پندی از تايتانيک برای نظام بازنشستگی

میکائیل عظیمی.پژوهشگر اقتصاد

کد خبر: ۶۲۷۹۶۶

تاریخ: ۱۱ مهر ۱۳۹۵ - ۰۸:۵۴

به جاي مقدمه

كشتي معروف تايتانيك در ۱۵ آوریل ۱۹۱۲، در هنگام سفر از بندر ساوت‌همپتون بریتانیا به نیویورک آمريكا به علت برخورد با  كوه يخ غرق شد وهزارو ۵۱۴ نفر از مسافران و خدمه آن، جان خود را از دست دادند. مطالب منتشرشده درباره كشتي تايتانيك حكايت از آن دارد كه كل ٢,٥ ساعتي كه آن كشتي دچار آسيب و در نهايت غرق شد، به ريز و با دقيقه ثبت شده است؛ اما اين همه ماجرا نيست. چراكه از همان سال ١٩١٢ تا حتي سال‌هاي ابتدايي هزاره سوم ميلادي، تلاش براي يافتن علت غرق‌شدن بزرگ‌ترين كشتي بخار آن زمان ادامه داشته است. در برخي اسناد آمده كه مقامات دریانوردی و هواشناسی آمريكا، همان‌زمان اعلام كرده بودند كه زمستان گرم آن سال باعث شده که توده بزرگی از کوه‌های یخ در آب‌های اقیانوس اطلس به حرکت درآیند؛ حتي اشاره كرده‌اند كه در روزها و هفته‌های پیش از وقوع این حادثه، جهت باد و دما در شمال اقیانوس اطلس باعث شده که تعداد زیادی از کوه‌های یخ به سمت جنوب حرکت کنند.

خواننده گرامي توجه كند كه بيش از يك قرن پيش جهت باد و حركت كوه‌هاي يخ نه‌فقط شناسايي، بلكه ثبت و اعلام شده و امروز اين اطلاعات در دسترس است. در تلاشي ديگر، برخي از پژوهشگران به وسیله يكصد هزار! عکس که به وسیله ربات‌های زیردریایی گرفته شده‌، توانسته‌اند نقشه‌ای از جایگاه لاشه کشتی غرق‌شده ترسیم کنند!

اين‌همه براي چه؟ تنها براي يافتن علت غرق‌شدن كشتي تايتانيك! اين‌همه هزينه و استخدام متخصصانِ زبده و تجهيزات گران‌قيمت و پیچیده فقط براي يافتن علت غرق‌شدن يك كشتي! بالاتر از آن، صرف وقت و زمان بسيار براي اين مسئله! تمام اينها زماني معنادار خواهد بود كه به «بهره و استفاده صنعت كشتي‌سازي يا دانش دريانوري» در كاهش آسيب‌ها و در نهايت افزايش توان مواجهه با مخاطرات توجه كرد. اين‌همه براي «پندگيري و توشه‌برداري از گذشته» است. در يك كلام، براي آموختن از خطاها و يادگيري از گذشته است.

صندوق‌هاي بازنشستگي و عاشقانه تايتانيك!

اگر تايتانيك براي ما يادآور فيلمي عاشقانه است  از قرار براي برخي در اين كره خاكي، تايتانيك مخزني براي يادگيري است. يادگيري از خطاهايي كه نبايد تكرار شوند و آموختني كه زمينه افزايش توان بشر در كنترل مخاطرات طبيعي است. اگر گذشت يك قرن از غرق‌شدن يك كشتي، مخزني براي يادگيري بوده، آيا فعاليت صندوق بازنشستگي كشوري كه پيشينه آن به ١٢٨٧ مي‌رسد و حضور سازمان تأمين اجتماعي كه فعاليت آن به ١٣٠٩ برمي‌گردد، در چشم و ذهن ما ايرانيان به اندازه تايتانيك بوده است؟ شناخت ما از فرازوفرود اين دو سازمان مدرن و بسيار كليدي چه ميزان است؟ آيا فرايندي براي ثبت تحولات اين دو سازمان وجود دارد؟ بگذريم از يادگيري كه دراين‌زمينه جايي براي بحث درباره آن باقي نمي‌ماند.

