالی

ارزی

ریالی

ارزی

تولید

نفت‌خام

190.775

60.564

189.273

60.402

2/99

میعانات گازی

39.135

12.424

42.422

13.479

4/108

صادرات

نفت‌خام

108.440

34.425

105.758

33.880

5/97

میعانات گازی

28.857

9.161

29.463

9.400

1/102

فروش داخلی

نفت‌خام

82.335

26.138

80.617

25.627

9/97

میعانات گازی

10.278

3.263

9.971

3.157

97

موجودی پایان دوره

نفت‌خام

-

-

6.066

1.872

-

میعانات گازی

-

-

2.988

922

-

مبلغ یازده هزار و چهارصد و هفتاد و نه میلیارد (11.479.000.000.000) تومان از منابع حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی توسط شرکت ملی گاز ایران تاكنون به حساب خزانه واریز نشده است.

مبلغ چهار هزار و چهارصد و هفتاد و نه ميليارد (4.479.000.000.000) تومان از وجوه واريزي توسط شركت‌هاي پتروشيمي بابت ارزش خوراك‎ دریافتی، توسط شرکت ملی نفت ایران تاكنون به حساب خزانه‌داری کل کشور واریز نشده است.

شركت ملي پالايش و پخش فرآورده‌هاي نفتي ايران از مجموع ارزش نقدي خوراك دريافتي از شركت ملي نفت ايران، مبلغ هفت هزار و دویست و دو میلیارد (7.202.000.000.000) تومان بدهکار می‌باشد. همچنین شرکت‌های پتروشیمی، از مجموع ارزش نقدی خوراک دریافتی از شرکت ملی نفت ایران، با احتساب وصولي‌هاي سال 1396 بابت مانده تسویه‌نشده ارزش خوراک دریافتی سال 1395، مبلغ دویست و شصت و شش میلیارد (266.000.000.000) تومان بدهکار می‌باشند.

مطابق بند (د) تبصره (1) ماده واحده، وزارت نفت از طریق شرکت تابعه ذیربط مکلف بوده نسبت به نوسازی و توسعه شبکه خطوط لوله انتقال نفت‌خام و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی و تأمین منابع مالی سهم دولت در توسعه پالایشگاه‌ها و زیرساخت‌های تأمین، ذخیره‌سازی و توزیع فرآورده‌ اقدام کند و منابع موردنیاز را از محل افزایش پنج‌ درصد (5%) به قیمت هر لیتر فرآورده‌های نفتی شامل؛ بنزین، نفت سفید، نفت گاز، نفت کوره، گاز مایع و سوخت هواپیما تأمین نماید. شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌هاي نفتي ايران صرفاً مبلغ یک هزار و چهل و سه ميليارد (1.043.000.000.000) تومان از محل افزایش پنج درصد (5%) قیمت پنج فرآورده اصلی و سوخت هواپيما جهت مصارف فوق‌الذكر به شركت‌هاي ذيربط اختصاص و پرداخت نموده و مبلغ سیصد و هفتاد ميليارد (370.000.000.000) تومان از عوارض وصول‌شده موضوع اين بند در محلي غير از مصارف موردنظر يعني هزينه‌هاي جاري شركت، مصرف شده است.

به منظور سرمايه‌گذاري در طرح‌هاي نفت و گاز با اولويت ميادين مشترك به وزارت نفت اجازه داده شده است كه پنج هزار ميليارد (5.000.000.000.000) تومان اوراق مشاركت منتشر كند. علي‌رغم ضرورت توجه ويژه به توسعه و بهره‌برداری از ميادين مشترك نفت و گاز و صيانت از حقوق جمهوري اسلامي ايران، از اين ظرفيت قانوني استفاده نشده و در نتيجه اهداف قانون‌گذار محقق نگرديده است.

