عدم تحقق 62 هزار میلیارد تومان از درآمد بودجه 96

چشم طمع دولت به حساب ذخیره ارزی

مرکز پژوهش‌های مجلس از عدم تحقق 62 هزار میلیارد تومان از درآمدهای لایحه بودجه سال آینده خبر داد.

کد خبر: ۶۵۷۴۰۱

تاریخ: ۲۷ دی ۱۳۹۵ - ۲۲:۲۰

به گزارش فارس، بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که از رقم 320 هزار میلیارد تومان منابع عمومی دولت در بودجه سال آینده، در نهایت حدود 258 هزار میلیارد تومان آن محقق می‌شود (62 هزار میلیارد تومان عدم تحقق). در مورد مصارف عمومی نیز انتظار این است که هزینه های جاری حدود 213 هزار میلیارد تومان، طرح‌های عمرانی حدود 33 هزار میلیارد تومان و پرداخت‌ بدهی‌های دولت 12 هزار میلیارد تومان محقق شود.

محورهای مهم بودجه سال 96

نفت: در لایحه بودجه با فرض فروش هر بشکه نفت خام به قیمت 55 دلار، صادرات نفت و میعانات گازی معادل 2.53 میلیون بشکه در روز، نرخ برابری ریال به دلار حدود 3300 تومان، منابع نفتی در حدود 111 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است (در بودجه 1395 این رقم حدود 74 هزار میلیارد تومان بود). انتظار است که حداقل 100 هزار میلیارد تومان منابع نفتی در سال آینده محقق شود. تسلط سیاست‌های مالی پولی در ایران باعث می‌شود که دولت برای تامین کسری بودجه خود از طرق متفاوت از جمله افزایش نرخ ارز اقدام کند. برای جلوگیری از این کار باید سازوکاری اتخاذ شود که درآمدهای مورد نیاز دولت از منابع نفتی مستقل از نرخ ارز باشد و سیاست‌های ارزی براساس عرضه و تقاضای بازار باشد و نیازهای مالی دولت در آن اثرگذار نباشد.

صندوق‌ توسعه ملی

سهم صندوق توسعه ملی از صادرات نفت و میعانات گازی و گاز 20 درصد برای سال 1396 در نظر گرفته شده است. در سیاست‌های کلی برنامه ششم و اقتصاد مقاومتی به افزایش تدریجی سهم صندوق توسعه ملی تاکید شده با این حال با ملاحظه اینکه مقادیر حقیقی هزینه‌های جاری و عمرانی در سال‌های اخیر تغییر چندانی نداشته لازم است که این کار با احتیاط و تدبیر انجام گیرد.

همچنین از طریق تبصره «4» لایحه بودجه (بندهای «ب» ،«ج» و «د») اختیارات هیات امنای صندوق توسعه ملی تضعیف شده است.

اجازه برداشت از حساب ذخیره ارزی

در بند «ج» تبصره «1» لایحه بودجه، پیش‌بینی شده است که چنانچه منابع دولت از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای کمتر از 1161 هزار میلیارد ریال شود از حساب ذخیره ارزی و در صورت عدم کفایت از محل واگذاری اوراق بهادار مالی اقدام کند. این امر در واقع ارائه متمم بودجه در حین تصویب بودجه است.

مالیات بر ارزش افزوده

نرخ مالیات ارزش بر افزوده 9 درصد است که 3 درصد آن برای شهرداری‌ها و 5 درصد برای دولت و یک درصد آن نیز برای بخش سلامت است. در لایحه بودجه سهم دولت 32 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است و انتظار است که حداقل 29 هزار میلیارد تومان آن محقق شود.

اوراق تعهدزا (مشارکت، صکوک و اسناد خزانه اسلامی)

در لایحه بودجه 1396، در طرف منابع حدود 32.5 هزار میلیارد تومان منابع از فروش اوراق مالی در تبصره «5» پیش‌بینی شده است (20 هزار میلیارد تومان برای اجرای طرح‌های عمرانی در بند «ب»، 7.5 هزار میلیارد تومان برای تسویه مطالبات قطعی اشخاص حقیقی و حقوقی در بند «هـ» و 5 هزار میلیارد تومان برای تهاتر بدهی‌های دولت در بند «و»).

