بدهی دولتی چگونه بر رشد اقتصادی تاثیر می گذارد؟

بررسی روش‌های تامین مالی دولت‌ها در کشورهای مختلف حاکی از آن است که بدهی جزو اجتناب‌ناپذیر امور مالی دولت است و با توجه به شرایط و ساختار اقتصادی کشورها و ترکیب ابزارهای بدهی می‌تواند پیامدهای اقتصادی متفاوتی به همراه داشته باشد و به بیانی دیگر بدهی مثل تیغ دولبه‌ای است که در صورت وجود پایداری به عنوان محرک اقتصادی عمل می‌کند ولی در صورت تداوم بدهی و رشد فزاینده آن با ایجاد نااطمینانی و محدودیت دسترسی بخش خصوصی به منابع مالی و کاهش پس‌انداز، به عنوان مانعی بر رشد اقتصادی محسوب می‌شود.

کد خبر: ۶۵۵۵۴۹

تاریخ: ۲۰ دی ۱۳۹۵ - ۱۹:۱۹

به گزارش ایسنا، طبق نظام‌های آماری دولت (جی اف اس)، منابع مالی دولت عمدتا شامل مالیات‌ها، درآمدهای حاصل از مالکیت و انحصارات، فروش کالا و خدمات و استقراض است به نحوی که سهم هر یک از منابع مذکور در تامین مالی دولت در کشورهای مختلف برحسب ساختار اقتصادی آنها متفاوت است.

در کشورهای توسعه یافته که از ساختار اقتصادی منسجم و شفافی برخوردار هستند درآمدهای مالیاتی جزو اصلی منابع مالی دولت محسوب می‌شود. در این کشورها استقراض دولت از منابع داخلی و خارجی نیز از ارکان نظام تامین مالی دولت است و چرخه‌های تجاری نقش بسزایی در مصون ماندن از رکود اقتصادی ایفا می‌کند.

در مقابل در کشورهای کمتر توسعه یافته که ساختار اقتصادی شفافی برای دریافت درآمدهای مالیاتی ندارند ابزارهای استقراضی از جمله منابع اصلی تامین مالی دولت بوده و انباشت بدهی و عدم پایداری بدهی‌ها می‌توانند منشا بحران‌های مالی و اقتصادی در این کشورها باشد.

بررسی روش‌های تامین مالی دولت‌ها در کشورهای مختلف حاکی از آن است که بدهی جزو اجتناب‌ناپذیر امور مالی دولت است و با توجه به شرایط و ساختار اقتصادی کشورها و ترکیب ابزارهای بدهی می‌تواند پیامدهای اقتصادی متفاوتی به همراه داشته باشد و به بیانی دیگر بدهی مثل تیغ دولبه‌ای است که در صورت وجود پایداری به عنوان محرک اقتصادی عمل می‌کند، ولی در صورت تداوم بدهی و رشد فزاینده آن با ایجاد نااطمینانی و محدودیت دسترسی بخش خصوصی به منابع مالی و کاهش پس‌انداز، به عنوان مانعی بر رشد اقتصادی محسوب می‌شود. بنابراین با توجه به اهمیت موضوع بدهی و اثر دوگانه آن بر متغیرهای اقتصادی ضروری است در راستای اجتناب از بی‌انضباطی مالی نسبت به تعیین سطح مطلوب بدهی‌های دولت از منظر تاثیرگذاری آن به عنوان محرک اقتصادی اطمینان حاصل شود.

در این راستا معاونت اقتصادی وزارت اقتصاد، پژوهشی درباره تاثیر بدهی‌های بانکی بخش دولتی و رشد اقتصادی و کانال اثرگذاری آن منتشر کرده است که در بخشی از این گزارش درباره‌ی الزام تامین مالی دولت از طریق بدهی نوشته است سیاست ایجاد بدهی یکی از روش‌های تامین مالی دولت در کنار سایر منابع تامین اعتبار است.

دولت‌ها به منظور انجام تعهدات خود به درآمد مشخصی نیاز دارند که ممکن است سطح درآمدی مورد نیاز برحسب شرایط اقتصادی (رونق و رکود) در برهه‌ای از زمان در دسترس نباشند به طور واضح تر در چرخه‌های تجاری و در رکورد اقتصادی سطح درآمدی و به تبع آن سطح درآمد مالیاتی دولت کاهش می‌یابد، اما در مقابل تعهدات دولت به قوت خود باقی است، لذا دولت‌ها می‌توانند با هدف برون‌رفت از رکود اقتصادی و در راستای تحریک تقاضا، هزینه‌های خود را افزایش دهند که نوعی سیاست مالی انبساطی محسوب می‌شوند.