ب) صندوق توسعه ملی

از سهم صندوق توسعه ملی از محل منابع حاصل از صادرات نفت، شامل؛ نفت‌خام، میعانات گازی و فرآورده‌‌های نفتی، مبلغ هفت ميليارد و سیصد و دوازده ميليون (7.312.000.000) دلار به حساب صندوق واریز و مابقی آن به مبلغ یک میلیارد و یکصد و هفتاد و هفت میلیون (1.177.000.000) دلار به حساب صندوق مزبور واریز نشده است. جدول شماره (12) نشان می‌‌دهد که مجموع مصارف صندوق به مبلغ چهارده میلیارد و پانصد و شصت و چهار میلیون (14.564.000.000) دلار است که عمده ارقام آن بابت «تسهیلات ارزی»، «تسهیلات طرح‌‌های عمرانی»، «تکالیف بودجه‌‌ای و قانونی» و «سپرده‌‌گذاری ریالی و ارزی» پرداخت شده است.

جدول شماره 12) مصارف صندوق توسعه ملی در سال 1395 ـ مبالغ به میلیون دلار

ردیف

عنوان

مبلغ

درصد به کل

1

مصارف جاری صندوق

3

02/0

2

سپرده‌‌گذاری یا تسهیلات ریالی

1.957

44/13

3

تسهیلات ارزی

1.515

4/10

4

سپرده‌‌گذاری ارزی

3.300

66/22

5

تکالیف بودجه‌‌ای و قانونی

3.983

35/27

6

تسهیلات پرداختی بابت اجرای طرح‌‌های عمرانی

3.806

13/26

جمع

14.564

100

ج) هدفمندکردن یارانه‌ها

منابع تحقق‌یافته قانون هدفمندكردن يارانه‌ها بالغ بر چهل و چهار هزار و ششصد و سی میلیارد (44.630.000.000.000) تومان بوده که شامل مبلغ سی و یک هزار و چهارصد و پنجاه و هشت میلیارد (31.458.000.000.000) تومان از محل اصلاح قیمت حامل‌‌های انرژی و مبلغ سیزده هزار و یکصد و هفتاد و دو میلیارد (13.172.000.000.000) تومان از محل بودجه عمومی دولت بوده است. به عبارتی 70% از منابع پیش‌بینی شده از محل اصلاح قیمت حامل‌های انرژی تحقق یافته و مابقی منابع پیش‌بینی شده از محل بودجه عمومی دولت تأمین گردیده است. میزان مصارف قانون هدفمندکردن یارانه‌‌ها به تفکیک بخش‌‌های مختلف، به شرح جدول شماره (13) می‌باشد. سهم یارانه نقدی و غیرنقدی اختصاص‌یافته به خانوارها حدود 99% مبلغ پیش‌‌بینی طبق آیین‌نامه اجرایی تبصره (14) ماده واحده بوده است. محاسبات نشان می‌‌دهد که حدود 93% منابع وصولی به عنوان یارانه نقدی و غیرنقدی اختصاص یافته و صرفاً 7% منابع وصولی جهت بخش تولید و سلامت اختصاص پیدا کرده است.

جدول شماره 13) میزان مصارف قانون هدفمندکردن یارانه‌‌ها در سال 1395 ـ مبالغ به میلیارد تومان

شرح

مبلغ پیش‌بینی شده بر

اساس آیین‌نامه اجرایی

مبلغ

پرداخت‌‌شده

درصد به

پیش‌‌بینی

پرداخت نقدي و غيرنقدي - ماده (4) قانون هدفمندكردن يارانه‌ها

42.048

41.505

7/98

اجراي بند (ب) ماده (۳۴) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران (اجرای برنامه‌‌های تحول نظام سلامت) – ماده (7) قانون هدفمندکردن یارانه‌ها

