اکو و مثلث چندجانبه‌گرایی اقتصادی در اوراسیا

حمیدرضا عزیزی

کد خبر: ۶۷۵۱۱۴

تاریخ: ۱۸ اسفند ۱۳۹۵ - ۱۴:۱۸

اسلام‌آباد، پایتخت پاکستان، روز 11 اسفند میزبان سیزدهمین اجلاس سران کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی (اکو) بود. در این نشست که در آن، ریاست دوره‌ای سازمان از جمهوری آذربایجان به پاکستان تحویل داده شد، حسن روحانی، رئیس‌جمهور ایران نیز شرکت داشت و به ایراد سخنرانی پرداخت. هرچند روحانی در سخنرانی خود بر نبود مانع بر سر راه توسعه و تعمیق همکاری‌ها در منطقه اکو سخن گفته و به ضرورت اجرایی شدن طرح‌های موجود در چارچوب این سازمان اشاره نمود، سایه عدم توافقات و اختلافات موجود، یعنی امری که تاکنون اکو را به ناکارآمدی کشانده، همچنان بر سر این سازمان سنگینی می‌کند. با این حال، این بدان معنا نیست که ظرفیتی برای حرکت رو به جلو وجود ندارد.

درباره علل ناکارآمدی اکو و ناکامی این سازمان در دستیابی به اهدافی که از بیش از سه دهه قبل برای آن تعیین شده، بسیار گفته و نوشته شده و در آستانه نشست اخیر نیز منابع بسیاری بار دیگر بازخوانی این موضوع را در دستور کار قرار دادند. از فقدان هم‌تکمیلی اقتصادی میان اعضای سازمان گرفته تا برون‌گرایی تجاری و عدم احساس برابری منافع، همگی مواردی است که در این زمینه مورد اشاره قرار گرفته است. اما شاید فراتر از تمامی این موارد، آنچه بیش از همه به عنوان مانعی بر سر راه موفقیت سازمان جلوه‌گر شده، وجود اختلافات سیاسی میان اعضا بوده است؛ امری که این بار نیز به شکلی جدی، یکی از نمودهای خود را در اجلاس اسلام‌آباد به نمایش گذاشت.

در چارچوب این عامل، یعنی اختلافات سیاسی، مواردی همچون دستور کارهای رقابتی ایران و ترکیه، بدبینی‌های پایدار تاجیکستان و ازبکستان به یکدیگر، خصومت دیرپای افغانستان و پاکستان و اختلافات گاه و بیگاه ایران با برخی از کشورهای آسیای مرکزی – از جمله اخیراً با ترکمنستان بر سر موضوع صدور گاز طبیعی – قابل اشاره است. در آستانه اجلاس اخیر نیز شدت گرفتن دوباره اختلافات کابل و اسلام‌آباد سبب شد افغانستان از حضور در نشست خودداری کند. از سوی دیگر، اجلاس مذکور در شرایطی برگزار شد که به سبب برخی موضع‌گیری‌های مقامات عالیرتبه ترکیه علیه ایران، فضایی نامساعد بر روابط تهران و آنکارا نیز سایه‌افکن شده بود.

در چنین شرایطی، سوال اینجاست که آیا باز هم تنها شاهد یک گردهمایی تشریفاتی سران کشورهای عضو اکو بوده‌ایم، یا آن‌گونه که روحانی و وزیر خارجه وی، محمد جواد ظریف در جریان این اجلاس اشاره کردند، می‌توان به ارتقای همکاری‌ها در چارچوب این سازمان و حرکت رو به رشد آن امید داشت؟ پاسخگویی به این سوال را می‌توان در قالب طرح چند محور اصلی به انجام رساند.

امکان «همکاری»، امتناع «همگرایی»
نخستین و شاید مهمترین موضوعی که در بحث از اکو و چشم‌انداز آن می‌بایست مورد توجه قرار داد، ضرورت حفظ انتظارات از این سازمان در حدی معقول و تعمیم ندادن عرصه فعالیت‌های سازمان به آن حوزه‌هایی است که اساساً برایش امکان‌پذیر نبوده و نخواهد بود. در این راستا، پیش از هرچیز لازم است تکلیف خود را با یک مسئله برای همیشه روشن کنیم: اکو سازمانی برای «همکاری» است و با همین هدف نیز شکل گرفته و انتظار تبدیل آن به یک چارچوب «همگرایی» از اساس غیرواقع‌بینانه است.

