احیای صنعت نفت در دولت دوازدهم؛ چالش‌های زنگنه

مهدی عسلی*

کد خبر: ۷۲۸۴۴۱

تاریخ: ۱۸ شهريور ۱۳۹۶ - ۰۹:۳۰

زمان زیادی از رأی اعتماد مجلس به بیژن نامدار‌زنگنه، وزیر چهار دوره نفت ایران نمی‌گذرد. دوره دوم روی‌کارآمدن زنگنه در دولت‌های حسن روحانی، زمان مناسبی است تا گام‌هایی در راستای کارهای بنیادین برداشته شود. مهندس زنگنه در فرصت چهارساله‌ای که پشت‌سر گذاشت توانست تا حدودی خرابی‌های دوره تحریم‌ها و نیز ضعف مدیریت‌های دوره قبل را جبران و صنعت نفت را فعال کند و تولید نفت و گاز را به‌‌ویژه پس از اجرائی‌شدن برجام و لغو تحریم‌های بین‌المللی افزایش دهد، به‌طوری‌که تولید گاز در پارس جنوبی به حدود تولید گاز کشور همسایه (قطر) رسید که دارای منابع مشترک گاز با ایران است و صادرات نفت نیز هم‌اکنون به بیش از دو برابر دوران تحریم یعنی حدود ٢,١ میلیون بشکه در روز رسیده است. بااین‌حال چالش‌های بزرگی بر سر راه بازسازی و نوسازی صنعت نفت ایران وجود دارد که بدون اصلاحات بنیادین در صنعت نفت مواجهه با آنها آسان نیست. این چالش‌ها را می‌توان به‌طورکلی به سه گروه بزرگ دسته‌بندی کرد: ١) چالش‌های مربوط به فناوری تولید، اعم از تجهیزات و ماشین‌آلات مدرن با بازدهی بالاتر، مدیریت پیشرفته و نیروی انسانی آموزش‌دیده و کارآمد در همه سطوح، ٢) چالش‌های مربوط به اقتصاد سیاسی نفت از نظر تصمیم‌گیری درباره میزان تولید و نحوه توزیع رانت حاصل از نفت بین ذی‌نفعان مؤثر در سیاست‌گذاری اقتصادی کشور و از جمله استقبال از سرمایه‌گذاری‌های خارجی در بخش نفت و گاز برای ارتقای ظرفیت‌های تولید به سطح متناسب با منابع عظیم نفت و گاز کشور و ٣) چالش‌های مربوط به ایجاد آمادگی برای مواجهه با تحولات بنیادین بین‌المللی مرتبط با انقلاب صنعتی چهارم که در حال شکل‌گیری بوده و پیش‌بینی می‌شود تأثیرات عمیقی بر بخش‌های عرضه و تقاضای نفت و گاز در فعالیت‌های بالادستی و پایین‌دستی بر جای خواهد گذاشت. در این مقاله به‌طور مختصر به این چالش‌ها پرداخته شده است.

