تفکیک سیاست‌های پولی و مالی

چندی پیش «دنیای اقتصاد» سرمقاله‌ای جالب توجه تحت عنوان «قطع شریان مالی تیول‌داری مدرن» منتشر کرد. بنگاهداری دولتی، شبه دولتی و خصولتی آفت اقتصاد کشور شده است. این بنگاه‌های عمدتا زیان‌ده، موجب فشار بر بودجه، بدهکار کردن دولت و اتلاف سرمایه‌های کشور می‌شوند.

کد خبر: ۶۲۷۶۵۰

تاریخ: ۱۰ مهر ۱۳۹۵ - ۱۰:۲۰

چندی پیش «دنیای اقتصاد» سرمقاله‌ای جالب توجه تحت عنوان «قطع شریان مالی تیول‌داری مدرن» منتشر کرد. بنگاهداری دولتی، شبه دولتی و خصولتی آفت اقتصاد کشور شده است. این بنگاه‌های عمدتا زیان‌ده، موجب فشار بر بودجه، بدهکار کردن دولت و اتلاف سرمایه‌های کشور می‌شوند. این بنگاه‌ها رقابت سالم در بازار را غیرممکن کرده و عرصه تجارت را بر بخش خصوصی تنگ می‌کنند. لازمه اقتصاد مقاومتی «تکیه بر مردم» است، حال آنکه بنگاه‌داری دولتی مردم را به کنار می‌زند. نویسنده پس از تشبیه این شرایط به تیول‌داری، توصیه به قطع شریان مالی تیول‌داران با کاهش تورم به زیر ۵ درصد کرد.

سیاست‌گذاری پولی وظیفه بانک‌مرکزی است و سیاست‌گذاری بودجه‌ای وظیفه دولت. اگر بانک‌مرکزی استقلال عمل نداشته باشد، دولت فشار تامین مالی بودجه‌ را به بانک‌مرکزی منتقل می‌کند. حاصل این انتقال فشار، چاپ پول و نتیجه چاپ پول، تورم است. تورم، مالیاتی است که سهم بیشتری از مردمی که سرمایه ندارند می‌گیرد؛ مردمی که سربرج به سربرج زندگی می‌کنند. عواید مالیات تورمی، به جیب تیول‌داران مدرن منتقل می‌شود. پس قطع شریان مالی تیول‌داری مدرن در کسب استقلال بانک‌مرکزی است. در تمام اقتصادهای توسعه یافته، بانک‌های ‌مرکزی خود را از سیاست بودجه‌ای مستقل کرده‌اند. مشخصا بانک‌مرکزی آمریکا با طراحی پیچیده‌ای در نحوه انتصاب اعضای «کمیته بازار باز»، استقلال سیاست‌گذاری پولی از سیاست‌گذاری بودجه‌ای را تضمین کرده است. برعکس بانک‌مرکزی ایران از ابتدا زیرمجموعه‌ای از دولت و تامین‌کننده هزینه‌های دولت بوده است. به همین دلیل ساده، در حالی که ۱۰۸ کشور دنیا تورم پایدار زیر ۵درصد دارند، در ایران کاهش تورم به زیر ۱۰ درصد ستایش‌برانگیز دانسته می‌شود. به این گونه است که نظام اقتصادی ایران، برخلاف آن ۱۰۸ کشور، نظام تیول داری شده است.

دولت یازدهم موفق‌ترین دولت در مهار تورم بوده، اما این موفقیت را با اعمال انضباط کسب کرده، اگر نه، قانون دست آن را در تورم‌زایی نبسته است. چه کسی از آینده خبر دارد؟ انضباط مالی دولت‌های دوازدهم، سیزدهم و... در چه سطحی خواهد بود؟ طبعا امید بستن به انضباط مالی همه دولت‌های آتی عقلانی نیست، بلکه منطق حکم می‌کند که انضباط مالی را قانونی کنیم. دولت یازدهم لایحه‌ای تصویب کرده به نام لایحه بانک‌مرکزی که جایگزین قانون پولی و بانکی کشور، مصوب سال ۱۳۵۱، می‌شود. انتظار بجایی است که این دولت منضبط از این موقعیت استفاده کند و انضباط پولی را به همه دولت‌های آینده در دهه‌های آینده، تحمیل کند تا رفته رفته تیول‌داری مدرن بخشکد.