شکل‌گیری سازمان همکاری عمران منطقه‌ای (آر سی دی) به عنوان هسته اصلی و اولیه اکو در سال 1964، یعنی مقطعی زمانی که اروپا گام‌های نخست خود را به سوی «همگرایی» برداشته و نظریه‌پردازان «نوکارکردگرا» نیز مجدّانه در عرصه نظری در حال مفهوم‌پردازی «روند» و یا «وضعیت» همگرایی منطقه‌ای بودند، بسیاری را بر آن داشت تا به منظور تقویت قابلیت تعمیمی این نظریات هم که شده، به فکر یافتن همتایانی برای اتحادیه در حال ظهور اروپا در دیگر مناطق بیافتند.

مطابق منطق کارکردگرایی، آغاز همکاری‌ها از حوزه «سیاست سفلی»، یعنی همکاری‌های اقتصادی و فنی، می‌تواند «تسری» این همکاری‌ها به عرصه «سیاست علیا» را به همراه داشته و به وضعیتی منجر شود که دولت‌ها ضمن چشم‌پوشی از بخشی از اقتدار خود، سازمانی فراملی را ورای حوزه اختیارات هر یک از اعضای منفرد، شکل دهند. این روندی بود که بیش از هرچیز ناظر بر تجربه اروپا در حرکت از «جامعه زغال و فولاد» به سوی «اتحادیه اروپا» بود.

کوتاه سخن آنکه افول و ظهور مجدد «آر سی دی»، این بار در قامت اکو در سال 1985 و سپس اضافه شدن اعضای جدید به آن پس از فروپاشی اتحاد شوروی در اوایل دهه 1990، دهه‌ای که خود شاهد ظهور موج جدید نظریات منطقه‌گرایی بود، بسیاری را به تحلیل این سازمان در چارچوب نظریات همگرایی کشاند. این در حالی است که مهمترین حلقه مفقوده در میان کشورهای اکو، همان چیزی بود که کلید همگرایی اروپا شد: تفکیک میان سیاست سفلی و سیاست علیا. به عبارت دیگر، در فضایی که به سبب مجموعه‌ای از عوامل، روندی از «امنیتی شدن» شدید در عرصه‌های مختلف کشورهای عضو رخ داده، اساساً منطق بنیادین همگرایی زیر سوال بوده و نمی‌توان آن را مبنا قرار داد.

در سطحی پایین‌تر، نمی‌توان و نمی‌بایست از اکو انتظار داشت که به محفلی برای حل و فصل رقابت‌ها، اختلاف‌نظرها و بعضاً تنش‌های موجود میان اعضا تبدیل شود؛ زیرا این اختلافات و رقابت‌ها جنس و ماهیتی دیگرگونه داشته و در منطقه‌ای با ویژگی‌های منحصر به فرد نیز وجود دارند که حل و فصل آن‌ها را دشوار می‌سازد.

با این حال، همین ویژگی منحصر به فرد بودن سبب شده اعضای اکو در عین اختلافات، همواره با دیدی عملگرایانه در عرصه اقتصاد به همکاری بپردازند. در پرتنش‌ترین دوره‌های روابط ایران و ترکیه حتی، دو کشور تعاملات اقتصادی گسترده خود را رها نکردند. کشورهای آسیای مرکزی با وجود تمامی اختلافات، حیات اقتصادی به هم‌پیوسته داشته و دارند. بر همین اساس، بهترینِ آنچه اعضای اکو می‌توانند انجام دهند، شناسایی حوزه‌های بالقوه همکاری بر اساس دیدی عملگرایانه و حرکت به سوی توسعه همکاری‌های اقتصادی، بدون انتظارِ ضروریِ شکل‌گیری روند همگرایی است.

ایرانِ پسابرجام و ظرفیت‌های بالقوه اکو
در اجلاس اسلام‌آباد، حسن روحانی سخنرانی خود را با اشاره به توافق هسته‌ای ایران و گروه 1+5 (برجام) و تشریح دستاورهای آن آغاز کرد. وی برجام را توافقی جهانی و مورد تأیید شورای امنیت سازمان ملل خواند و تأکید کرد: «عمیقاً اعتقاد دارم که منافع عادی‌سازی روابط تجاری ایران با جهان نه فقط برای مردم ما بلکه برای همه کشورهای منطقه مفید خواهد بود».

می‌توان گفت انتخاب موضوع برجام به عنوان نقطه عزیمت این سخنرانی، اقدامی هوشمندانه و معنادار از سوی روحانی بود که بر اساس واقعیت‌های فعلی منطقه و عرصه بین‌المللی انجام گرفته است. در حقیقت، در دل این بحث اشاره‌ای به نقش محوری ایران در شکل‌گیری و تداوم حیات اکو وجود دارد و اینکه تغییر شرایط این محور اصلی سازمان، می‌تواند به تغییر در کلیت آن منجر شود.

