آسیب های «تورم مقررات» بر پیکر اقتصاد

تورم مقررات علاوه‌بر اینکه مانعی در مسیر توسعه است، هزینه‌های اقتصادی را نیز در حوزه کسب‌وکار به‌دنبال دارد. ارزیابی‌های کارشناسی نشان می‌دهد اولین نکته‎ای که درخصوص آسیب تورم مقررات قابل‌طرح است، عدم اجرای بسیاری از مفاد قانونی است که در نهایت دور زدن مقررات دست‌وپاگیر را به‌دنبال دارد. ازسوی دیگر، کارآفرینان را مجبور می‌کند تا به سمت اقتصاد غیررسمی روی آورند. تورم مقرراتی به معنای فربه شدن بیش از حد حجم مقررات، می‌تواند از میان رفتن ارزش قانون و قانون‌مداری را نیز سبب شود.

کد خبر: ۶۶۶۷۳۹

تاریخ: ۲۵ بهمن ۱۳۹۵ - ۰۰:۱۵

به گزارش اقتصادنیوز، فراتر از تورم مقررات، هزینه‌ای که تعدد مقررات می‌تواند برای فعالان اقتصادی و کسب‌وکارها ایجاد کند، از اهمیت بالایی برخوردار است. زیرا پیچیدگی قوانین و مقررات، موجب سردرگمی و افزایش هزینه‌های مبادله در اتخاذ تصمیمات فعالان حوزه کسب‌وکار می‌شود. آسیبی که امروزه گریبانگیر بسیاری از کشورها، حتی کشورهای توسعه‌یافته شده، آن است که مقررات به جای آنکه در خدمت کسب‌وکارها و فعالان اقتصادی و تسهیل‌ گردش کار آنان باشند، تبدیل به موانعی پیش‌روی آنان شده است.

زیرا قوانین متعدد، می‌تواند اثرات سوئی بر روند فعالیت‌های اقتصادی برجای بگذارد و موجب قانون‌گریزی و قانون‌شکنی به شکل‌های مختلف شود؛ چراکه برخی شهروندان، به ویژه فعالان اقتصادی، دور زدن مقررات دست‌وپاگیر را بهترین و کم‌هزینه‌ترین روش برای تسهیل کار خود می‌دانند. دیگر آنکه، موانعی که قوانین و مقررات نامطلوب و بی‌کیفیت بر سر راه کارآفرینان بخش خصوصی به وجود می‌آورند، آنها را مجبور می‌کند به سمت اقتصاد غیررسمی و غیرقانونی روی آورند.

علاوه براینها، تورم مقرراتی به معنای فربه شدن بیش از حد حجم مقررات می‌تواند سبب از میان رفتن ارزش قانون و قانون‌مداری شود. از این رو، تلاش دولت برای کاهش بار مقررات نه تنها می‌تواند اسباب فعالیت کسب‌وکارها و تسهیل فعالیت‌های آنان را فراهم سازد، بلکه می‌تواند هزینه‌های دولت را نیز به شدت کاهش دهد. در نهایت تامین‌کننده منافع همگان، اعم از بخش دولتی و بخش‌خصوصی است. در این بین برخی از سیاستمداران و کارشناسان، «مقررات‌زدایی» را چاره مقابله با نظام مقرراتی دست و پاگیر در ایران، عنوان می‌کنند. این در حالی است که به گفته تحلیلگران، این نظرات بسیار مبهم و کلی است و باید دو نکته را در نظر گرفت؛ نکته اول اینکه، نه تعداد قوانین و مقررات، بلکه هزینه‌های مختلف آنها دارای اهمیت است.

به این ترتیب نمی‌توان به سادگی تعدد قوانین و مقررات را ملاکی برای ارزیابی «بار مقرراتی» یا دست‌وپاگیر بودن نظام مقرراتی یک کشور در نظر گرفت. به‌طور مثال دو برنامه 5ساله توسعه یا قانون سیاست‌های کلی اصل 44، دو قانونی هستند که نمی‌توان آنها را در کنار قوانین متعدد اصلاحی و الحاقی، دارای وزن یکسان دانست. از این رو، ضرورت دارد قوانین با توجه به ملاک‌هایی از جمله حجم، موضوع، نوع و... دسته‌بندی شوند و سپس هزینه اجرای آنها برای کسب‌وکار ارزیابی شود. نکته دوم اینکه؛ «با چه معیاری باید قانونی را مازاد دانست؟» تشخیص قوانین یا مقررات مازاد و توصیه به حذف یا لغو آنها نیازمند انجام فرآیندهایی مانند، «ارزیابی تاثیر مقررات» است.

