FATF میراث کیست؟

FATF لایحه مبارزه با تأمین مالی تروریسم است که با امضای احمدی‌نژاد به‌عنوان رئیس دولت دهم در سال ٨٩ تقدیم مجلس هشتم شده بود. بهمن‌ماه ٩٠ هم این لایحه در مجلس اصولگرای هشتم تصویب شد. ٢٢ اسفند‌ماه سال ٩٠ شورای نگهبان اعلام کرد این لایحه ماهیت قضائی دارد و باید از قوه قضائیه به مجلس بیاید. ٣١ تیرماه سال گذشته مجلس نهم این لایحه را با انجام اصلاحاتی برای رفع ایرادهای شورای نگهبان مجددا تصویب کرد؛ اما ١٠ مرداد سال گذشته باز هم شورای نگهبان این مصوبه را این بار در مجلس نهم رد کرد. در نهایت لایحه در جلسه روز ١٣ بهمن ٩٤ به تصویب مجلس رسید. ١٣ اسفند ٩٤ هم شورای نگهبان بر سومین مصوبه مجلس اصولگرا درباره این لایحه، مهر تأیید زد.

کد خبر: ۶۲۰۸۵۲

تاریخ: ۱۶ شهريور ۱۳۹۵ - ۱۰:۴۹

شرق نوشت: هنوز امضای مجلس پای قراردادهای نفتی خشک نشده که دلواپسان سناریوی حمله به دولت با دستمایه‌قراردادن دو جوابیه بانک‌های سپه و ملت و پاسخ رد این دو بانک به درخواست افتتاح حساب ارزی برای «اشخاص» و «نهادهایی» را که شامل تحریم شده‌اند در پیش گرفته‌اند تا بار دیگر علیه دولت بتازند. مخالفان دولت اقدام این دو بانک را در راستای امضای تفاهم‌نامه ایران با گروه ویژه اقدام مالی (Financial Action Task Force) می‌دانند و با همین ترفند، به عضویت در این گروه مالی از اساس حمله کرده‌اند؛ جالب آنکه طرح این موضوع از جانب دلواپسانی مطرح می‌شود که خود این لایحه را در سال ٨٩ در دولت احمدی‌نژاد به مجلس برده بودند و فقط تصویب آن در زمان دولت روحانی به وقوع پیوسته است. حتی کارشناسان معتقدند اگر این لایحه بین مجلس و شورای نگهبان دست‌به‌دست نمی‌شد، چه‌ بسا تصویب آن هم در دولت احمدی‌نژاد به وقوع می‌پیوست.
‌سیف: محدودیتی در ارائه خدمات بانکی به استناد تحریم‌ها وجود ندارد
حالا بعد از حمله‌های مکرر از سوی مخالفان، رئیس کل بانک مرکزی ایران در واکنش به این انتقادات، در نامه‌ای به مدیران عامل بانک‌ها و مؤسسه‌های اعتباری اعلام کرد: «هرگونه اقدام مبنی بر محدودیت یا قطع ارائه خدمات به اشخاص و نهادهای ایرانی به استناد تحریم‌های آمریکا، اتحادیه اروپا یا سایر کشورها و نهادهای بین‌المللی هیچ مبنایی در برجام و سایر تعهدات بین‌المللی کشورمان ندارد»؛ تا بلکه این سوءتفاهمات برطرف شود. به گزارش بانک مرکزی، ولی‌الله سیف در این نامه ابلاغی تأکید کرد: بانک‌ها فقط براساس قوانین جاری کشور می‌توانند طبق ضوابط بانکی و تجاری خود نسبت به ارائه خدمات بانکی به همه مشتریان اقدام کنند. در این نامه خطاب به مدیران عامل بانک‌ها و مؤسسه‌های اعتباری آمده است: براساس برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) که به رفع همه تحریم‌های هسته‌ای انجامید، همه آنها که به سبب تحریم هسته‌ای در فهرست تحریم قرار گرفته بودند و بخش عمده‌ای از اشخاص و نهادهایی که در فهرست تحریم‌های شورای امنیت، آمریکا و اتحادیه اروپا قرار داشتند، از فهرست تحریم‌ها خارج شدند. این نامه می‌افزاید: خروج اشخاص و نهادهای یادشده از فهرست تحریم‌ها به این معناست که شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسه‌های مالی خارجی می‌توانند بدون هیچ‌گونه محدودیتی که ناشی از تحریم‌ها باشد، با آن اشخاص روابط مالی و تجاری داشته باشند و آمریکا و اتحادیه اروپا به دلیل چنین معاملاتی، اقدام به وضع اقدامات محدودکننده یا تنبیهی علیه بانک‌ها و مؤسسه‌های مالی خارجی نخواهند کرد. سیف تأکید کرد: بااین‌حال، خارج‌نشدن نام برخی اشخاص و نهادهای ایرانی از فهرست تحریم‌های آمریکا و اتحادیه اروپا که به بهانه‌های واهی غیرهسته‌ای صورت گرفته است، کماکان از نظر جمهوری اسلامی ایران، غیرقانونی و ظالمانه بوده و در نامه رسمی جمهوری اسلامی ایران به شورای امنیت سازمان ملل متحد، هم‌زمان با تصویب قطع‌نامه ٢٢٣١ به آن شورا ارائه شد و به‌عنوان سند رسمی شورا ثبت شده است.