اگر سال 1993، زمانی که با اضافه شدن اعضای جدید، ترکیب اکو به شکل فعلی درآمد را مبنا قرار دهیم، از عمر این سازمان به گونه‌ای که اکنون می‌شناسیم یک ربع قرن بیشتر نمی‌گذرد. حدود یک دهه از این زمان را دوره‌ای تشکیل داده که به واسطه اوج‌گیری تدریجی مسئله هسته‌ای، جمهوری اسلامی ایران تحت شدیدترین تحریم‌های یکجانبه و چندجانبه قرار گرفت؛ تحریم‌هایی که محور اصلی آنچه اکو به خاطر آن شکل گرفته، یعنی «اقتصاد» و همکاری‌های اقتصادی را هدف قرار می‌داد.

واضح است که در این شرایط، تمرکز ایران بر یافتن راه‌حلی برای موضوع هسته‌ای و پایان دادن به تحریم‌ها از یک سو و ملاحظات دیگر اعضای سازمان – به واسطه فشارهای موجود و روابط بعضاً گسترده و عمدتاً رو به رشد با کشورهای غربی – یکی از سه ستون اصلی سازمان و کشوری که میزبان دبیرخانه دائمی آن است، از مرکزیت همکاری‌های اقتصادی کنار رفته بود. اکنون و در شرایطی که در فضای پسابرجام، جمهوری اسلامی ایران توسعه ارتباطات اقتصادی بین‌المللی را به عنوان بخشی از دستور کار اصلی خود مورد توجه قرار داده، تحرک ایران، در صورت اتخاذ اقدامات و سیاست‌های صحیح، می‌تواند تحرک و پویایی سازمان را پس از سال‌ها انفعال به همراه داشته باشد.

اکو به عنوان یک ضلع از مثلت چندجانبه‌گرایی اقتصادی در اوراسیا
سیزدهمین اجلاس سران اکو در شرایطی برگزار شد که طی چند سال گذشته، تقریباً تمامی اعضای این سازمان دستکم در یکی از دو ابتکار چندجانبه دیگر ناظر بر همکاری اقتصادی اوراسیا دخیل بوده و یا برای ورود به آن‌ها ابراز تمایل کرده‌اند: طرح چینی «کمربند اقتصادی جاده ابریشم» (که ابتکار یک کمربند- یک راه نیز خوانده می‎شود) و طرح روسی «اتحادیه اقتصادی اوراسیا». ایران نیز به ویژه پس از توافق هسته‌ای، به عنوان یک شریک بالقوه مورد توجه طراحان اصلی هر دو ابتکار قرار گرفته است.

در این میان، آنچه در فضای فعلی منطقه اوراسیای مرکزی شاهد آن هستیم، حرکت دو قدرت بزرگ این حوزه، یعنی روسیه و چین، به سوی همکاری بیشتر اقتصادی – در عین وجود جنبه‌های «بالقوه» رقابت سیاسی – است که نمود آن، در توافق رهبران دو کشور برای پیوند دادن دو ابتکار مذکور به یکدیگر قابل مشاهده بوده است. چین در راستای دستیابی به فضایی آزادتر از نظر ژئوپلیتیکی برای پیشبرد پروژه دیرپای توسعه عناصر قدرت خود و روسیه نیز بیش از هر چیز با هدف یافتن بدیلی برای همکاری با غرب در پی بحران 2014 اوکراین و بازسازی اقتصاد آسیب دیده خود از تحریم‌ها، چندجانبه‌گرایی اقتصادی اوراسیایی را در دستور کار قرار داده‌اند.

در این شرایط، در صورتی که اکو نیز بتواند برای نخستین بار به سوی دستیابی به یک چارچوب و ساختار مشخص و مورد پذیرش همه طرف‌ها در حوزه همکاری اقتصادی دست پیدا کند، می‌تواند به عنوان یک بازیگر اقتصادی کم و بیش یکپارچه، ضلع سوم مثلث همکاری‌های اقتصادی چندجانبه در اوراسیای مرکزی را تشکیل دهد. این امر به ویژه از آن جهت اهمیت می‌یابد که دو ابتکار دیگر، هنوز در مرحله ساختاریابی و عضوگیری به سر می‌برند، اما اکو با پشت سر گذاشتن این روند، تنها اراده سیاسی لازم را برای تبدیل شدن به یک ساختار همکاری چندجانبه کم دارد.

در چنین حالتی می‌توان امیدوار بود که قدرت اقتصادی چین و قدرت سیاسی روسیه، در کنار ساختار از پیش موجود اکو، زمینه‌ای را برای یک چندجانبه‌گرایی اقتصادی از شرق تا غرب و از شمال تا جنوب اوراسیا فراهم آورند؛ امری که شاید در مرحله کنونی اندکی آرمانی به نظر برسد، اما به کلی دور از دسترس نیست.

* این مطلب برای اولین بار در وب سایت «ایراس» منتشر شده است.

H