همچنین دولت‌ها می‌توانند از طریق ایجاد بدهی علاوه بر تامین مالی هزینه‌های خود به عنوان یک سیاست مالی ضد چرخه‌ای به رونق اقتصادی کمک کنند. در مقابل، در دوران رونق اقتصادی که سطح درآمد افزایش می‌یابد دولت‌ها می‌توانند بازپرداخت بدهی را جزو برنامه‌های خود قرار دهند. بنابراین بدهی همچون اهرم مالی در ادوار تجاری مختلف به دولت‌ها در تامین مالی کسری بودجه کمک خواهد کرد و سطح درآمدی باثباتی را برای دولت ایجاد می‌کند و با در نظر گرفتن پایداری بدهی می‌تواند به عنوان یک ابزار مالی ضد تورمی رشد اقتصادی را به همراه بیاورد.

بروز بحران‌های مالی در دو دهه اخیر در کشورهای جهان موجب شده است تا سیاست‌گذاران به عوامل تاثیرگذار در پایداری بدهی و انضباط مالی بیش از گذشته توجه کنند لازم به ذکر است پیامدهای بدهی برحسب ساختار اقتصادی کشورها متفاوت بوده و از عملکرد دوگانه و متغیرهای کلان اقتصادی برخوردار است.

با عنایت به این‌که بدهی دولت یک درآمد انتظاری عادی است که جهت پیشبرد اهداف و وظایف دولت هزینه می‌شود در کنار تقاضای جامع می‌توانند اثر مثبتی بر رشد کشور داشته باشند.

علاوه بر آن اگر در جهت ارتقای ظرفیت‌های اقتصادی هزینه شود با تحریک بخش عرضه اقتصادی علاوه بر افزایش رشد اقتصادی موجبات کاهش نرخ تورم را نیز فراهم می‌کنند لیکن با عنایت به این‌که بدهی جاری با تکیه بر درآمدهای انتظاری آینده ایجاد می‌شود، اگر درآمد انتظاری آنگونه که پیش‌بینی شده است تحقق یابد در بازپرداخت بدهی مشکلاتی ایجاد شود و ناپایداری بدهی را به دنبال خواهد داشت، لذا دولت مجبور است برای بازپرداخت بدهی به انتشار بدهی مجدد (تمدید دوره) بازپرداخت بدهی بپردازد که در این صورت قاعده (بازی پونزی) ایجاد می‌شود و دومینوی بدهی در پرتفوی مالی دولت شکل می‌گیرد.

به عبارت دیگر دولت‌ها تعهدات مالی خود را با انتشار بدهی جدید منتشر می‌کنند. از دیگر پیامدهای تداوم در بدهی و انباشت آن اثر ازدحامی است که موجب کاهش وجوه قابل دسترسی وام‌گیرندگان خصوصی و کاهش سرمایه‌گذاری خصوصی می‌شود.

در کشورهای در حال توسعه با وجود بازارهای کم عمق و دسترسی محدود بنگاه‌ها به منابع مالی کم‌عمق، اثر  دسترسی محدود بنگاه‌ها  به منابع مالی بین‌المللی، اثر ازدحامی تشدید می شود و انباشت بدهی دولت در چنین کشورهایی آثار سوء قابل ملاحظه‌ای بر سرمایه‌گذاری بخش خصوصی خواهد گذاشت. از دیگر پیامدهای تداوم ایجاد بدهی توسط دولت، افزایش نرخ بهره استقراض است که منجر به افزایش هزینه تامین مالی سرمایه‌گذاری و در نهایت کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی می‌شود و کاهش رشد اقتصادی را به همراه دارد. بنابراین اثر بدهی بر رشد اقتصادی با در نظر گرفتن سطح بدهی و ساختار کشورها متفاوت است. براین اساس، اگر با ایجاد بدهی، پایداری بدهی را نقض نکنند و منجر به بی‌انضباطی مالی نشود می‌تواند عامل مثبتی در رشد اقتصادی باشد. در غیراین صورت تداوم بدهی موجب بی‌ثباتی مالی شده و رشد اقتصادی را کاهش می‌دهد.