4.800

500

4/10

ارائه خدمات حمایتی و کمک به بخش تولید - ماده (8) قانون هدفمندکردن یارانه‌ها

3.917

2.427

62

جمع

50.765

44.432

5/87

مطابق بند (الف) تبصره (14) ماده واحده، دولت موظف بوده يارانه خانوارهاي پردرآمد را قطع كند. در اجرای حکم مذکور دولت در آیین‌نامه اجرایی تبصره، نحوه شناسایی خانوارهای مشمول و معیارهای مربوط را تعیین نموده، لیکن اقدامی در راستای حذف خانوارهای مشمول بر اساس سازوکار مقرر در آیین‌نامه مربوط صورت نگرفته و صرفاً مطابق سازوکار مندرج در دستورالعمل سنوات قبل، يارانه تعداد هشتصد و سی و هشت هزار و ششصد و نود (838.690) نفر قطع گردیده است. شایان ذکر است، اعتراض تعداد پانصد و دو هزار و هفتاد و دو (502.072) نفر از حذف‌شدگان توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی پذيرفته شده و به فهرست یارانه‌بگیران بازگشته‌اند.

د) ابزارهای تأمین مالی دولت

از مبلغ هشتاد و هشت هزار میلیارد (88.000.000.000.000) تومان مجوزهای مندرج در قانون بودجه سال 1395 کل کشور و قانون اصلاح آن جهت صدور اوراق مشارکت، صکوک اجاره و مرابحه و اسناد خزانه اسلامی، دولت بالغ بر 62% آن را منتشر نموده که حدود 19% منابع عمومی دولت می‌باشد، بالغ بر 98% اوراق و اسناد منتشره به طلبکاران واگذار شده است. اطلاعات مربوط به اوراق و اسناد خزانه اسلامی منتشرشده و واگذارشده و اسناد باقیمانده به شرح جدول شماره (14) می‌باشد.

جدول شماره 14) ابزارهای تأمین مالی دولت ـ مبالغ به میلیارد تومان

ردیف

مأخذ قانونی

نوع

منتشر شده

مبلغ واگذار شده

اسناد باقیمانده

1

بند (ج) تبصره (5)

اوراق مشارکت

5.000

4.909

91

2

بند (هـ) تبصره (5)

اسناد خزانه

7.500

7.399

101

3

بند (و) تبصره (5)

اوراق تسویه خزانه

9.796

9.796

0

4

تبصره (36)

صکوک اجاره و مرابحه

21.335

20.889

446

5

تبصره (37)

صکوک اجاره

8.000

7.712

288

6

ردیف واگذاری دارایی‌های مالی 310105

صکوک اجاره

2.200

2.200

0

جمع

53.831

52.905

926

در بند (الف) تبصره (5) قانون بودجه سال 1395 اجازه انتشار ده هزار ميليارد (10.000.000.000.000) تومان اوراق مشاركت به برخی از شرکت‌های دولتی مندرج در پیوست شماره (3) قانون بودجه جهت اجراي طرح‌هاي مهمی از قبيل ميادين نفت و گاز مشترك، مهار آب‌هاي مرزي، طرح‌هاي حمل و نقل، آبرساني، فاضلاب و نيروگاه‌هاي برق داده شده است. علی‌رغم اهميت طرح‌ها و پروژه‌هاي مذكور صرفاً چهارصد ميليارد (400.000.000.000) تومان معادل 4% سقف موردنظر براي دو طرح به مرحله انتشار اوراق رسيده كه فروش نرفته و هزينه‌هاي بررسي طرح و كارمزد عامليت فروش به مبلغ چهار ميليارد (4.000.000.000) تومان توسط دستگاه اجرايي ذيربط پرداخت شده و اهداف قانونگذار محقق نگرديده است.

با احتساب باقي‌مانده مجوز سال‌هاي 1380 لغايت 1394، مجموعاً در سال 1395 دولت مجاز به استفاده از مبلغ دویست و چهل و نه میلیارد و هفتصد و بیست و دو میلیون (249.722.000.000) دلار فاينانس بوده است كه در عمل صرفاً از 09/0% آن استفاده شده است.

