گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درباره "پلاسکو"

مرکز پژوهش های مجلس امروز- دوشنبه- گزارشی با عنوان «بررسی حادثه ساختمان پلاسکو» با تاکید بر مدیریت بحران منتشر کرد.

کد خبر: ۷۰۸۹۷۰

تاریخ: ۱۲ تير ۱۳۹۶ - ۱۹:۰۶

به گزارش ایرنا، در این گزارش که در 5 بخش چکیده، مقدمه، قوانین، تکالیف و عوامل مرتبط با حادثه، جمع بندی و نتیجه گیری نهایی و منابع و مآخذ تهیه شده به بررسی حادثه ساختمان پلاسکو پرداخته است.
در مقدمه این گزارش در مورد نحوه ساخت و ساز ساختمان پلاسکو در سال 1337 اشاره شده است. همچنین در این مقدمه به تجهیزات این ساختمان و وضعیت آن در طول این سال ها پرداخته است.
در بخش قوانین، تکالیف وعوامل مرتبط با حادثه به بررسی قوانین مختلف وزارت کار، شهرداری در مورد وضعیت ساختمان ها پرداخته شده است.
در نتیجه گیری این گزارش در 28 بند آمده است:
1ـ درخصوص حادثه ساختمان پلاسکو، قوانین و عوامل متعددی دخیل هستند که نسبت سهم هریک از آنها به میزان تکلیف قانونی و نقش آفرینی دستگاه مورد نظر قابل بررسی است.
2ـ برآیند بررسی حادثه پلاسکو، ضرورت بازنگری در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، نقش هریک از دستگاه ها و سازمان مربوطه را بیان می کند.
3ـ یکی از اصول تدوین قواعد عمومی الزام آور بودن، مسئول بودن و پاسخگو بودن متناسب با مسئولیت (ضمانت های اجرایی لازم و متناسب) است که در قوانین موضوعه و مورد بررسی، تنها به الزام آور بودن و مسئولیت حداقل توجه شده است.
4ـ ساختمان پلاسکو، به عنوان یک کارگاه بزرگ که دارای حدود 570 واحد کسب وکار و با روابط کارفرما و کارگری بود، تابع قانون کار در ابعاد حقوقی، فنی، ایمنی و بهداشت بود و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در اولویت رسیدگی بر مسائل فنی، ایمنی و بهداشتی آن مکان، قلمداد می شود.
5ـ قانون کار به نحوه تعطیلی و یا پلمب بخشی از محل کار و یا تمامی آن با در نظر گرفتن تکلیف نیروی کار بعد از تعطیلی و در زمان تعلیق کارگر پرداخته است.
6ـ از آنجایی که این ساختمان در اثر قوه قهریه (آتش سوزی) آوار شد، در چنین وضعیتی امکان ادامه کسب وکار میسر نبوده و کارگر به حالت تعلیق درآمده و سازمان تأمین اجتماعی براساس حکم مقرر در ماده (2) قانون بیمه بیکاری، مکلف به پرداخت حقوق کارگران در مدت زمان تعلیق و تا زمان بازگشت به کار می باشد و ازسوی دیگر نیز مدت زمان تعلیق کارگر، جزء سنوات کار وی محسوب خواهد شد.
7ـ گزارش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی صرفاً ناظر بر بازرسی های ادواری و موردی انجام شده و توصیه ها وتذکرات مبنی بر ضرورت تغییر کاربری (47) واحدی است که نوع فعالیت آنها در سال 1394 مطابق با نوع کاربری محل کسب وکار نبوده است. این نظارت ها و توصیه ها نیز موجب شد تا (20) واحد از (47) واحد از ادامه فعالیت در بخش تولیدی خود، متوقف و به فعالیت فروش و پخش بپردازند.
8ـ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف بوده تا از بُعد مسائل حقوقی (یا همان رعایت قواعد قانون کار در روابط مابین کارفرما و کارگر) و مسائل فنی و ایمنی (یا همان ضرورت رعایت ضوابط و مقررات فنی و ایمنی) به اعمال قانون بپردازد و در صورت وجود نقص فنی و ایمنی، تنها و صرفاً به یکبار اخطار به کارفرما اکتفا کند و سپس براساس تکلیف قانونی، گزارش درخواست پلمب بخشی از ساختمان و یا تمامی ساختمان را از دادستان و یا رئیس دادگاه عمومی مطالبه نماید.