در سطور گذشته معلوم شد که شرکت ملی نفت ما به‌لحاظ خلق ارزش و کارایی فنی از بسیاری از شرکت‌های مهم نفت دنیا عقب افتاده است. طبعا سؤالی که پیش می‌آید آن است که دلیل این عقب‌افتادگی چیست؟ یک پاسخ کوتاه شاید این باشد: اقتصاد سیاسی نفت در ایران. توضیح آنکه چنان‌که شرکت ملی نفت به‌صورت یک شرکت تجاری نفت (و گاز و پتروشیمی) عمل می‌کرد، عقب‌افتادن آن شرکت در کارایی فنی و خلق ارزش از شرکت‌های رقیب در سطح بین‌المللی را می‌توانستیم به تأثیر سیاست‌های کلی اقتصادی دولت (که بر همه اقتصاد اثر می‌گذارد) از یک سو و نیز توانمندی (یا فقدان) مدیریت ارشد شرکت در اتخاذ و اجرای راهبردهای صحیح منتسب کنیم. اما شرکت‌های ملی نفت، از جمله شرکت ملی نفت ایران، مستقیما تحت ‌نظارت و مدیریت دولتی عمل کرده و علاوه بر رابطه مالی دولت با بخش نفت، مداخلات مستقیم دولت (از جمله تعیین مأموریت‌های ملی) در اداره این شرکت نیز در عملکرد آن مؤثر بوده است. این موضوع را می‌توان با مطالعه پیشران‌های خلق ارزش صنعت نفت به‌خوبی ديد. مدل خلق ارزش فرض می‌کند که محیط سیاسی، اجتماعی، اقتصادی که دولت در آن عمل می‌کند، جهت‌گیری‌ها و اهداف بخش نفت کشور را تعیین می‌کند. بنابراین ظرفیت اجرائی دولت، مؤثربودن، کیفیت سیاست‌های بخش عمومی- از جمله سیاست مالی دولت- حساب‌ده‌بودن مقامات از یک سو و سطح دانش تخصصی در بخش نفت و سازماندهی و ترتیبات حاکمیت شرکت ملی نفت از سوی دیگر، عملکرد شرکت ملی نفت را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. برای مثال، دولت به‌عنوان مالک منابع، می‌تواند در سطح سرمایه‌گذاری‌های شرکت ملی نفت و سرعت توسعه منابع و تولید نفت و گاز تصمیم بگیرد. رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت نیز معین می‌کند که چه ميزان از درآمد ایجاد‌شده از محل فروش نفت برای مخارج جاری و سرمایه‌گذاری به شرکت ملی نفت داده شده و چه میزان به وسيله دولت برداشت شود.

به‌طورکلی پیشران‌های خلق ارزش در بخش نفت را می‌توان به پنج گروه تقسیم کرد: مشخصات زمین‌شناسی، محیط عملکرد دولت، سازماندهی بخش و حاکمیت، حاکمیت شرکت ملی نفت و راهبرد آن تقسیم کرد. از این پنج پیشران اعمال حاکمیت دولت از طریق تعیین اهداف تولید، میزان سرمایه‌گذاری و نیز رابطه مالی (رژیمی که دولت تحت آن از درآمد حاصل از تولید و فروش نفت مالیات می‌گیرد) و همچنین تأثیری که بر سازماندهی شرکت ملی نفت (یکپارچگی عمودی یا ایجاد شرکت‌های متعدد) دارد، تأثیر مهمی بر عملکرد شرکت در خلق ارزش آن تأثیر تعیین‌کننده دارد.

در واقع کانال اقتصاد سیاسی نفت از این طریق بر عملکرد شرکت ملی نفت و به‌طورکلی بر خلق ارزش بخش نفت اثر می‌گذارد. توجیه هیئت‌های حاکمه در کشورهای صادر‌کننده نفت برای دخالت در عملیات شرکت‌های ملی نفت از آنجا ناشی می‌شود که نفت نه یک کالا و منبع اولیه معمولی بلکه یک حامل انرژی پایان‌پذیر است که ابعاد امنیت ملی، بین‌المللی و سیاسی دارد. توزیع رانت نفت بین گروه‌های سیاسی و انتقال بخشی از درآمد نفت به مردم برای جلب توافق آنها با ادامه حکمرانی دولت‌های مستقر از مباحث اقتصاد سیاسی نفت است که ادبیات وسیعی در آن وجود دارد. بُعد امنیت بین‌المللی نفت (و گاز) به اهمیت حامل‌های انرژی در فرایندهای تولید کالا‌ها و خدمات در تمام کشورهای جهان بر می‌گردد. کشورهای بزرگ صنعتی که چرخش چرخ‌های عظیم اقتصادی آنها منوط به امنیت عرضه یا به عبارت بهتر عرضه بدون اختلال انرژی است، هرگونه اختلال در واردات نفت (و گاز) به کشورشان را تهدیدی امنیتی برای خود تلقی می‌کنند و به‌همین‌دلیل نیز پس از تحریم‌های نفتی کشورهای عربی در سال ١٩٧٣ که قیمت‌های نفت را با جهشی ناگهانی روبه‌رو کرد، ترتیبی داده‌اند تا با نگهداری مقادیر کافی انبارهای نفت و فراورده‌های نفتی مانع تکرار آن وضعیت شده و از اختلال عرضه نفت به اقتصاد‌های خود جلوگیری کنند. با‌این‌حال هنوز هم اختلال‌های عرضه نفت در خاورمیانه و مخصوصا کشورهای اطراف خلیج‌فارس که هر روز حدود ١٧‌ میلیون بشکه نفت خام (یا تقریبا ٣/١ درصد تجارت جهانی نفت) از آن عبور می‌کند، می‌تواند اختلال در عرضه نفت محسوب شده و قیمت‌های جهانی نفت را متأثر کند. به‌همین‌دلیل نیز برنامه‌های توسعه ظرفیت‌های تولید کشور نفت‌خیزی مانند ایران، علاوه بر کارشناسان نفت و انرژی جهان و فعالان اقتصادی داخلی، توجه کشورهای رقیب در منطقه و سایر بخش‌های جهان و کشورهای بزرگ واردکننده نفت را هم به خود جلب می‌کند. بنابراین موافقت یا مخالفت با قراردادهای نفتی ایران، هرچند در داخل کشور صورت بگیرد، تنها جنبه کارشناسی نداشته بلکه صبغه سیاسی و بین‌المللی هم دارد.