در غیر این صورت توصیه‌های مطرح شده، هیچ‌گاه اجرایی نخواهد شد. به نظر می‌رسد، راهکاری که همچنان در ایران، با وجود تاکید بر اهمیت آن، در عمل اجرایی نشده، «تدوین و تنقیح قوانین و مقررات» است که انجام این فرآیند منجر به شکل‌گیری «قانون جامع» خواهد شد. این حالت موجب می‌شود قوانین و مقررات پراکنده، گردآوری، موضوع‌بندی و تنقیح شود و در هر موضوع، یک قانون جامع و پیراسته به تصویب مرجع قانون‌گذار برسد.

همچنین قانون‌گذار و دیگر نهادهای قانون‌گذار، پیش از تصویب هر مقرراتی، نسبت آن را با نظام حقوقی موجود مورد توجه قرار می‌دهند و به این ترتیب از تصویب مقررات تکراری یا متناقض و مقررات جاری اجتناب می‌شود. در مجموع، اگرچه این تدبیر نمی‌تواند از قوانین ومقررات موجودی که بعضا دست‌وپاگیر تلقی می‌شوند، بکاهد، اما دست کم می‌تواند، از اضافه شدن بی‌ضابطه مفادی بر حجم قوانین و مقررات جلوگیری کند. «احمد مرکزمالمیری» طی پژوهشی با عنوان «مفهوم مقررات دست‌وپاگیر و تبیین آن در محیط کسب‌وکار» که در فصلنامه «مجلس و راهبرد» مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی منتشر شده، به بررسی این موضوع پرداخته است.

در تحلیل پیش‌رو، در بخش نخست مفهوم مقررات دست‌وپاگیر با استفاده از ادبیات راجع «مقررات‌گذاری» به ویژه در مورد بار مقررات و ضرورت متناسب‌سازی یا کاهش آن برای کسب و کارها تبیین شده است. در بخش دوم آسیب‌های نظام مقرراتی دست‌وپاگیر به ویژه برای کسب‌وکارها، مورد بررسی قرار گرفته است. در بخش سوم نیز، دلایل شکل‌گیری نظام مقرراتی دست‌وپاگیر بیان شده است. خصایص متعددی برای مقررات دست‌وپاگیر ذکر شده، از جمله مخل، مزاحم، دست‌وپاگیر و طاقت‌فرسا، اما سوال مهم این است که چه مقرراتی را می‌توان دست‌وپاگیر یا مخل یا مزاحم دانست؟

به عبارت دیگر، آیا می‌توان ویژگی‌ها یا شاخص‌هایی را برای مقررات «خوب» یا «تسهیل‌کننده» برشمرد و آنگاه اگر مقرره‌ای مغایر با آنها بود، آن را واجد وصف «دست‌وپاگیر بودن» قلمداد کرد؟ یکی از حوزه‌هایی که تشریفات اداری غیرضرور (اغلب در قالب مقررات) به‌عنوان مانع و مزاحم ظاهر می‌شود، حوزه کسب‌وکار و به‌طور کلی امور اقتصادی است؛ به همین دلیل است که در گزارش‌های بین‌المللی ارزیابی محیط کسب‌وکار، کیفیت و کمیت مقررات از محورهای اصلی مورد بحث است.