9ـ تذکرات مرتبط با تغییر کاربری خارج از اختیارات وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی می باشد و در حیطه تکالیف قانونی شهرداری تهران است، از این دیدگاه وزارت مذکور در صدر تقصیر و مسئول خسارات تحمیلی میباشد.
10ـ براساس قانون شهرداری، شهرداری مکلف بوده تا موارد خطر را به مالکین (یا صاحبان) ساختمان پلاسکو با قید مهلت، اخطار و اعلام نماید و در صورت عدم اقدام ازسوی مالکین (یا صاحبان آن ساختمان)، باید به عنوان مدیریت شهری و مدیریت بحران شهر تهران تمهیدات و اقدامات قانونی ازجمله هماهنگی با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و برقراری ایمن سازی در این ساختمان را به عمل می آورده است.
11ـ شهرداری و سازمان آتشنشانی و خدمات ایمنی تهران تا قبل از حادثه پلاسکو، هفت (7) اخطار به هیات مدیره ساختمان پلاسکو داده اند و متعاقباً در سال جاری مانور عملیات امداد و نجات و اطفای حریق ساختمان پلاسکو را برگزار کردند. درصورتی که براساس جزء «14» ماده (55) قانون شهرداری، تنها یکبار اخطار و آنهم اخطار به مالک تکلیف شده است، ازاین روی، شش (6) اخطار خارج از تکلیف قانونی صورت گرفته است. این مسئله گویای عدم رعایت حکم قانونی توسط شهرداری و عدم تمکین و همکاری هیات مدیره و مالکیت ساختمان پلاسکو در قبال تکلیف قانونی آنان می باشد که از این دیدگاه مسئول خسارت وارده شناخته می شوند.
12ـ شهرداری نمی توانسته مستقیماً کارگاه و محل کار را تعطیل نماید، اما از بابت ایمن سازی در برابر آتشسوزی می توانسته بعد از تنها یکبار اعلام اخطار به مالک جهت رفع خطر، نسبت به ایمن سازی آن ساختمان با محاسبه هزینه صدی پانزده و اخذ آن از مالک اقدام می نموده، اما بایستی در نظر داشت که اگر ایمن سازی توسط شهرداری، موجبات تعطیلی بخشی از کارگاه (یا محل کار) و یا تمامی کارگاه (یا محل کار) را به همراه داشته باشد، این اقدام دربردارنده تعلیق نیروی کار خواهد بود که قانون شهرداری در ازای این تعلیق مسکوت می باشد و قانون کار بدان پرداخته است. از این منظر، قانون کار در اولویت عملکردی بوده و شهرداری می بایستی هماهنگی لازم را با وزارت مذکور در اعمال قانون و ایمن سازی آن مکان عمومی به عمل می آورده است.
13ـ براساس اساسنامه سازمان آتشنشانی و تکالیف محوله به آن سازمان، این سازمان مکلف به یکسری از اقدامات ازجمله تهیه برنامه های ایمن سازی، نظارتی و مشورتی بوده است و می بایستی با استفاده از امکانات و توانایی های درون و برون سازمانی اقداماتی را در جهت کمک به ایمن سازی سالیانه حداقل ده درصد (10%) از اماکن عمومی و از طریق مشارکت در تأمین تجهیزات اولیه ایمنی و آتشنشانی به عمل آورد و به منظور نظارت بر حسن اجرای بازرسی ایمنی و اطمینان از رعایت ضوابط و مقررات مربوط، نسبت به انجام نظارت فنی عالی اقدام می نمود. ازسوی دیگر شهرداری های مناطق (22) گانه نیز مکلف شدند براساس اعلام سازمان آتشنشانی، اقدامات لازم جهت الزام مالک به رفع نواقص و مشکلات ایمنی ابلاغی را ظرف مدت تعیین شده در ابلاغیه به عمل آورند.
14ـ سازمان آتشنشانی ضمن برگزاری مانور به جهت آموزش فعالان آن ساختمان، در شهریورماه 1395 و پس از بازدید از ساختمان مذکور، دستورالعمل ایمنی ساختمان پلاسکو را تدوین و به هیات امنای ساختمان ابلاغ می نماید.