هـ) صندوق نوآوری و شکوفایی

از سال 1391 تا پايان سال 1395 معادل دو هزار و بيست و سه ميليارد (2.023.000.000.000) تومان يعني حدود 67% سرمايه اوليه صندوق نوآوری و شکوفایی تأمين شده است. بالغ بر پانصد و سه ميليارد (503.000.000.000) تومان حدود 25% منابع مذكور در قالب تسهيلات در اختيار شركت‌هاي دانش‌بنيان قرار گرفته و 75% مابقي منابع مذكور بر اساس اساسنامه صندوق يادشده در بانك‌ها سپرده‌گذاري شده است. در قبال سپرده‌گذاري صورت‌گرفته، بانك‌ها اقدام به پرداخت حدود دويست و شصت و شش ميليارد (266.000.000.000) تومان تسهيلات به شركت‌هاي دانش‌بنيان نمود‌ه‌اند.

و) تسهیلات ازدواج جوانان

مطابق تبصره (29) ماده واحده، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف بوده به ‌منظور حمایت از ازدواج جوانان، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری کشور را ملزم نمايد تا به اندازه سهم خود از مجموع سپرده‌های قرض‌الحسنه پس‌انداز و جاری در پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه مشارکت کرده و تسهیلات قرض‌الحسنه ازدواج را در اولویت نخست پرداخت قرار دهند. تسهیلات پرداختی توسط بانک‌ها و مؤسسات اعتباری حدود 81% سهمیه مقرر توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بوده و در سال 1395 به تعداد یک میلیون و شش هزار و نود و هفت (1,006,097) نفر، معادل مبلغ نه هزار و ششصد و نود و دو میلیارد (9.692.000.000.000) تومان تسهیلات قرض‌الحسنه ازدواج پرداخت شده است. علی‌رغم پرداخت تسهیلات مذکور، در پایان سال 1395 تعداد پانصد و هفتاد و شش هزار و هشتصد و نود (576.890) نفر منتظر دریافت تسهیلات ازدواج می‌باشند.

ز) تسویه مطالبات قانونی بانک‌ها از دولت

مطابق تبصره (35) ماده واحده، به دولت اجازه داده شده است از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، پس از کسر منابع لازم برای اجرای ماده (۴۶) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور و کسر مازاد تسعیر ناشی از منابع ارزی بلاوصول و یا بلوکه‌شده و یا مصادره‌شده بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و پیش‌بینی منابع لازم برای تأمین هزینه‌های یکسان‌سازی نرخ ارز (در صورت اجراء)، مطالبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از بانک‌ها را برای تسویه مطالبات قانونی این بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی و همچنین بخشودگی سود تسهیلات تا یکصد میلیون (100.000.000) تومان، حداکثر تا سقف چهل و پنج هزار میلیارد (45.000.000.000.000) تومان با رعایت شروط مقرر تسویه نماید. ميزان تسویه مطالبات بانک مرکزی جمهوري اسلامي ايران از محل منابع موضوع اين تبصره به شرح جدول شماره (15) است.

جدول شماره 15) تسویه مطالبات قانونی بانک‌ها از دولت ـ مبالغ به ميليارد تومان

مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک

مرکزی جمهوری اسلامی ایران و حساب ذخیره تسعیر

دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی پس از لحاظ کسور

تسویه مطالبات

قانونی بانک‌ها

از دولت

افزایش

سرمایه دولت

در بانک‌ها

بخشودگی سود

تسهیلات موضوع این

تبصره توسط بانک‌ها

جمع ستون‌های

(2)، (3) و (4)

تسویه مطالبات بانک

مرکزی از بانک‌ها

درصد ستون

(6) به (1)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5) *

(6) *

(7)