بارقه‌هایی از تحمیل انضباط مالی به آیندگان را می‌توان در لایحه پیشنهادی دید. به‌عنوان یک نمونه، بند« و» ماده ۱۴ خیلی صریح اعلام می‌دارد که «اعطاي تسهيلات مالي به وزارتخانه‌ها، موسسات و شركت‌هاي دولتي و واحدهاي تابعه آنها و همچنين تضمين تعهدات آنها توسط بانك مركزي ممنوع است.» ارزش این بند به‌خصوص در مقایسه با نسخه چند ماه پیش همین لایحه مشخص می‌شود، آنجا که اعطای تسهیلات به دولت و شرکت‌های دولتی، یا تضمین آنها، از اختیارات بانک‌مرکزی برشمرده شده بود. حذف این اختیار از نسخه قبلی و اضافه کردن بند « و» در این نسخه نهایی، گام مثبتی در جهت کسب استقلال از سیاست بودجه‌ای‌ است.

اما تامل بیشتر در لایحه پیشنهادی بانک‌مرکزی حکایت از کشاکشی بین دو نگاه متفاوت دارد؛ انگار که بین بدنه کارشناسی بانک و لایه سیاسی آن اختلاف نظر هست. به‌عنوان نمونه، بند «ب» ماده ۱۴ یکی از وظایف بانک‌مرکزی را «عامليت دولت در انتشار انواع اوراق و اسناد بهـادار» می‌داند که پسرفتی در جهت کسب استقلال است. همین عاملیت در سال‌های گذشته موجب بدهکاری دولت به بانک‌مرکزی و تورم‌زایی شد. با نگاهی به تجربه دیگر کشور‌ها، می‌بینیم که مثلا عامل دولت آمریکا در «انتشار انواع اوراق و اسناد بهادار» نیز بانک‌مرکزی آن (فدرال رزرو) نیست، بلکه وزارت خزانه‌داری عامل انتشار است. در نمونه‌ای دیگر، می‌بینیم که بند «ج» ماده ۱۵ بانک‌مرکزی را نسبت به «خريد و فروش اسناد خزانه، اوراق مشاركت و ساير اوراق بهادار صادر شده يـا تضمين شده توسط دولت به منظور انجام عمليات بازار باز.» مختار می‌کند این بند گام مثبتی در جهت اعمال سیاست‌های پولی موثر است. تبصره ۲ همان ماده اضافه می‌کند که «بانك مركزي نمي‌تواند اوراق بهادار صادر شده يا تضمين شـده توسـط دولت را در عرضه‌هاي اوليه خريداري يا تملك کند.»

این تبصره برای این است که سیاست‌گذاری پولی در خدمت سیاست‌گذاری بودجه‌ای قرار نگیرد. کنار هم گذاشتن این گزاره‌ها، حکایت از ریز‌بینی و دقت‌نظر نویسندگان این مواد دارد. ظرافتی که در این بند‌ها به‌کار رفته، می‌رود تا زمینه‌های حقوقی استقلال بانک‌مرکزی را فراهم کند، اما بعد می‌بینیم که بند «ج» ماده ۲ ساز مخالف می‌نوازد. بند «ج» ماده ۲ اعلام می‌کند که «برابري پول‌هاي خارجي نسبت به ريال در چارچوب نظام ارزي كشور از سوی بانك مركزي تعيين و اعلام مي‌شود.» کارشناسان بانک‌مرکزی به‌خوبی واقفند که تعیین نرخ برابری ارز وظیفه بانک‌های مرکزی نیست، کما اینکه نه بانک مرکزی اتحادیه اروپا نرخ برابری یورو با سایر ارزها را تعیین می‌کند، نه بانک مرکزی انگلستان نرخ برابری پوند را تعیین می‌کند و نه فدرال رزرو ادعای علم بر نرخ برابری ارزها دارد. اقتصاد‌دانان ایران چه رابطه‌ای کشف کرده‌اند که اقتصاددانان دیگر کشورها از آن ناآگاهند؟ بند«ج» ماده ۲ بیش از آنکه کارشناسی باشد، وزن سیاسی دارد. در ایران، تعیین نرخ دلار در برابر ریال مکانیزمی برای ارزان کردن جنس‌های وارداتی [چینی] بوده تا رای‌دهنده شهری راضی باشد.