به‌ دلیل حضور اوپک در بازار بین‌المللی نفت و راهبردی که به‌طورکلی این سازمان تاکنون دنبال کرده است، قیمت نفت معمولا بالاتر از هزینه تولید نفت اعضای اوپک به‌وي‍ژه اعضای خاورمیانه‌ای اوپک تعیین شده است. این موضوع رانت زیادی نصیب این کشورها کرده است؛ به‌طوری‌که ادبیات وسیعی در تحلیل رفتار اوپک و انتقال درآمد از کشورهای وارد‌کننده نفت به صادر‌کنندگان این حامل مهم انرژی به وجود آمده است. یک چارچوب تحلیلی که تحت عنوان نظریه دولت‌های رانتی (Rentier State Theory) معروف شده و اولین‌بار از سوي اقتصاددان ایرانی حسین مهدوی و در مقاله معروف او در سال ١٩٧٠ مطرح شده است، تلاش می‌کند رفتار دولت‌های منطقه به‌ویژه ایران را از نظر درپیش‌گرفتن الگوهای صنعتی‌شدن و نحوه حل مشکلات اقتصادی توضیح دهد. مهدوی دولت‌های رانتی را دولت‌هایی می‌داند که بخش بزرگی از درآمدشان را به‌طور مستمر از رانت نفت (یا منابع اولیه پایان‌پذیر) دریافت می‌کنند که درعین‌حال این درآمد ارتباط اندکی با اقتصاد و فرایند تولید کالاها و خدمات داخلی این کشورها دارد. نظریه مهدوی از سوی دیگران توسعه ‌یافته (فکرت (١٩٧٢) و پسران (١٩٨٢)) و به یک ابزار تحلیلی برای تحلیل اقتصاد سیاسی کشورهای صادر‌کننده نفت تبدیل شد. در این چارچوب نظری دولت رانتی با تکیه به رانت عظیم نفت احتیاجی به توسعه بخش تولیدی داخلی و اخذ مالیات از شهروندان ندارد. بخش کوچکی از جمعیت کشور در بخش نفت و گاز شاغل است که رانت را ایجاد می‌کند؛ درحالی‌که اکثریت جمعیت تنها از آن استفاده می‌کنند و دولت دریافت‌کننده اصلی رانت خارجی است؛ بنابر‌این ساختار یک دولت رانتی مسئله‌ساز است و یک الگوی تکاملی بلندمدتی را از خود نشان نمی‌دهد. به‌هر‌حال یک دولت رانتی دو مسیر را می‌تواند طی کند:

١) یک فرایند متنوع‌سازی اقتصاد داخلی را دنبال کند و به‌تدریج به یک دولت متکی به تولید داخلی تبدیل شود.