آسیب‌های نظام مقرراتی متشکل از قوانین و مقررات متعدد و فراتر از طاقت تابعان، از منظرهای مختلف قابل بررسی است. از جمله ‌پدیده‌ای که در مطالعات قانون‌گذاری به «تورم مقررات» (تورم قوانین) یا «تورم مقررات‌گذاری» (تورم قانون‌گذاری) تعبیر می‌شود، آسیبی است که بسیاری از نظام‌های سیاسی را به چاره‌اندیشی وادار کرده است. تولید مقررات در قالب‌های متنوع، ازسوی نهادهای مقررات‌گذار صورت می‌گیرد و نظام حقوقی به نحو روزافزونی فربه‌تر می‌شود. چنین نظام‌هایی، آسیب‌های مختلفی را برای نظام حقوقی- سیاسی به دنبال دارند. اولین نکته‌ای که درخصوص آسیب تورم مقررات قابل طرح است؛ عدم اجرای بسیاری از مفاد قانونی است. «مقررات اقتدارگرایانه» تحمیلی و صوری که زاییده نیازهای شهروندان نباشد، بلکه با انگیزه‌هایی از قبیل سیاسی یا حزبی به تصویب رسیده باشد، برای اجرا با موانع بسیاری مواجهه می‌شوند.

یکی از پدیده‌هایی که در چنین نظام‌هایی به‌وفور به‌چشم می‌خورد، قانون‌گریزی و قانون‌شکنی به انحای مختلف و با توسل به طرق متنوع است؛ چراکه برخی شهروندان، به‌ویژه فعالان اقتصادی، دور زدن مقررات دست‌وپاگیر را بهترین و کم‌هزینه‌ترین روش برای روان ساختن امور خود می‌دانند.دیگر آنکه، موانعی که قوانین و مقررات نامطلوب و بی‌کیفیت بر سر راه کارآفرینان بخش‌خصوصی به‌وجود می‌آورند، آنها را مجبور می‌کند تا به سمت اقتصاد غیررسمی و غیرقانونی روی‌آورند. طبعا نیروی کار و سرمایه‌دارانی که در بخش غیررسمی فعالیت می‌کنند، از انواع امکانات و مزایای بخش رسمی محروم خواهند شد؛ اما عدم استفاده از ظرفیت بالقوه این نیروها برای توسعه و رشد کشور، بزرگ‌ترین زیانی است که جامعه از این حیث متحمل خواهد شد.

علاوه بر این، تورم مقرراتی به معنای فربه شدن بیش از حد حجم مقررات می‌تواند سبب از میان رفتن ارزش قانون و قانون‌مداری شود. در چنین نظام‌هایی، عمدتا هربار که مصوبه‌ای در زمینه‌ای به تصویب می‌رسد، به مصوبات قبلی اضافه می‌شود و شهروندان شاهد پیدایش تعداد زیادی مصوبات هستند که با محتوایی بسیار فنی، وارد جزئیات می‌شوند؛ این تراکم قوانین و مقررات به استحکام حاکمیت قانون کمک نمی‌کند، بلکه برعکس موجب قانون‌ستیزی و قانون‌گریزی می‌شود.

یکی از صریح‌ترین انتقادهای «ژاک شیراک» رئیس‌جمهوری فرانسه در نخستین پیامش به دو مجلس در 19 مه 1995، از فراوانی قوانین و آیین‌نامه‌ها بود که اشاره کرد: «زیادی قوانین، قانون را می‌کشد.»به این ترتیب، اگرچه دغدغه قانون‌گذاران از وضع قوانین مکرر و پرحجم، تسهیل امور با ابزار قانون است، اما نتیجه عملی، در بسیاری از موارد چیزی غیر از آن، یعنی قانون‌شکنی و قانون‌گریزی است. برای نمونه، استدلال شده که هر اندازه مقنن، قوانین بیشتری وضع کند، قوانین در نظر شهروندان از قدرت کمتری برخوردار خواهند بود و از سوی دیگر، قانون‌گذار نیز توانایی کمتری در اجرای آنها دارد.

در بخش دیگری از این تحلیل نیز آورده شده،چنانکه قانون‌گذار و مراجع وضع آیین‌نامه‌ها، بخشنامه و اسناد قانونی نظایر این، در وضع مقررات احتیاط و وسواس لازم را به خرج ندهند، مجبور به اصلاح زودهنگام، یا وضع مقررات دیگری در همان موضوع خواهند شد. مقررات‌گذاری غیراصولی، موضوع بسیار گسترده‌ای است که نیازمند توضیح و تبیین اصول مقررات‌گذاری و شیوه‌های نقض آنها است.