اگر اقتصاددانان در مورد اهمیت بدهی و سهم آن در پرتفوی مالی دولت به عنوان یکی از روش‌های تامین مالی دولت اتفاق نظر دارند، اما پرسش اساسی این است که چه میزان بدهی برای اقتصاد کافی و لازم است.

سیر صعودی نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی در کشورهای مختلف طی دهه‌های اخیر و افزایش تعهدات دولت، نگرانی‌هایی را نسبت به بزرگ شدن اندازه دولت ایجاد کرده است که می‌تواند زمینه‌ساز بحران‌های اقتصادی باشد. تحقیقات انجام شده توسط تان وی و اسکارنت در سال ۱۹۹۷ برای ۱۳ کشور صنعتی حاکی از آن است که اندازه متوسط دولت از ۱۲ درصد جی دی پی در سال ۱۹۱۳ به ۴۳ درصد جی دی پی در سال ۱۹۹۰ رسیده است.

همچنین متوسط بدهی عمومی به جی دی پی برای دولت‌های بزرگ ۷۹ درصد، دولت‌های متوسط ۶۰ درصد و دولت‌های کوچک ۵۳ درصد بوده است. پیامدهای بدهی فزاینده دولت با توجه به ابزار بدهی و شرایط اقتصادی مالی کشورها متفاوت خواهد بود. در کشورهایی با درآمد پایین با توجه به عمق کم بازارهای مالی و ضعف در مدیریت، افزایش بدهی‌های عمومی، بی‌ثباتی اقتصادی را به همراه دارد.

در چنین کشورهایی دولت‌ها به منظور تامین مالی کسری بودجه همواره به ایجاد بدهی اقدام می‌کنند که در نهایت تداوم در انتشار بدهی، ناپایداری بدهی و بی‌انضباطی مالی را به کشورهای در حال توسعه به کشورهای نوظهور تحمیل می‌کند در مقابل در بازارهای مالی عمیق‌تر و توسعه یافته، افزایش بدهی دولت می‌تواند توسعه بیشتر بازار مالی و رشد اقتصادی را به همراه داشته باشد.

در این بازارها اوراق قرضه دولتی، ابزار اصلی سیاست‌های پولی غیرمستقیم و معیار اصلی اوراق بدهی در بخش خصوصی است. نکته حائز توجه در مبحث بدهی‌های عمومی تاثیرگذاری غیرمستقیم بدهی بر رشد از کانال غیرمتغیرها اقتصادی است. سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، نرخ بهره بلندمدت، پس‌انداز خصوصی و ... متغیرهای واسطه و بدهی دولت هستند. مکانیزم اثرگذاری به این صورت است که با افزایش تقاضای دولت برای استقراض و تامین مالی بودجه از طریق ابزارهای بدهی، دسترسی بخش خصوصی به منابع مالی محدود شده و با ایجاد اثر ازدحامی سرمایه‌گذاری خصوصی کاهش پیدا می‌کند از طرف دیگر دولت به عنوان متقاضی استقراض با افزایش سطح بدهی، موجب افزایش بهره وام می‌شود که این موضوع علاوه بر افزایش بار مالی برای دولت هزینه تامین مالی بخش خصوصی را هم افزایش داده و با کاهش سرمایه‌گذاری اثر منفی بر رشد اقتصادی خواهد داشت.

همچنین با انتشار ابزارهای بدهی مانند اوراق مشارکت، اسناد خزانه و صکوک بازار جانشینی برای پس‌انداز در بانک‌ها ایجاد می‌شود که با ارائه‌ نرخ بهره جذاب‌تر از نظام بانکی و با جمع‌آوری وجوه بخش خصوصی اختلالی در نظام بانکی ایجاد می‌کند و منابع در دسترس بانک‌ها را محدود می‌کند براین اساس ایجاد بدهی از کانال سایر متغیرهای اقتصادی بر رشد تاثیر می‌گذارد.

در مطالعه یلدان برای اقتصاد ترکیه نشان داده شده که تامین مالی کسری بودجه از طریق بدهی و پولی کردن‌ آن اثرات منفی قابل توجهی و متغیرهای اقتصادی داشته است. تورم این سیاست  با فشار بر نرخ بهره منجر به  کوچک شدن بازارهای مالی و بخش خصوصی به تبع افزایش هزینه‌های تامین مالی و در نهایت کاهش رشد اقتصادی را به دنبال داشته است. در سال ۲۰۰۴ اسکلارک به بررسی رابطه بین بدهی ناخالص دولت و تولید ناخالص سرانه در ۲۴ کشور توسعه یافته در سال‌های ۲۰۰۲ تا ۱۹۷۰ پرداخته است.