٢) بدون تغییر سیاست مسیر را ادامه دهد تا آخرین بشکه نفت به فروش رود؛ سپس تشکیلات دولت رانتی را جمع کند و ناپدید شود. با این فرض که تا آن زمان شهروندان هم به اندازه کافی دارایی جمع کرده‌اند تا پس از پایان نفت به هر‌جا که می‌خواهند، بروند.

سؤال آن است که اگر قبل از پایان نفت تقاضا برای آن به دلیل انتقال انرژی یا سیاست‌های کربن‌زدایی یا در دسترس قرارگرفتن سوخت‌های جایگزین تجدید‌شونده سقوط کند، چه اتفاقی می‌افتد؟

این در واقع سؤالی است که هم‌اکنون برای بیشتر کشورهای صادر‌کننده نفت از‌جمله اعضای اوپک مطرح است. این دولت‌ها تا چند سال پیش فرض می‌کردند که هنوز نفت برای دهه‌های آینده بلکه صد سال آینده دارند (به نمودار و جدول توجه شود) و اینکه به دلیل تمرکز منابع نفت در این کشورها به‌تدریج اتکای دنیا به نفت این کشورها بیشتر شده و قیمت نفت نیز روند صعودی را طی خواهد کرد؛ بنابراین آنها فرصت خواهند داشت که خود را برای دوره اوج (عرضه) نفت و پس از آن آماده کنند؛ اما اکنون با تنوع سوخت‌های جایگزین و مسائل تغییرات اقلیمی و اتومبیل‌های برقی ملاحظه می‌کنند که به ‌جای اوج عرضه نفت جهان به ‌سوی اوج تقاضا برای نفت حرکت می‌کند. به‌ نظر می‌رسد دولت‌ها در این کشورها از اینکه اقتصاد خود را برای چنین انتقالی آماده نکرده‌اند و نیز نگرانی از احتمال نا‌آرامی‌های اجتماعی که می‌تواند به دلیل کاهش دائمی رانت نفت پیش بیاید، عصبی شده و به حرکاتی متوسل شده‌اند که تا چند سال پیش، از این کشورها باورکردنی نبود. درباره ایران می‌توان فرض کرد که همواره حتی قبل از انقلاب هدف اصلی کشور استفاده از درآمدهای نفتی برای توسعه بخش‌های صنعتی و زیرساخت‌ها بوده است تا در پایان نفت این سرمایه‌ها جریان درآمدی جایگزین را ایجاد کنند؛ به‌همین‌دلیل نیز سهم بخش نفت در تولید ناخالص داخلی ایران کمتر از سهم بخش نفت در اکثر کشورهای اوپک بوده است.

با‌این‌حال باید توجه کرد که به دلیل افزایش جمعیت و فشارهایی که بر قیمت نفت وجود دارد و مشکلات مربوط به افزایش تولید نفت کشور فرصت زیادی برای رهایی از وابستگی‌های مربوط به درآمدهای نفت و گاز ندارد و چهار سال آینده فرصت خوبی است که با سیاست‌گذاری‌های مناسب ضمن توسعه ظرفیت‌های تولید نفت و گاز بخش غیرنفتی رشد فزاینده‌ای داشته باشد تا به‌تدریج سهم بخش بالادستی نفت و گاز به تولید ناخالص داخلی به دامنه مقبول کاهش یابد.