این تعیین نرخ چون پرده‌ای شده که بی انضباطی مالی پشت آن مخفی شده و به تامین هزینه‌های تیول‌داری مدرن می‌پردازد. بخش دیگری که در آن گزاره‌های غیرکارشناسی می‌بینیم فصل سوم لایحه است، آنجا که ارکان بانک‌مرکزی تشریح می‌شوند. ماده ۱۹ «رئیس جمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور» را عضو مجمع عمومی می‌کند. آیا جای آن نیست که از خود بپرسیم، چرا کشورهایی که تجربه موفق در مهار تورم داشته‌اند، جایی به رئیس‌جمهور و وزرا در مجمع عمومی بانک‌مرکزی‌شان نمی‌دهند؟ بدتر از آن، ماده ۲۰ انتصاب رئیس کل بانک مرکزی را منوط به پیشنهاد وزارت اقتصاد، تصویب هیات دولت و تایید رئیس‌جمهور می‌کند، فرآیندی که بیش از پیش استقلال بانک‌مرکزی را زیر سوال می‌برد. اما ماده ۲۰ نسبت به نسخه‌های قبلی لایحه که عزل رئیس کل را نیز با رئیس‌جمهور می‌دانست، پیشرفت کرده، چرا که اختیارات رئیس‌جمهور در عزل را کاهش داده است. اما باز هم یکی از دردناک‌ترین گزاره‌های لایحه، تبصره بند «3» ماده ۲۰ است که می‌گوید رئیس‌جمهور جدید می‌تواند رئیس کل را پیش از اتمام سال آخر ریاست برکنار کند.

گزاره ماقبل این بند، ریاست بانک‌مرکزی را ۵ ساله اعلام می‌کند. با توجه به چهار ساله بودن ریاست جمهوری، در عمل هر رئیس‌جمهور جدیدی به‌راحتی می‌تواند رئیس کل منصوب توسط رئیس‌جمهور قبل را عزل کرده و شخص مورد نظرخود را بر راس سیاست‌گذاری پولی بگمارد. این در حالی‌ است که عضویت در هیات مدیره بانک‌مرکزی آمریکا ۱۴ ساله است تا از سه دوره ریاست جمهوری طولانی‌تر باشد. همین‌طور، در آمریکا این عضویت غیر قابل تمدید است تا نفع بده‌بستان‌های سیاسی کاهش یابد، اما در لایحه پیشنهادی تمدید ریاست بلامانع است. از دیگر تغییرات نسخه نهایی نسبت به نسخه‌های قبلی، اضافه کردن ویژگی پنجمی برای احراز صلاحیت رئیس‌کل بانک‌مرکزی است. ویژگی پنجم که ذیل بند ۱ ماده ۲۰ آمده «نداشتن تخلفات مالی گسترده» است. ظاهرا در آینده داشتن تخلفات مالی غیرگسترده برای ریاست‌کل بانک‌مرکزی بلامانع خواهد بود!

بهترین دولت برای قطع ریشه تیول‌داری، این دولت بود، چرا که در مبارزه با تورم منضبط‌ترین بود. بهترین دولت برای اصلاح قانون بانک‌مرکزی این دولت منضبط بود، اما لایحه پیشنهادی خواننده را نسبت به آینده امیدوار نمی‌کند. اگر این لایحه برای یک افق دو یا سه ساله پیشنهاد شده است، لایحه‌ مفیدی است. اما این لایحه می‌رود تا جایگزین قانونی شود که ۴۵ سال است که حاکم بوده، حال آنکه ساختار نظام اقتصادی حاصل از این لایحه چیزی متفاوت از نظام اقتصادی دهه‌های گذشته نخواهد بود. از حضرت علی(ع) نقل است که «هرکه دو روزش یکسان باشد، مغبون است... و هر که فردایش بدتر از دیروز او باشد، محروم است.«