همچنین در طرف مصارف، حدود 14.5 هزار میلیارد تومان برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در نظر گرفته شده است (تسویه مطالبات اشخاص 50 میلیارد تومان، تسویه بدهی‌های دولت 5 هزار میلیارد تومان، بازپرداخت اسناد خزانه اسلامی 8.5 هزار میلیارد تومان و بازپرداخت اصل اوراق مشارکت طرح‌های عمرانی یک هزار میلیارد تومان).

علاوه بر موارد فوق در بند «ح» تبصره «5» رقمی معادل 50 هزار میلیارد ریال اوراق برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در نظر گرفته شده است. این امر نشان می‌دهد که بودجه دولت در حال ورود به مسیری است که به سرعت بدهی‌های دولت را افزایش داده و در کنار وابستگی اقتصاد به نفت، اقتصاد به انتشار اوراق مالی برای بازپرداخت بدهی‌های دولت وابسته شود. تداوم این امر در بلند مدت ضمن تهدید ظرفیت بخش خصوصی، می‌تواند دولت را هم در تنگنا قرار دهد.

اوراق بهادار شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها

در لایحه بودجه 1396، از طریق تبصره «5» به شهرداری‌ها و شرکت‌های دولتی اجازه انتشار اوراق مالی تا سقف 20 هزار میلیارد تومان و به شرکت نفت اجازه انتشار اوراق ارزی تا سقف 3 میلیارد دلار داده شده است. از 20 هزار میلیارد تومان اوراق مالی، 10 هزار میلیارد تومان برای شرکت‌های دولتی، 5 هزار میلیارد تومان برای شهرداری‌ها و 5 هزار میلیارد تومان شرکت‌های وزارت نفت در نظر گرفته شده است. با ملاحظه اینکه چنین ظرفیت‌هایی در سال 1395 نیز پیش‌بینی شده بود و عملکرد قابل توجهی نداشت انتظار است که عملکرد آنها در سال آینده نیز اندک باشد.

همچنین به دولت اجازه داده شده است 3 میلیارد دلار اوراق ارزی برای بازپرداخت اوراق سررسید شده شرکت ملی به نفت ایران منتشر شود و این علاوه بر اجازه انتشار 5 هزار میلیارد تومان اوراق مالی ریالی است که به دولت برای بازپرداخت اوراق مالی ریالی سررسید شده، داده شده است.

هدفمندی یارانه‌ها

در لایحه بودجه 1396 (تبصره «14»)،‌به دولت اجازه داده شده در اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها تا مبلغ 48 هزار میلیارد تومان از طریق اصلاح قیمت کالاها و خدمات و ردیف‌های یارانه‌ای درآمد کسب کند و آن را برای پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی و ارائه خدمات حمایتی و کمک به تولید و اشتغال تخصیص دهد.

واقعیت آن است که در آمد حاصل از اصلاح قیمت کالاها و خدمات (بنزین، گازوئیل،‌برق و گاز و ...) و مصارف آن، جزو منابع و مصارف عمومی است. اما به دلیل ماهیت حقوقی تعریف شده برای سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها این منابع و مصارف در سقف بودجه عمومی آورده نمی‌شود.

منابع حاصل از فروش حامل‌های انرژی بین سه بخش توزیع می‌شود که عبارتند از: شرکت‌های تولیدکننده (مانند پالایش  و پخش، توانیر و ...)، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و سازمان هدفمندی یارانه‌ها، در حال حاضر سهم هر یک از سه گروه مذکور به صورت دقیق و مبتنی بر قواعد مشخص تعیین نمی‌شود.

همچنین سهم طرح تحول سلامت، حمایت از تولید و ... نیز در عمل در موضوع هدفمندی مشخص نیست. علاوه بر موارد مذکور تداوم یا عدم تداوم سیاست‌هایی که درباره حذف دهک‌های درآمدی بالا و ثبت‌نام افراد جدید در سال 1395 به دولت تکلیف شده بود، در لایحه بودجه مشخص نیست.

اعتبارات استانی

از 320 هزار میلیارد تومان منابع عمومی دولت، 26.5 درصد آن منابع استانی و مابقی آن منابع ملی است، در حالی که فقط 5 درصد اعتبارات در طرف مصارف عمومی به صورت استانی است و 95 درصد آن ملی است. درآمد استانی 5 برابر مصارف عمومی استانی است و این امر حاکی از تمرکز اداره کشورها است.