همان‌طور که ملاحظه می‌شود، احتمال آنکه سهم درآمد نفت در درآمد سرانه در بلندمدت روند کاهشی یابد، زیاد است. این نسبت نشان‌دهنده سهمی از درآمد سرانه ایرانیان است که به درآمد‌های نفت وابسته است و به عبارت دیگر رانتی که دولت قادر است از محل درآمدهای نفت به ‌طور متوسط به ایرانیان منتقل کند. روند کاهشی این رانت سرانه که در اکثر کشورهای صادر‌کننده نفت مشاهده می‌شود، مشکلات دولت‌های رانتی را بر اثر‌گذاری مستقیم بر زندگی مردم در این کشورها نشان می‌دهد. بنابراین می‌توان گفت عملکرد نا‌مطلوب شرکت ملی نفت در شرایط کنونی حاصل تأثیر متقابل عوامل متعددی است که از تأثیر تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی علیه بخش نفت و گاز ایران تا سیاست‌های نامناسب اقتصادی دولت ناظر بر فعالیت‌های بخش نفت، ساختار حاکمیتی بخش، رابطه نامناسب مالی دولت با بخش نفت، فقدان مدیریت حرفه‌ای و راهبردهای صحیح برای شرکت‌های نفت و گاز و پالایش و پخش و پتروشیمی را در بر می‌گیرد.

نکته‌ای که در اقتصاد سیاسی نفت اهمیت دارد، آن است که برای انجام موفقیت‌آمیز اصلاحات بنیادی در بخش نفت که برای رشد اقتصاد کشور هم لازم است، دولت ناگزیر است توافق همه ذی‌نفعان اثر‌گذار در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی را برای این اصلاحات جلب و آنها را در ضرورت این اصلاحات متقاعد کند؛ زیرا بسته اصلاحات بنیادی در صنعت نفت از اصلاح رژیم مالی نفت، شفاف‌سازی نحوه تخصیص درآمدهای نفت به بخش‌های مختلف تا اصلاح ساختار شرکت ملی نفت ایران و سیاست‌های جذب و تربیت نیروی انسانی و جبران خدمات آنها تا تجاری‌سازی و بین‌المللی‌شدن این شرکت را در بر می‌گیرد و می‌تواند حساسیت‌های زیادی را بر‌انگیزد.

تأثیر انقلاب چهارم صنعتی بر صنعت نفت و بازسازی صنعت نفت کشور

در سطور بالا بحث شد که جهانی‌شدن و تحولات بزرگ فناوری تولید و مصرف در بخش نفت و گاز به سمتی در حرکت است که ماهیت دولت‌های رانتی را تغییر داده و این دولت‌ها ناگزیر از اصلاحات ساختاری اقتصادی هستند که در آن فعالیت‌های بخش نفت و گاز نیز برای حداکثرکردن خلق ارزش از سوی شرکت‌های ملی نفت و گاز و تخصیص بهینه منابع در همه بخش‌های اقتصادی است. گسترش سریع اتومبیل‌های برقی که همه‌گیرشدن آنها می‌تواند تقاضا برای نفت را کاهش دهد و فناوری‌های بخش عرضه که تولید نفت غیرمتعارف را افزایش و هزینه‌های تولید نفت متعارف را به سطح هزینه تولید اعضای خاورمیانه‌ای اوپک تنزل دهد، از جمله این تغییرات است. سؤال آن است تحولات شگرف فناوری که تحت عنوان انقلاب صنعتی چهارم از آن یاد می‌شود، چگونه و در چه جهتی بر صنعت و نفت و گاز کشور اثر خواهد گذاشت.