اين‌همه در شرايطي است كه هم‌زمان با روند فزاینده تحولات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در عصر حاضر، ابعاد و ارکان سازمان‌ها نیز متأثر از این تحولات، دستخوش دگرگونی‌های گسترده‌ای شده‌اند. این تحولات بنیادین در سازمان‌ها موجب پیدایش اصول، روش‌ها و مهارت‌های مدیریتی نوینی شده است که یکی از مهم‌ترینِ آنها «مدیریت دانش» است. تاکنون از این مفهوم تعاریف متعددی از سوی کارشناسان ارائه شده است و هریک از زاویه‌ای خاص آن را مدنظر قرار داده‌اند؛ اما پیش از بیان تعریف و مفهوم مدیریت دانش، لازم است که طبقه‌بندی مفهوم دانش به عنوان عنصر بنیادین و محوریِ این موضوع، به صورت دقیق‌تر مورد بررسی قرار گیرد.

دانش عبارت از ایده‌ها، فهم و درس‌های آموخته‌شده در طول زمان است. صاحب‌نظران بر آنند كه دانش فهمیده می‌شود و فرد دانش را از طریق تجربه، استدلال، بصیرت، یادگیری، خواندن و شنیدن به دست می‌آورد. هنگامی که افراد، دانش خود را با دیگران تسهیم می‌کنند، سطح و عمق آن گسترش می‌یابد و زمانی که دانشِ فرد با دانشِ دیگران ترکیب شود، دانشی جدید پدید می‌آید. به‌طورکلی دانش در دو دسته طبقـه‌بندی می‌شود: «دانش صریح» و «دانش ضمنی». دانش صریح دانشی است که قابل بیان به طرق مختلف باشد. این دانش در سازمان‌ها در قالب کتب، مدارک، نوشته‌ها، دستورالعمل‌ها، چارچوب‌ها و پایگــاه‌های اطلاعاتی وجود دارد و با سهولت بیشتری قابل دستیابی است. در مقابل، دانش ضمنی در ذهن افراد سازمان وجود دارد و به سهولت قابل ‌بیان نیست. طبق بررسی‌های صورت‌گرفته، تقریبا ٨٠ درصد دانش سازمان‌ها به‌صورت دانش ضمنی‌اند که به‌سادگی قابل انتقال و تشریک نیست. ازاین‌رو مدیریت دانش، فراتر از مدیریت اطلاعات مطرح‌شده و ابعاد انســـانی و ضمنی دانش ســـازمانی را مـدنظر قرار می‌دهد.

به‌طورکلی، تبدیل داده به اطلاعات و سپس به دانش، محور اصلی مدیریت دانش است. این کار با این فرضیه اساسی آغاز می‌شود که گردآوری داده تحت ‌تأثیر ارزش‌های اصلی سازمان قرار دارد و داده‌ها از طریق فرایندهای تعامل انسانی و فناوری اطلاعات به عنوان اطلاعات معنا می‌یابند. سپس از طریق فرایندهای موجود در زمینه یا محیط، تجمع داده‌ها، معنادادن به اطلاعات، ترکیب، تفکر و تأمل به دانشی مرتبط به تصمیم‌گیری در سازمان، تبدیــل می‌شوند. امروزه مدیریت دانش به یک ضرورت انکارناپذیر برای ارتقای کیفیت، کارایی، حضور در عرصه رقابت و بقای سازمان‌ها تبدیل شده است؛ به‌گونه‌ای‌که بدون توجه به مدیریت دانایی، سازمان‌ها در زمره سازمان‌های منفعــل جای می‌گیرند.

در اين چارچوب مي‌توان و بايد افزود كه مدیریت دانش سازمانی، یکی از مهم‌ترین عوامل موفقیت شرکت‌ها در شرایط رقابتی و عصر اطلاعات است. اهمیت این موضوع به‌‌حدی است که امروزه شماری از سازمان‌ها دانش موجود خود را انـدازه‌گیری می‌کنند و به‌منزله سرمایه فکری سازمان و نیز به عنوان شاخصی برای درجـه‌بندی شرکت‌ها در گزارش‌های خود منعکس می‌كنند. امروزه از ویژگی‌های سازمان‌های جدید، انباشت بیش‌ازحد دانش است؛ بنابراین برنامه‌ریزی، سازماندهی، رهبری و پایش دانشِ سازمانی و همچنین مدیریت فرایند دسترسی به دانشِ درست با تأکید بر کارایی و اثربخشی آن، امری اجتناب‌ناپذیر است.