55.487

13.120

3.800

781

17.701

16.920

5/30

* مطابق مفاد بند (5) تبصره، مسئولیت نظارت بر حسن اجرای این تبصره بر عهده ديوان محاسبات كشور مي‌باشد، از آنجایی‌که در انجام بخشودگی سود تسهیلات، برخی از مفاد تبصره و دستورالعمل ماده (2) آیین‌نامه اجرایی تبصره، رعایت نگردیده، مبلغ بخشودگی مندرج در این جدول مورد تأیید اين دیوان قرار نگرفته، لذا تا تاریخ تهیه اين گزارش مبلغ مذکور در دفاتر بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از محل حساب‌های فوق‌الذکر کسر و ثبت نشده است.

بخش سوم: پیشنهادهایی برای بهبود فرآیند بودجه‌‌نویسی

در آسیب‌‌شناسی قانون بودجه سال 1395 کل کشور از منظر فرآیند بودجه‌‌نویسی مواردی به شرح زیر قابل ذكر است:

3-1) جامعیت بودجه: عدم درج بودجه برخي از دستگاه‌‌های اجرایی نظیر شهرداری‌ها و تعداد کثیری از شرکت‌‌های دولتی نشان از نقض اصل جامعیت بودجه کشور دارد.

3-2) شفافیت بودجه: با بررسی قانون بودجه سال 1395 می‌توان به موارد متعددی از عدم شفافیت بودجه پی برد که به عنوان نمونه به برخی از آنها اشاره می‌شود:

پیش‌بینی اعتبارات ردیف‌‌های متفرقه و تملک دارایی‌‌های مالی قانون بودجه به صورت سرجمع و بدون درج در ذیل بودجه دستگاه‌های اجرایی ذیربط.

تفسيرپذير بودن بعضي از عبارات مندرج در احكام تبصره‌هاي قانون بودجه، اجرا و نظارت بر آن‌ها را با ابهام و مشكل مواجه مي‌سازد؛ به عنوان مثال در بند (الف) تبصره (7) به «وصول حق‌انتفاع به صورت پلكاني نزولي در طول زنجيره‌ فرآوري» در صورت «سرمايه‌گذاري براي تكميل زنجيره توليد» اشاره شده كه برداشت‌هاي متفاوتی از آن به‌عمل می‌آید.

3-3) بودجه‌‌ریزی بر مبنای عملکرد: علی‌رغم صراحت بند (32) سیاست‌‌های کلی برنامه پنجم توسعه، ابلاغی مقام معظم رهبری و قوانین برنامه‌‌های پنجساله به ویژه ماده (219) قانون برنامه پنجم توسعه، در خصوص استقرار نظام بودجه‌‌ریزی بر مبنای عملکرد، تاکنون برنامه‌ریزی جامع و کاملی برای اجرای این مهم به‌عمل نیامده است. بنابراین یکی از مهمترین رویکردهای حسابرسی تحت عنوان «حسابرسی عملکرد» که امکان نظارت عملکردی مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور را فراهم می‌کند، به کُندی پیش می‌رود.

3-4) انضباط بودجه‌‌ای: موارد متعددی از نشانه‌های بی‌انضباطی بودجه‌ای می‌توان در قوانین و مقررات بر شمرد که به عنوان نمونه به موارد زیر اشاره می‌شود:

گستردگی دامنه شمول بند (م) ماده 28 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)، به گونه‌‌ای است که در عمل منجر به صرف بخش قابل توجهی از اعتبارات مربوط به پیشگیری و مقابله با حوادث، جهت اموری نظیر تأمین تجهیزات اداری، خرید یا ساخت ابنیه، تأمین آب شرب و تکمیل طرح‌‌های عمرانی شده است که مستقیماً ارتباطی با مدیریت بحران ندارد.

اختصاص بخشی از اعتبارات یا بودجه دستگاه‌‌های اجرایی برای مصارف معین، در حالی که اعتبار لازم می‌‌بایست در قالب ردیف مشخص ذیل دستگاه مربوط، پیش‌‌بینی گردد.