در توصیف انقلاب چهارم صنعتی گفته می‌شود تغییراتی بنیادی است که بر پایه پیشرفت‌های علمی و فنی قبلی و انقلاب رقومی (دیجیتال) چهار دهه گذشته متکی به قدرت محاسباتی کامپیوتر‌ها شکل گرفته و به جریانی از هم‌جوشی فناوری‌هایی تبدیل شده است که مرزهای بین دنیای فیزیکی، قدرت محاسبات رقومی و تغییرات زیستی (بیولوژیک) را درهم می‌آمیزد؛ به‌طوری‌که پایه‌های آن هم‌زمان در علوم و فناوری‌های مربوط به هوش مصنوعی، یادگیری ماشینی، محاسبات حجم عظیم داده‌های آماری و استخراج روندها، مهندسی ژنتیک و دانش سیستم‌های عصبی و دانش مربوط به محیط زیست قرار دارد. سرعت، دامنه و تأثیر سیستمی (سیستم‌های تولید، مدیریت و حتی حکمرانی) تغییرات اخیر نشان می‌دهد که این تحولات محدود به تغییرات کمی دوران انقلاب صنعتی سوم نبوده، بلکه خود بشارت‌دهنده تغییرات کیفی و آغاز دورانی متفاوت است. ایجاد امکانات ارتباطی بین‌ میلیاردها نفر در نقاط مختلف دنیا با دستگاه‌های تلفن موبایل با قدرت عظیم حفظ و فراوری اطلاعات و داده‌های آماری و نیز دسترسی آسان‌تر به دانش در رشته‌های مختلف، استفاده از اینترنت اشیا، هوش مصنوعی، ربات‌های هوشمند، خودروهای بی‌راننده، پرینت‌های سه‌بُعدی، فناوری نانو، فناوری‌های زیستی، دانش مواد، حفظ و نگهداری انرژی و ... مرز امکان‌پذیری تولید کالا و خدمات را به‌طور فزاینده‌ای توسعه می‌دهد. دامنه تغییرات ناشی از انقلاب چهارم صنعتی به‌قدری گسترده است که نمی‌توان پیش‌بینی کرد در دهه‌های آینده مشخصات اقتصادی دنیا چه خواهد بود و آیا صنعت نفت، با تمام تغییراتی که در آن در جریان است، نقشی مشابه آنچه را که در قرن بیستم برای اقتصاد دنیا بازی کرد خواهد داشت یا خیر، بااین‌حال مرور گزارش‌ها و مقاله‌هایی که در موضوع‌های مرتبط منتشر می‌شوند نشان می‌دهد که انرژی و صنعت نفت یک بخش ضروری اقتصاد دنیا باقی می‌مانند، اما در محیطی متفاوت و ویژگی‌های تغییریافته؛ یعنی صنعتی با فناوری‌ها، چالش‌ها، الزامات، فرصت‌ها و بازیگرانی متفاوت و بنابراین نیازمند سیاست‌های دگرگون‌شده و متناسب با زمان.

با گسترش تحولات ناشی از انقلاب چهارم صنعتی مجموعه‌ای از عوامل بنیادی مانند: تغییرات اقلیمی، امنیت انرژی، هزینه (نسبی) انرژی و پذیرش اجتماعی از حامل‌های انرژی روندهای در حال ظهور انرژی را شکل خواهند داد که در این میان به روندهای مهم زیر می‌توان اشاره کرد: کربن‌زدایی در فرایندهای تولید کالا و خدمات، تمرکززدایی در تولید انرژی و رقابت تولید‌کنندگان کوچک با شرکت‌های بزرگ تولید‌کننده نفت، گاز، برق و شاید مهم‌تر از همه رقومی‌شدن (digitalization) فرایند تولید نفت و گاز که به مفهوم استفاده بیشتر از جمع‌آوری و فرایند داده‌های آماری و قدرت محاسباتی کامپیوترها برای محاسبات لازم است.

همه اینها نشان از آن دارد که دولت رانتی و شرکت‌های نفتی ناکارآمد که در دهه‌های گذشته به  آنها عادت کرده‌‌ایم، قادر به ادامه حیات به شکل گذشته نخواهند بود. به همین دلیل نیز توصیه می‌شود دولت دوازدهم، وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران اصلاحات بنیادین در بخش نفت و گاز را جدی گرفته و اجرای این اصلاحات برای تطابق ساختار را وجهه همت خود قرار دهند تا ملت ایران در دهه‌های آینده شاهد بی‌استفاده‌ماندن‌ میلیاردها بشکه نفت خام و‌ هزاران‌ میلیارد مترمکعب گاز درجا در ایران نباشند. نباید فراموش کرد که عصر زغال‌سنگ به این خاطر پایان نیافت که منابع زغال‌سنگ ته کشیده بود.

*اقتصاددان و عضو هیئت علمی مؤسسه مطالعات بین‌المللی انرژی علمی