اما استفاده از دانشِ شکل‌گرفته در سازمان‌ها فقط زمانی امکان‌پذیر است که دانش (تجارب) شکل‌گرفته در سازمان در قالب و چارچوبی مشخص شناسایی، استخراج، به‌اشتراک‌گذاری و مورد بهره‌برداری قرار گیرد. در این راستا و با استناد به مباحثی که در حوزه مدیریت دانش مطرح می‌شود، یکی از مهم‌ترین شیوه‌های استفاده از دانش شکل‌گرفته در دستگاه‌ها و سازمان‌ها، «مستندسازی» تجربیات و دانش مذکور است؛ بنابراین به نظر می‌رسد می‌توان با مستندسازی ضابطه‌مندِ دانش (تجارب) شکل‌گرفته، زمینه افزایش کارایی و اثربخشی فعالیت‌ها و رویه‌ها را فراهم کرد.

بازنشستگي كشوري در گذر زمان

نخستین اقدامی که می‌توان آن را زمینه‌ساز و آغازگر شکل‌گیری صندوق بازنشستگی کشوری دانست، به سال ١٢٨٧ و تصویب «قانون وظایف» در مجلس اول مشروطه باز می‌گردد. براساس این قانون، کارمندان دولت مشمول «پرداخت حقوق بازنشستگی و وظیفه» شدند. نظام بازنشستگیِ کارمندان دولت در طول ١٤ سال پس از آن تاریخ، براساس قانون وظایف، ساماندهی و اجرا می‌شده است. اما در آذر ١٣٠١ «قانون استخدامی» به تصویب می‌رسد که در اجرای فصل چهار و پنج این قانون، دایره‌ای با عنوان «دایره تقاعد» در وزارت مالیه وقت تشکیل می‌شود. این دایره مأمور اجرای وظایف مربوط به بازنشستگی کارکنان دولت بود. دایره تقاعد در ابتدا بخشی از اداره کل حسابداری وزارت مالیه بود؛ اما بعدها زیر نظر اداره کل کارگزینی آن وزارتخانه قرار گرفت. نکته شایان توجه آن است که در قانون استخدامی (مصوب ١٣٠١) سن بازنشستگی اجباری ٧٠ سال تعیین شده بود و منابع لازم از محل «پنج درصد مقرری ماهانه کارکنان دولت، به علاوه مقرری ماه اول ورود به خدمت و همچنین مبلغ ماه اول اضافه مقرری‌های بعدی»، تأمین مالی می‌شده است. نقطه عطف بعدی در مسیر شکل‌گیری نظام بازنشستگی کارکنان دولت، در سال ١٣١٣ رقم خورد. در این سال با تصویب «قانون دانشگاه» دایره تقاعد به اداره و پس از مدتی به «اداره کل بازنشستگی» تغییر نام داد.