تعرفه خدمات دولتی

در جدول 16 لایحه بودجه، تعرفه خدمات دولتی (مانند صدور شناسنامه، گذرنامه، خدمات انتظامی) ارائه شده که در مقایسه با سال 1395 در اکثر موارد، تعرفه‌ها ثابت مانده است.

ردیف‌های متفرقه

حدود 58 هزار میلیارد تومان منابع عمومی در ردیف‌های متفرقه توزیع شده است (34 هزار میلیارد تومان هزینه‌ای و 24 هزار میلیارد تومان عمرانی). هر چقدر اعتبارات ردیف‌های متفرقه بیشتر باشد، احتمال بروز رفتار مبتنی بر صلاحدید به جای رفتار مبتنی بر قواعد بیشتر خواهد شد.

جامعیت بودجه

در تبصره‌های بودجه ارقامی ذکر شده‌اند که در جداول بودجه بازتاب ندارند و این امر باعث می‌شود که منابع بودجه کمتر از مقداری باشد که در عمل ممکن است تحقق پیدا کند.

ضرورت مشخص شدن ارتباط کلی بودجه نهادهای عمومی و غیردولتی با بودجه کل کشور

نهادهای عمومی و غیردولتی به لحاظ ماهیت منابعی که دراختیار دارند و نوع وظایفی که درباره عموم مردم انجام می‌دهند جزیی از بخش‌ عمومی هستند. علاوه بر این حجم منابعی را در اختیار دارند که نسبت به حجم منابع عمومی دولت قابل توجه است و تصمیم‌گیری درباره نحوه وصول منابع و محل مصرف آنها بر وضعیت اقتصادی و اجتماعی کشور به اندازه بودجه عمومی دولت اهمیت دارد.

لذا لازم است که تصویر کلی از بودجه آنها در زمان ارائه لایحه بودجه کل کشور به صورت پیوست جهت اطلاع نمایندگان مجلس و مردم ارائه شود که از جمله این نهادهای عمومی غیردولتی می‌توان به بودجه شهرداری‌ها،‌بودجه نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی و مصارف صندوق توسعه ملی و بودجه سازمان تامین اجتماعی اشاره کرد.

باز بودن سقف بودجه

در چند مورد، عدد یک در مقابل چندین ردیف بودجه‌ای قرار داده شده است . این کار باعث می‌شود که سقف بودجه کل کشور بسته نشود و در نتیجه دولت مختار است که به صلاحدید خود عمل کند و صلاحیت تصویبی مجلس نقض می‌شود.

اعطای حق جابجایی اعتباری

در تبصره «16» حق جابجایی اعتبار تا 10 درصد اعتبارات هزینه‌ای (بجز فصول اول و ششم) و 5 درصد اعتبارات عمرانی برای اجرای طرح‌های ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی و در تبصره «17» حق جابجایی 10 هزار میلیارد تومان از اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی برای افزایش سرمایه‌ بانک‌های دولتی داده شده است که این امر صلاحیت تصویب بودجه را نقض می‌کند.

ارتباط برنامه ششم توسعه و بودجه 1396

مقایسه جداول کلان مالی اسناد برنامه ششم توسعه و جداول کلان بودجه سال 1396 نشان می‌دهد که سر جمع منابع عمومی بودجه 1396 تقریبا مشابه ارقام جداول کلان اسناد برنامه است، اما ترکیب آن مقاومت است. پس از تصویب برنامه ششم توسعه در مجلس لازم است بررسی مجدد شود که تا چه حد ارقام لایحه بودجه با جداول کلان مالی برنامه ششم توسعه سازگار است.

طرح‌های عمرانی

نسبت اعتبارات عمرانی به اعتبارات هزینه‌ها در یک دهه گذشته روند کاهنده داشته و از 45 درصد در سال 1376 به حدود 15 درصد در سال 1395 رسیده است. این امر در کنار آغاز صدها طرح عمرانی جدید موجب شده است تا مشکلات طرح‌های عمرانی دو چندان شود.

بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی از طریق مشارکت عمومی- خصوصی

با ملاحظه روند کاهنده نسبت اعتبارات طرح‌های عمرانی به هزینه‌ای و وجود طرح‌های عمرانی نیمه تمام فراوان در کشور،‌دولت در تبصره «20» لایحه پیش‌بینی کرده است که بخشی از طرح‌های عمرانی کشور را به صورت مشارکتی (خصوصی- عمومی) به بهره‌برداری برساند. این امر می‌تواند نقش سازنده‌ای در بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی داشته باشد،‌اما به دلیل گسترده بودن حوزه مذکور و مجموعه اقدامات لازم برای آن بهتر است که دولت این کار را با تقدیم لایحه به سرانجام برساند.