پیش‌‌بینی اعتبارات طرح‌‌های تملک دارایی‌‌های سرمایه‌‌ای استانی ویژه (ملی استانی‌‌شده) خارج از اعتبارات استانی.

عدم تصویب به موقع آیین‌‌نامه‌ها، دستورالعمل‌‌ها و عدم اجرای به موقع احکام بودجه.

3-5) تنازل اجراي قوانين از طريق بخشنامه‌هاي دولتي:

در برخی موارد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌هایی که دولت به موجب تکلیف مقنن تهیه نموده، موجب عدم تحقق حقوق دولتی شده است. به عنوان مثال در تعیین مصادیق «تولید داخلی، وارداتی و مشترک سیگار» توسط سازمان برنامه و بودجه کشور، تعریف ارائه‌شده توسط سازمان مذکور از تولید مشترک سیگار، موجب شده عملاً تولید سیگار به روش موصوف مصداق و موضوعیتی نداشته باشد.

3-6) تصریح اهداف کمّی در احکام تبصره‌ها: به منظور افزايش كارآيي و اثربخشي منابع اختصاص‌يافته از سوي مجلس شوراي اسلامي و امكان رصد و پيگيري ميزان تحقق اهداف موردنظر قانون‌گذار در احكام تبصره‌هاي قوانين بودجه سنواتي، لازم است اهداف كمّي در احكام مزبور تصريح شود. به عنوان نمونه در بند (د) تبصره (4) قانون بودجه سال 1395 مبلغ پانصد ميليون (500.000.000) دلار از محل صندوق توسعه ملي براي طرح‌هاي آبياري تحت‌فشار در اختيار بانك كشاورزي قرار گرفته است، ليكن به دلیل عدم تصریح اهداف كمّي، امکان ارزیابی دقیق از اجرای طرح‌های آبیاری تحت فشار در اراضی مربوط، میسر نمی‌باشد.

3-7) رعایت ادبیات حقوقی در بودجه‌‌نویسی: عدم استفاده از ادبیات رایج در وضع احکام، منجر به تشتت در رویه‌های عملی و حقوقی شده است. به طور مثال در قوانین بودجه سنواتی بعضاً از عبارت «مکلف است» و در برخی موارد «موظف است»، استفاده شده است. حال آنکه موضوعات احکام فوق، مشابه یکدیگر بوده و مبنای این عبارت‌‌پردازی‌‌های مختلف، روشن نیست. همچنین در قانون بودجه سال 1395 عبارت «اجازه داده می‌‌شود» یا «مجاز است» نیز مکرر به‌‌کار برده شده است که به دلیل نبود تعریف مناسبی از آن‌ها، محل مناقشه است.

به منظور تحقق منویات و تأکیدات مقام معظم رهبری و سیاست‌‌های کلی اقتصاد مقاومتی، ضمن در نظر گرفتن پیشنهادهای فوق‌‌الذکر و موضوعات محوری برنامه ششم توسعه و چالش‌‌های پیش رو، برای حوزه‌‌های اولویت‌‌دار همچون اشتغال، آسیب‌‌های اجتماعی، محیط‌زیست و فناوری‌های مرتبط با اقتصاد دانش‌بنیان، احکام خاصی در قوانین بودجه سنواتی وضع گردد تا امکان تفریغ این موضوعات به طور مشخص توسط دیوان محاسبات کشور میسر گردد.

در خاتمه جا دارد از کلیه همکاران گرانقدرم در مجموعه دیوان محاسبات کشور که با سعی و تلاش وافر در تهیه این گزارش نقش آفرینی نموده‌اند و نیز از حوصله و دقت نظر شما نمایندگان شریف مجلس شورای اسلامی تشکر نمایم.

والسلام علیکم و الرحمها... و برکاته

4/11/1396