اما شاید بتوان یکی از مهم‌ترین مقاطع شکل‌گیری نظام مورد بحث را در تصویب «قانون استخدام کشوری» در ٣١ خرداد ١٣٤٥ یافت؛ چراکه به موجب ماده ٧٠ این قانون، اداره کل بازنشستگی، از وزارت دارایی جدا و تابع سازمان تازه‌تأسیسِ «امور اداری و استخدامی کشور» شد. در رخداد بعدی، براساس اصلاحیه ماده ٧٠ قانون یادشده، از اول سال ۱۳۵۴ سازمان (امروز، صندوق) بازنشستگی کشوری به صورت مؤسسه‌ای مستقل زیر نظر سازمان امور اداری و استخدامی کشور تشکیل شد. در ١١ اسفند ١٣٧٨، زمانی که به‌منظور تأمین‌ یکپارچگی‌ در مدیریت‌ کلان‌ کشور، هم‌سویی‌ نظام‌های‌ مدیریتی‌ با برنامه‌های‌ میان‌‌مدت‌ و بلندمدت‌، تمرکز وظایف‌ و فعالیت‌های‌ مرتبط‌ و پیوسته‌ و متجانس‌ با یکدیگر در امور برنامه‌ریزی‌، کاهش‌ تداخل‌ و توازی‌ وظایف‌ سازمان‌های‌ ستادی‌، سازمان برنامه‌وبودجه با سازمان امور اداری و استخدامی کشور ادغام شده و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، تشکیل شد، سازمان بازنشستگی کشوری به عنوان یکی از مؤسسات تابعه آن در تشکیلات معرفی شد و در نهایت، به موجب تبصره ٢ ماده ١٧ قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (مصوب ٢١/٢/١٣٨٣)، صندوق بازنشستگی کشوری تابع وزارت رفاه و تأمین اجتماعی (اکنون وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) شد.

تاريخچه تأمین ‌اجتماعي در ایران

در نخستين نقطه‌چين شكل‌گيري سازمان تأمين اجتماعي مي‌توان به طرح تشكيل «صندوق احتياط كارگران راه‌آهن» در سال ١٣٠٩ اشاره كرد. در اين مصوبه، دولت تسهيلات خاصي را براي كارگرانی که در حين احداث راه‌آهن فوت يا دچار ضايعه شدند پيش‌بيني كرد. در سال ١٣١٥ «نظام‌نامه كارخانجات و مؤسسات صنعتي» براي كارگرانِ بخش صنعت به تصويب هيأت دولت رسيد. سپس و در مسير تكوين بيمه‌هاي اجتماعي كارگران، در سال ١٣٢٥، قانون كار را هيأت دولت تصويب کرد. طبق اين قانون، كارفرمايان، علاوه بر اينكه مكلف به رعايت قانون بيمه كارگران بودند، بايد دو صندوق شامل صندوق بهداشت (براي كمك به كارگر درباره بيماري‌هايي كه ناشي از كار نباشد) و صندوق تعاون (براي كمك در امور ازدواج، عائله‌مندي، بي‌كاري، ازكارافتادگي، بازنشستگي، حاملگي و ...) را در هر كارگاه تشكيل مي‌دادند.

با اين همه اما وزارت كار به طور رسمي در سال ١٣٢٨ تأسيس شد و طبق ماده ١٦ قانون كار مصوب ١٧ خرداد ١٣٢٨، مقرر شد صندوقي به نام «صندوق تعاون و بيمه كارگران» براي معالجه و پرداخت غرامت كارگران تشكيل شود. در ادامه، در اواخر سال ١٣٣١ و در دوره نخست‌وزيري دكتر محمد مصدق، «لايحه قانوني بيمه‌هاي اجتماعي كارگران» براي اولين‌بار به تصويب رسيد و طبق آن، سازمان مستقلي به نام «سازمان بيمه‌هاي اجتماعي كارگران» تأسيس شد. اين سازمان مكلف و متعهد شد كمك‌ها و مزاياي مقرر در لايحه را درباره كارگران و كارمنداني كه بيمه مي‌شدند، اعمال كند.

نكته جالب توجه آنكه در پي اقدام مبتکرانه صدراعظم وقت دولت آلمان، بیسمارک، در فاصله سال‌های ١٨٨٣ تا ١٨٨٩ (١٢٦٢ تا ١٢٦٨ خورشیدی)، برای صیانت از نیروی کار و به هدف افزایش توان تولید و ظرفیت مولد اقتصاد، سیستم جامع بیمه‌های اجتماعی در آن كشور برقرار شد. فقط یک دهه پس از استقرار این نظام پیشگام و خلاقانه، در ١٩١٩ (١٢٩٨) سازمان بین‌المللی کار (ILO) شکل گرفت. این سازمان معتبرترین مرجع بین‌المللی در حوزه کار و تأمین اجتماعی به شمار رفته و در طول نزدیک به یک قرن فعالیت خود منشأ توسعه‌ها و بسط‌های چشمگیر نظری و تجربی بوده است. بااین‌همه تقریبا دو دهه پس از ILO، منطقه آمريكا، کانادا و آمريكای لاتین شاهد بسط بیمه‌های اجتماعی  بود.