در ادامه این مسیر در لایحه بودجه 1396 پیش‌بینی شده است که سرمایه دولت نزد بانک‌های دولتی از محل حساب‌های پرداختنی و اضافه برداشت به میزان 5 هزار میلیارد تومان افزایش یابد که این امر به معنای دخالت دولت در ساز و کار بانک مرکزی و پاداش به متخلفان است.

علاوه‌بر آن 10 هزار میلیارد تومان نیز از طریق اعتبارات عمرانیی و مالی و ردیف‌های متفرقه امکان افزایش سرمایه بانک‌ها دیده شده است که این امر به دلیل نقض مصوبات مجلس درباره ردیف‌های بودجه‌ای، صلاحیت‌های تصویبی بودجه را نقض می‌کند.

حقوق و دستمزد

یکی از نقایص لایحه بودجه سنواتی آن است که به صورت صریح کل پرداختی حقوق و مزایا به کارکنان دولت در آن قابل ردیابی نیست. مبتنی بر برخی فروضی که در گزارش آمده است در مجموع حدود 150 هزار میلیارد تومان برای پرداخت حقوق و مزایای شاغلان و بازنشستگان در نظر گرفته شده است. همچنین پیش‌بینی شده است که حقوق و دستمزد تا سقف 1.5 میلیون تومان در ماه معاف از مالیات باشد.

استقراض خارجی

در بند «ب» تبصره «3» لایحه بودجه اجازه استقراض خارجی تا سقف 5 میلیارد دلار از دولت‌های خارجی و نهادهای بین‌المللی داده شده است، اما ساز و کار آن و جزئیات مالی آن مشخص نشده است.

د) برخی از راهبردهای مجلس شورای اسلامی برای تصمیم‌گیری درباره لایحه بودجه

عبارتند از:

1ـ واقعی کردن منابع و مصارف.

2ـ تعیین تکلیف ارتباط احکام برنامه و بودجه.

3ـ تعیین تکلیف احکام و ارقام مربوط به صندوق توسعه ملی.

4ـ تعیین تکلیف استفاده از منابع حساب ذخیره ارزی در صورت عدم تحقق منابع حاصل از فروش سرمایه،

5ـ تعیین تکلیف حجم انتشار اوراق تعهدزا و نحوه استفاده از آن در سال 1396.

6ـ تعیین تکلیف موضوع هدفمند کردن یارانه‌ها.

7ـ تعیین تکلیف استقراض خارجی.

8ـ تعیین تکلیف حداقل درآمد معاف از مالیات.

9ـ تعیین تکلیف افزایش سرمایه بانک‌های دولتی.

10ـ تعیین تکلیف تمرکز وجوه در خزانه و راه‌اندازی سامانه ثبت حقوق و مزایا.

11ـ تعیین تکلیف بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی از طریق مشارکت عمومی – خصوصی.

12ـ تعیین تکلیف ارتباط برنامه ششم توسعه و بودجه 1396.

13ـ تعیین تکلیف اعطای حق جابجاییی اعتباری.

14ـ تعیین تکلیف سقف بودجه.

15ـ تعیین تکلیف اوراق بهادار شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها.

منابع و مصارف عمومی دولت سال جاری و سال آینده و پیش‌بینی عملکرد آنها (هزار میلیارد ریال)