نتایج حاکی  از عدم تاثیرگذاری  در تولید ناخالص داخلی در کشورهای مورد مطالعه بوده است. این در حالی است که در مطالعه دیگر «رینهارت» و «رگوف» نشان داده شده که نسبت بدهی تا سقف بدهی جی دی پی اثر ناچیزی بر رشد اقتصادی بلندمدت خواهد داشت و با افزایش بدهی بالغ بر سطح آستانه‌ای (حدود ۹۰ درصد) موجب کاهش رشد اقتصادی می‌شود.

مدل مفهومی ارائه شده نشان داده شده روابط بین متغیرهای اقتصادی است که به آن پرداخته شد همان طور که مشاهده می‌شود نسبت بدهی به جی دی پی از کانال متغیرهایی نظیر تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی، پس‌انداز خصوصی و نرخ بهره بلندمدت در تولید ناخالص داخلی اثرگذار است به عبارت دیگر تغییرات بدهی با اثرگذاری بر متغیرهای مذکور موجب تغییرات در رشد اقتصادی خواهد شد.

ایجاد بدهی دولت با جمع‌آوری منابع مالی (بانک‌ها و سایر نهادهای مالی) دسترسی بخش خصوصی به تسهیلات اعتباری را محدود کرده و منجر به کاهش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و پس‌انداز آنها می‌شود. از طرف دیگر با افزایش تقاضای وام توسط دولت، نرخ بهره وام افزایش یافته و در نهایت بر تولید ناخالص داخلی تاثیر می‌گذارد. قابل ذکر است که نوع اثرگذاری بدهی از منظر ابزاری جهت رونق یا کاهش رشد اقتصادی براساس شرایط اقتصادی کشورها متفاوت است.

بررسی رابطه بدهی دولت و رشد اقتصادی با توجه به تأثیرگذاری متفاوت آن بر حسب ساختار اقتصادی ضروری است و جهت بررسی این موضوع در ابتدا لازم است آمار دقیقی از میزان بدهی دولت در دسترس باشد. شفافیت مالی یکی از شاخص‌های مدیریت خوب بدهی است و به دولت در برنامه‌ریزی و تدوین استراتژی‌های اقتصادی کمک می‌کند و قدرت پاسخگویی دولت را در نحوه تخصیص منابع و مصارف آن افزایش می‌دهد.  شفافیت مالی با ثبت دقیق آمارها، ارائه گزارش مدون و تحلیل کارشناسی داده‌های مالی محقق می‌شود. بدهی دولت نیز یکی از اجزای گزارش مالی است که متأسفانه در سال‌های گذشته در کشور به درستی ثبت نشده است و گزارش شفافی از آن در دسترس نیست.

به منظور بررسی اثر بدهی بر رشد اقتصادی در کشور ضروری است که اثر کل بدهی‌های دولت مورد توجه قرار گیرد. لیکن همان‌طور که ذکر شد آمار مستندی از میزان کل بدهی‌های دولت طی سال‌های گذشته ثبت نشده است و به دلیل ثبت نشدن دسترسی به داده‌های مذکور از آمار بدهی بانکی) بدهی به بانک مرکزی، بانک‌ها و سایر موسسات مالی و اعتباری(بخش دولتی) دولت و شرکتهای دولتی(استفاده خواهد شد.

همچنین بررسی‌های  نرخ رشد بدهی بانکی بخش دولتی طی دوره  ۱۳۵۷-۱۳۹۴  نشان می‌دهد طی دوره مذکور بدهی بانکی بخش دولتی با نوسانات زیادی مواجه شده است.  در سال‌های ۱۳۵۹، ۱۳۷۲، ۱۳۸۱ و ۱۳۸۹ رشد بدهی بانکی بخش دولتی بیش از ۵۰  درصد بوده است که رقم قابل توجهی است.  از علل رشد قابل ملاحظه بدهی بانکی دولت در سال‌های مذکور می‌توان به آغاز جنگ تحمیلی و کسری بودجه دولت در سال ۱۳۵۹، بازپرداخت بدهی خارجی دولت در سال ۱۳۷۲، یکسان‌سازی نرخ ارز در سال ۱۳۸۱ و هدفمندی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹ اشاره کرد.  قابل ذکر است که در سال ۱۳۸۴ رشد بدهی بخش دولتی به نظام بانکی منفی بوده است. همچنین روند بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی را نشان می‌دهد.