15ـ به نظر می رسد آنچه مانع اقدام قهری شهرداری و آتشنشانی را فراهم آورده است، اولاً اولویت قانون کار با توجه به پیش بینی وضعیت تعلیق کارگر و انعکاس آن به شورای شهر تهران در سال 1393 و ثانیاً ضعف مالی شهرداری برای اقداماتی اینچنین و وضعیت درآمدی و ضعف مالی اغلب شهرداری های مناطق تهران در قبال منابع هنگفت مورد نیاز برای اقدام به ایمن سازی این ساختمان و ساختمان هایی است که اخطارهای مشابهی را دریافت کرده اند.
16ـ غفلت و کوتاهی عملکرد دولت های ادوار در تهیه و ارائه لایحه قانونی نظام مالی و درآمدی شهرداری که از سال 1363 تاکنون مورد غفلت و اهمالکاری دولت ها قرار گرفته است نیازمند یادآوری می باشد.
17ـ براساس اعلام سازمان آتشنشانی، آتشسوزی ساختمان مذکور در ساعت 7 و 58 دقیقه و 23 ثانیه روز پنجشنبه مورخ 30/10/1395 رخ داد که پس از حدود 4 دقیقه از زمان اطلاع رسانی، نیروهای آتشنشانی در محل حضور می یابند، از این منظر بایستی بررسی شود که چرا سازمان آتشنشانی که در دقایق اولیه در محل حادثه حضور یافته است، نتوانسته آتش را مهار و خاموش کند؟
18ـ آیا حضور نیروهای آتشنشانی به همراه تجهیزات لازم بوده؟ آیا مدیریت و نحوه عملیات موجب شده تا آتشسوزی ادامه پیدا کند و موجب ریزش و آوار ساختمان شود؟
19ـ چرا در ساعت 11 و 2 دقیقه که دستور تخلیه ساختمان صادر و ریزش ساختمان در ساعت 11 و34 دقیقه یعنی حدود 3 ساعت و 35 دقیقه بعد از وقوع آتشسوزی حادث می شود، مأموران آتشنشانی همچنان در طبقات آن باقی مانده بودند؟
20ـ آیا دستور و یا مأموریتی بر ماندگاری مأموران در ساختمان صادر شده بود؟ اگر جواب این سؤال مثبت است، چرا احتمال ریزش ساختمان و خطر جانی مأمورین نادیده گرفته شده است؟
21ـ براساس قانون مدنی، مالک مسئول کلیه خساراتی است که از نتیجه بی توجهی به خطر احتمالی به بار آمده است. ازسوی دیگر مطابق حکم قانون، افراد صنفی فعال در ساختمان پلاسکو، مجمع امور صنفی و اتاق اصناف شهرستان تهران، در ازای عدم رعایت و اجرای مقررات فنی، ایمنی و حفاظتی مسئول هستند، اما به نظر می رسد که با توجه به مسئولیت مالک براساس قانون مدنی و ضرورت انجام تعمیرات و کلیه مخارجی که برای امکان انتفاع از ساختمان پلاسکو لازم بوده و درنظر گرفتن خلأ قانونی درخصوص عدم پیش بینی جبران هزینه تعیین شده برای برقراری ایمنی و رفع خطر توسط افراد صنفی و یا عدم پیش بینی شرایط معطوف به عدم توان مالی اشخاص موضوعه، در ازای عدم مسئولیت پذیری مالک، زمینه عدم تحقق این تکلیف قانونی به وجود آمده است.
22ـ نکته با اهمیت آنکه باید توجه داشت که در مواردی نظیر ساختمان پلاسکو که رابطه استیجاری قدیمی و دارای حق کسب یا پیشه یا تجارت می باشد، نظر به اینکه مالک در هنگام تخلیه ساختمان مکلف به پرداخت مبلغ سنگینی تحت عنوان حق کسب یا پیشه یا تجارت می باشد و ازسوی دیگر به دلیل قدیمی بودن رابطه استیجاری و نازل بودن نرخ اجاره بها (ولو در صورت تعدیل شدن) که مبلغ اندکی است. زمینه ای پیش می آید که مالک در چنین مواردی انگیزه چندانی به پیگیری وضعیت ساختمان خود نداشته و عملاً ساختمان در کنترل و اختیار مستأجران خواهد بود. مستأجر نیز حق تصرف برای تعمیرات اساسی ملک را ندارد. نتیجه این روند، رو به تزاید بودن فرسودگی ساختمان ها و ابنیه تجاری مشمول قانون روابط موجر و مستأجر است. برای اصلاح این وضعیت باید مقررات قانون روابط موجر و مستأجر سال (1356) و موضوع حق کسب یا پیشه یا تجارت اصلاح شود.