گسترش و بسط مفهوم کلان تأمین اجتماعی با انتشار اعلامیه فیلادلفیا در سال ١٩٤٤ (١٣٢٣) مجال و جان تازه‌ای گرفت. مفهوم تازه‌نفس و خوش‌آتیه تأمین اجتماعی، یک سال پس از آن در ١٣٢٤، به گزارش بوریج مسلح شد؛ گزارشی که منادی گسترش خدمات به همه مشاغل، برجسته‌کننده مسئولیت دولت‌ها فراتر از حق بیمه انفرادی و مسئولیت کارفرما (نوعی همگانی) بود و بر حمایت براساس نیاز و نه بر مبنای پرداخت، تأکید داشت.

مفهوم تأمین اجتماعی در گذر از موانع پیشِ‌روی خود در سال‌های پس از جنگ جهانی دوم، بخت آن را داشت تا چشم نویسندگان اعلامیه جهانی حقوق بشر را نیز به خود جلب کند و در ماده ٢٢ این اعلامیه تاریخ‌ساز، جای خود را باز کند. با این توفیق در دهم دسامبر سال ١٩٤٨ (١٣٢٧)، تأمین اجتماعی در زمره «حقوق بشر» و فارغ از هرگونه تبعیض قومی، دینی و فرهنگی متجلی شد. بااین‌همه اما تدوین مقاوله‌نامه ١٠٢ در نشست ١٩٥٢ (١٣٣١) سازمان بین‌المللی کار در ژنو بود که حداقل استانداردهای تأمین اجتماعی را در ٩ شاخه معرفی کرده و ضوابطی چون فراگیری، انعطاف‌پذیری در روش‌ها، دقت در اهداف، جامع‌بودن در همه شاخه‌ها و عدم تبعیض میان افراد را به حامیان و مجریان عرضه کرد.

آن نقطه طلایی که در «فهم و درک» تاریخی از تأمین اجتماعی در ایران معنادار است، تصویب لایحه بیمه‌های اجتماعی کارگران در بهمن ١٣٣١ است؛ یعنی در زمانی که مهم‌ترین مقاوله‌نامه حوزه تأمین اجتماعی (شماره ١٠٢) تدوین شده و هنوز به تصویب نهایی مراجع قانونیِ ILO نرسیده، ایران در زمان نخست‌وزیریِ دکتر مصدق صاحب سازمان بیمه‌های اجتماعی کارگران شد. مقایسه متن این لایحه با مقاوله‌نامه ١٠٢ به‌روشنی‌ای کم‌نظیر حکایت از آن دارد که ادبیات، چارچوب و منطق مندرج در مقاوله‌نامه، در لایحه دولت ملی رعایت شده و مرز این دو به اندازه خطی باریک و برآمده از شرایط ملی کشور ایران است (مقاوله‌نامه ١٠٢ در سال ١٩٥٥/١٣٣٤، یعنی حدود دو سال پس از سقوط دولت دکتر مصدق، به تصویب نهایی سازمان بین‌المللی کار رسید).

در ادامه مسير يادشده و در پي مجموعه تحولات يادشده، به موجب تصويب‌نامه‌اي كه در فروردين ١٣٤٢ به تصويب هيأت‌وزيران رسيد، سازمان بيمه‌هاي اجتماعي كارگران به «سازمان بيمه‌هاي اجتماعي» تغيير نام يافت تا زير نظر وزارت كار و امور اجتماعي به فعاليت خود ادامه دهد.