همانطور که مشاهده می‌شود با گذر زمان فاصله بین حجم بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی و نظام بانکی افزایش یافته است و این بدین معناست که بخش دولتی جهت تأمین مالی کسری خود بیشتر به نظام بانکی روی آورده است.  این موضوع از دو جهت قابل بحث است. از یک طرف افزایش سهم بدهی به بانک‌ها نسبت به بانک مرکزی می‌تواند در جهت کنترل حجم نقدینگی از طریق استقراض کمتر از بانک مرکزی و چاپ اسکناس باشد.  اما از سوی دیگر افزایش حجم بدهی به بانک‌ها منجر به انجماد منابع مالی بانک‌ها در دست بخش دولتی شده است که این موضوع دسترسی بخش‌های غیردولتی به منابع مالی را کاهش داده و پیامدهای اقتصادی منفی در پی داشته است.

همچنین بررسی بدهی دولت به بانک مرکزی در سه بخش، سفته‌های پشتوانه، اوراق بهادار و اسناد خزانه و حساب جاری نشان می‌دهد بخش قابل توجهی از حساب جاری را تنخواه‌گردان خزانه تشکیل می‌دهد که به موجب ماده ۲۴ قانون محاسبات عمومی کشور و تبصره یک قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، دولت می‌تواند از حساب مذکور طی سال استفاده کند و در پایان سال آن را تسویه کند.  بر این اساس مقایسه بدهی دولت به بانک مرکزی در طی سال ممکن است اطلاعات دقیقی از سطح واقعی بدهی ارائه ندهد.  بنابراین بهتر است به بدهی‌های پایان سال با توجه به تسویه بدهی تنخواه‌گردان استناد شود. از دیگر شاخص‌های بررسی وضعیت بدهی دولتی در اقتصاد، نسبت بدهی بخش دولتی به کسری بودجه دولت است.

همانطور که مشاهده می‌شود نسبت مذکور طی سال‌های ۱۳۶۹، ۱۳۷۲، ۱۳۷۸ و ۱۳۸۰ با رشد قابل ملاحظه‌ای همراه بوده است، به‌طوریکه در سال ۱۳۶۹ بدهی بانکی بخش دولتی ۳۸.۵ برابر کسری بودجه دولت و در سایر سالها بیش از ۵۰ برابر کسری بودجه دولت بوده است.  با بررسی روند اجزای نسبت بدهی بانکی بخش دولتی به کسری بودجه مشاهده می‌شود که در سال‌های ۱۳۶۹، ۱۳۷۸ و ۱۳۸۰ به دلیل کاهش در کسری بودجه و در سال ۱۳۷۲ به دلیل افزایش بدهی بانکی بخش دولتی نسبت فوق افزایش یافته است. بعد از آن در دهه ۸۰ با کاهش رشد بدهی و روند با ثبات در کسری بودجه نسبت مذکور کاهش یافته است، به‌طوری که در سال ۱۳۸۸ به مقدار  سه برابر رسیده است.  اما از سال ۱۳۸۹ با اجرای سیاست هدفمندسازی یارانه و به منظور تأمین مالی آن بدهی دولت با رشد ۵۶  درصدی مواجه شده که در راستای آن نسبت بدهی به کسری بودجه نیز افزایش یافته است.  همچنین بررسی‌های انجام گرفته طی سال‌های ۱۳۹۰ به این سو نیز حاکی از آن است به جهت اجرای سیاست‌هایی همچون پروژه مسکن مهر و هدایت بخش عظیمی از منابع بانک‌ها برای پروژه مذکور و همزمان تشدید تحریم‌های مالی و نفتی بین‌المللی، نسبت بدهی به کسری بودجه از  سه برابر در سال ۱۳۸۸  به ۲۷ برابر در سال ۱۳۹۱ افزایش یافت.  این روند با آغاز فعالیت دولت یازدهم و رویکرد دولت در ارتقای انضباط مالی و بودجه‌ای، طی سال‌های ۱۳۹۲  به بعد با کاهش قابل ملاحظه‌ای همراه بوده است، به‌نحوی که در سال ۱۳۹۴ به ۹ برابر تقلیل یافته است.