23ـ با توجه به صراحت قانون، شورای اسلامی شهر تهران مکلف بوده تا با نظارت لازم، دقیق و کامل، تدابیری را برای رعایت ایمنی و جلوگیری از خطر آتش سوزی به عمل بیاورد. اگر نظارتی در این خصوص صورت گرفته و یا تدابیری در ازای نظارت مذکور صورت گرفته است نیازمند مستندات مربوط به گزارش مربوطه در زمان انجام نظارت و تدابیر متخذه می باشد، اما به نظر میرسد که تصویب مقررات کلی و عامالشمول به منظور برقراری تکلیف برای شهرداری و سازمان آتشنشانی در قبال ایمن سازی ساختمان های عمومی و پر رفت وآمد نمی تواند رافع مسئولیت نظارت شورای اسلامی شهر تهران باشد، زیرا تحقق مصوبه شورا نیز نیازمند اعمال جایگاه نظارتی بود و این شورا با توجه به مشروح مذاکرات جلسه شهردار تهران درخصوص تذکرات مربوط به خطرات احتمالی ساختمان پلاسکو درصورتی که گزارش نظارتی از بابت ساختمان پلاسکو نداشته باشد و براساس آن اقدام لازم را به عمل نیاورده باشد به سهم خود مسئول است و شورا باید پاسخگو باشد.
24ـ ضرورت داشت تا شورای عالی مدیریت بحران کشور به ریاست رئیس جمهوری و همچنین سازمان مدیریت بحران کشور به ریاست معاونت وزارت کشور، زمینه تحقق تکالیف مندرج در قانون مدیریت بحران را در سطوح ملی و استانی فراهم می آوردند و بسیاری از موارد را در سطوح مدیریت بحران های استانی فراهم می ساختند.
25ـ عدم تحقق تکالیف قانون مدیریت بحران را میتوان ناشی از ضعف مدیریت، عدم برنامه ریزی و ضرورت اولویت بندی در ازای نیاز به منابع اعتباری ای دانست که در مواجهه با کسری بودجه سنواتی و محدودیت ها، در قبال ابنیه پرخطر می بایستی اعمال می شد، به عبارت دیگر ضعف هماهنگی و ضعف مدیریت بحران در سطوح ملی و محلی مشهود می باشد که به سهم خود مسئول هستند.
26ـ برخورداری از تجهیزات کافی و لازم در مواجهه با حوادثی مانند پلاسکو و وقایعی ازاین دست و میزان توانمندی مدیریت آن حوادث (در غالب ساختار مدیریت بحران) و همچنین میزان سطح آموزش مدیران سازمانی ساختارهای تشکیلات مدیریت بحران، نیازمند بازنگری و اراده جدی می باشد. از این دیدگاه اغلب مدیریت های ساختاری در سازمان های عضو مدیریت بحران، فاقد شناخت و آموزش لازم در مواجهه با انواع بحران هستند.
27ـ با توجه به تکالیف مندرج در قانون نظام صنفی و قانون نحوه فعالیت و نظارت بر فروشگاه های بزرگ، چندمنظوره یا زنجیرهای و آئین نامه اجرایی آن، سازمان بازرگانی استان و اتاق اصناف تهران و مجمع امور صنفی در ازای تکلیف قانونی در انجام بازرسی و رعایت نکات ایمنی در ساختمان پلاسکو، مسئول هستند.
28ـ در نهایت پیشنهاد می شود تا قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در مراحل تصویب مورد توجه قانونگذاران محترم قرار گیرد و سازمان مربوطه به عنوان یک سازمان واحد و مستقل به صورت فرادستگاهی اقتدار لازم را در مراحل قبل، حین و بعد از بحران احراز نموده و در موارد مشابه مسئولیت بین دستگاه های مختلف و متعدد توزیع نشده و به عبارتی مسئولیت حادثه لوث نگردد.