ديگر نهادهاي بيمه اجتماعي

قانون «بيمه‌هاي اجتماعي روستاييان» در سال ١٣٤٧ به تصويب رسيد؛ اما اين سازمان در سال ١٣٥٤ در سازمان تأمین ‌اجتماعي ادغام شد. در سال ١٣٥١ با تصويب قانون تأمین خدمات درماني مستخدمان دولت، «سازمان تأمین خدمات درماني» تشكيل شد. تشكيل وزارت رفاه اجتماعي، تحول ديگري بود كه در سال ١٣٥٣ روي داد. اين وزارتخانه، تقريبا همه امور مربوط به بيمه درمان و رفاه اقشار مختلف جامعه را تحت پوشش خود قرار داد. دراين‌ميان، تصويب «قانون تأمین ‌اجتماعي» در تيرماه ١٣٥٤ و تشكيل «سازمان تأمین ‌اجتماعي» را مي‌توان آغازگر تحولي نو در نظام تأمین ‌اجتماعي كشور دانست. در سال ١٣٥٥ با تصويب قانوني كه منجر به انحلال وزارت رفاه و تشكيل وزارت بهداري و بهزيستي شد، سازمان تأمین ‌اجتماعي به «صندوق تأمین ‌اجتماعي» تغيير نام داد و تعهدات و امكانات درماني آن به وزارت بهداري و بهزيستي محول شد؛ اما اين تغيير، چندان دوام نياورد و با تصويب لايحه‌اي در شوراي انقلاب در سال ١٣٥٨، سازمان تأمین ‌اجتماعي دوباره احيا شد.

شايد به جرئت برجسته‌ترين تحول در حوزه كلان تأمين اجتماعي و حوزه محدودتر بازنشستگي در دوره پس از انقلاب را تصويب قانون «ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي» دانست. بر اساس اين قانون، همه سازمان‌ها و نهادهاي بازنشستگي مشمول اين قانون شده و ملزم به رعايت مفاد آن. يكي از مهم‌ترين مفاد اين قانون تشكيل هيأت امنايي براي نظارت و راهبردي كليه صندوق‌هاي بازنشستگي كشوري بود.

جان کلام

در شرایطی که انتظار می‌رود سیاست‌ها و تصمیم‌ها بر شانه پیشینیان بایستند و از منظر «تجربه» اقدامات و تحولات گذشته را کنکاش کرده و «ارزیابی» تجارب گذشته،  نقطه عزیمت سیاست‌گذاری باشد، بسیاری هنوز به یاد نمی‌آورند که بحث بیمه اجتماعی، یک‌چهارم جمعیت کنون و ٥٠ درصد جمعیت میانه دهه ١٣٥٠ (روستايیان) قدمتی قریب نیم قرن داشته و همواره بهره‌مندی ایشان از بیمه اجتماعی چالشی بزرگ برای نظام تأمینی و رفاهی کشور بوده است. در چنین شرایطی می‌توان پرسید آنچه امروزه شاهدیم، تا چه میزان از تجارب انباشته این حوزه بهره برده است؟ مگر نه آنکه قرار است سیاست‌های پیشین به‌مثابه «تجربه» انگاشته‌شده و «پندگيري و توشه‌برداري از گذشته» نقطه آغاز سیاست‌های جدید باشد.

بر همین سیاق است بحث وزارت رفاه؛ چراکه در سال ١٣٥٥ کشور و مردم شاهد شکل‌گیری وزارتی با این عنوان بودند، وزارتی که خوش‌آتیه نبود و زود تن به ادغام داد. اگر این «تجربه» در دهه ١٣٥٠ حاصل شد، بهره‌گیری ما از آن تجربه و نواقص و مزیت‌های آن در سال‌های نخستین دهه ١٣٨٠ چه بود؟ جلوتر از آن، وقتی دولت قبل قرار به ادغام وزارت رفاه با وزارتخانه‌های تعاون و کار گرفت، چقدر به تجربه تشکیل و ادغام تجربه‌شده توجه داشته است.

جان کلام آن است که سیاست‌ها و رخدادهای گذشته را باید در قامت «تجربه» دید و آنها را مخزنی برای یادگیری، چرا‌که هر تجربه‌ای مملو از «بایدها و نبایدها»یی برای امروز است. بگذریم که آنچه آمد بیشتر درباره دانش صریح است. از جامعه‌ای که به دانش صریح و آشکار خود تا به این حد بی‌توجه است، نمی‌توان انتظار درک دانش پنهان را داشت.