شرح

1395

1396

قانون

پیش‌بینی عملکرد

لایحه

پیش‌بینی عملکرد

درآمدها

1.574

1.248

1.596

1.38

واگذاری دارایی‌های سرمایه‌‌ای

790

748

1.161

1.005

واگذاری دارایی‌های مالی

579

279

443

196

جمع منابع عمومی دولت

2.944

2.275

3.200

3.582

هزینه‌ها

2.138

1.915

2.364

2.127

تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

575

236

627

335

تملک دارایی‌های مالی

231

125

209

119

جمع مصارف عمومی دولت

2.944

2.275

3.200

2.582

هدفمندی یارانه‌ها

در تبصره «14» لایحه بودجه سال 1396 به موضوع هدفمندسازی یارانه‌ها پرداخته شده است. براساس این تبصره، به دولت اجازه داده خواهد شد که در سال 1396 از محل اصلاح قیمت کالاها و خدمات موضوع قانون مذکور، تا مبلغ 480 هزار میلیارد ریال درآمد کسب کند. به علاوه دولت مجاز است که ردیف‌های یارانه‌ای منابع بودجه عمومی در جهت مصارف هدفمندی یارانه‌ها استفاده نماید. محورهای مصارف هدفمندی براساس آنچه در لایحه پیشنهادی آمده است عبارتند از: پرداخت نقدی و غیرنقدی به خانوارهای هدف و نیازمند، ارائه خدمات حمایتی، کمک به بخش تولید و اشتغال. در رابطه با این تبصره نکات زیر قابل توجه است:

1ـ منابع حاصل از اجرای قانون هدفمندی که از محل اصلاح قیمت کالاها و خدمات موضوع قانون مذکور (از قبیل فرآورده‌های نفتی، آب، برق و گاز) به دست می‌آید، جزء منابع عمومی کشور است اما به دلیل ماهیت تعریف شده برای سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها در سقف بودجه عمومی کشور لحاظ نشده و فقط در تبصره «14» به آن اشاره شده است و در پیوست شرکت‌های دولتی درج می‌شود. این امر شفافیت بودجه را مخدوش کرده و به صورت غیر واقعی منابع دولت را کمتر نشان می‌دهد.

بر این اساس پیشنهاد می‌گردد به منظور ایجاد شفافیت و امکان نظارت، همه منابع حاصل از فروش داخلی نفت خام، میعانات گازی، آب، برق و گاز طبیعی به حساب‌های خزانه‌داری کل کشور با درج در ردیف‌های مشخص در قسمت منابع عمومی بودجه واریز شود. با این کار اصل پنجاه و سوم قانون اساسی نیز برای اولین بار در رابطه با منابع هدفمندی اجرایی خواهد شد و اصل شفافیت بودجه نیز تا حدود زیادی تحقق می‌یابد.

2ـ یکی از مسائل چالش برانگیز از آغای اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تا امروز، نحوه توزیع منابع حاصل از فروش حامل‌های انرژی بوده است. این منابع در میان سه گروه شرکت‌های تولید کننده (نظیر شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، شرکت گاز، شرکت توانیر)، مالیات بر ارزش افزوده (سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها) و سازمان هدفمندی یارانه‌ها توزیع می‌شود. چگونه توزیع منابع میان سه گروه مذکور همواره با چانه‌زنی در دولت انجام شده و رویه مشخص و مدونی ندارد.

همین شرایط در لایحه بودجه سال 1396 هم تکرار شده است. برای حل این مسئله و به منظور ایجاد شفافیت در اجرای قانون پیشنهاد می‌گردد، دولت مکلف شود تا سهم هر یک از گروه‌های سه‌گانه فوق را در بودجه سال 1396 تعیین نماید.

3ـ موضوع عدم شفافیت در سمت منابع حاصل از اجرای قانون هدفمندی، در ابعاد گسترده‌تری در خصوص مصارف آن نیز صادق است. در تبصره موضوع هدفمندی در لایحه بودجه سال جاری، اشاره دقیقی به میزان مصارف و اجزای آن نشده است. این شیوه طرح موضوع هدفمندی در لایحه بودجه، موجب کاهش توان نظارتی مجلس بر عملکرد دولت در این رابطه خواهد شد.

به علاوه مشخص نیست که سهم طرح تحول سلامت در مصارف هدفمندی چه مقدار خواهد بود؟ در قوانین بودجه سال‌های گذشته که سهم تولید و سایر مصارف تصریح می‌شد، سهم این مصارف نوعاً بسیار کمتر پرداخت می‌شد، لذا به نظر می‌رسد عدم درج دقیق مصارف، این مشکل را می‌تواند تشدید کند. بنابراین پیشنهاد می‌شود که سهم مصارف گوناگون به صورت جداگانه در ارقام بودجه عمومی درج شده و در قالب جدولی در این تبصره گنجانده شود.

4ـ بسیاری از تکالیف دولت در اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها براساس تبصره «14» قانون بودجه سال 1395 از جمله حذف سه دهک بالای درآمدی کشور و یا ثبت‌نام افرادی که موفق به ثبت‌نام برای دریافت یارانه نشده‌اند، اجرا نشده است و در لایحه بودجه سال 1396 نیز اشاره‌ای به آنها نشده است.