رئیس کل بانک مرکزی یادآور شد: موضع حقوقی و رسمی جمهوری اسلامی ایران همواره این بوده و هست که همه تحریم‌های وضع‌شده از طرف هر مرجعی علیه اشخاص و نهادهای ایرانی غیرقانونی و نامشروع است و جمهوری اسلامی ایران به‌هیچ‌وجه این تحریم‌ها را به رسمیت نشناخته و آنها را اجرا نخواهد کرد. بر‌اساس‌این در برنامه جامع اقدام مشترک تصریح شده است که مؤسسه‌های مالی خارجی که با بانک‌های ایرانی روابط مالی و تجاری برقرار می‌کنند، به بهانه آنکه بانک‌های ایرانی روابط خود را با اشخاص ایرانی باقی‌مانده در فهرست تحریم‌ها حفظ کرده‌اند، در معرض تحریم‌ها قرار نخواهند گرفت. این امر، حاصل موضع اصولی جمهوری اسلامی ایران در مذاکرات بوده و مبنی بر این امر است که در داخل کشور، همه بانک‌ها و مؤسسه‌های مالی می‌توانند با همه اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی، اعم از آنکه نام آنها در فهرست تحریم‌ها قرار داشته باشد یا خیر، روابط مالی و تجاری داشته باشند و هیچ نوع محدودیت ناشی از تحریم، در داخل کشور وجود ندارد و پذیرفته‌شده از سوی جمهوری اسلامی ایران نخواهد بود. از‌این‌رو هرگونه اقدام مبنی بر محدودیت یا قطع ارائه خدمات به اشخاص و نهادهای ایرانی به استناد تحریم‌های آمریکا، اتحادیه اروپا یا دیگر کشورها و نهادهای بین‌المللی هیچ مبنایی در برجام و سایر تعهدات بین‌المللی جمهوری اسلامی ایران ندارد و بانک‌ها فقط براساس قوانین جاری کشور می‌توانند طبق ضوابط بانکی و تجاری خود نسبت به ارائه خدمات بانکی به همه مشتریان اقدام کنند.
‌ماجرا  از  چه قرار بود؟
جالب آنکه پیوستن ایران به گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در ادامه اجرائی‌کردن قانون مبارزه با پول‌شویی است که سال‌ها پیش در سال ٨٦ از سوی مجلس هشتم به تصویب رسیده بود. به موجب فصل چهارم (گزارش‌های الزامی) قانون مبارزه با پول‌شویی، یکی از وظایف اصلی شورای عالی مبارزه با پول‌شویی، تبادل تجارب و اطلاعات با سازمان‌های مشابه در دیگر کشورهاست. در ماده ٢٥ این قانون ذیل فصل چهارم (گزارش‌های الزامی) آمده: «تمامی کارکنان تحت امر اشخاص مشمول موظف‌اند در صورت مشاهده معاملات و عملیات‌های مشکوک (موضوع بند «و» ماده (١) ) مراتب را بدون اطلاع ارباب‌رجوع، به واحدهای مسئول مبارزه با پول‌شویی در هر دستگاه اطلاع دهند. در صورت وجود‌نداشتن این واحد، بالاترین مقام شخص مشمول، مسئول دریافت گزارش‌ها و انجام اقدامات مقتضی خواهد بود. در صورت اطلاع ارباب‌رجوع، با متخلف مطابق مقررات رفتار خواهد شد». بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که تبادل تجربه و اطلاعات با ‌FATF در قانون مبارزه با پول‌شویی منعی ندارد؛ علاوه بر آنکه در قانون «الحاق ایران به کنوانسیون مبارزه با فساد» مصوب ٢٧ دی ٨٧، در چند بند به ‌صورت مکرر بر همکاری‌های بین‌المللی تأکید شده است. به‌عنوان مثال در بند ٤ ماده ٥ این قانون آمده: کشورهای عضو، به نحو مقتضی و طبق اصول اساسی نظام حقوقی خود با یکدیگر و سازما‌ن‌های منطقه‏ای و بین‏المللی مربوط برای ارتقا و توسعه اقدامات موضوع این ماده همکاری خواهند کرد. این همکاری ممکن است مشارکت در پروژه‌ها و برنامه‌های بین‏المللی با هدف پیشگیری از فساد را در بر گیرد. همچنین بر این روند در ماده ١٤ و ٤٣ همین قانون نیز تأکید شده است. پیگیری پیوستن ایران به گروه ویژه مالی (FATF) به دولت سابق در قالب قانون «مبارزه با تأمین مالی تروریسم» باز می‌گردد، در ادامه همان همکاری‌ها این قانون در تاریخ ١٣ بهمن‌ماه سال گذشته به تصویب رسید. در ماده ١٦ این قانون هم به دولت جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می‌شود در اجرای این قانون مطابق تعهدات بین‌المللی خود در مبادله اطلاعات یا معاضدت قضائی با سایر کشورها، با رعایت اصل ٧٧ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران همکاری نماید. اصل ٧٧ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز بر این نکته تأکید دارد: «عهدنامه‌ها، مقاوله‏نامه‌ها، قراردادها و موافقت‏نامه‌های بین‏المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد». بر‌همین‌مبنا معذوریتی برای این تبادل اطلاعات وجود ندارد.
‌تمرکز دولت قبل بر پیوستن ایران به FATF
فارغ از این مسائل مهم‌ترین سندی که می‌تواند تأکید کند این ماجرا به دولت قبل باز می‌گردد، مربوط به «نقشه راه شورای‌عالی مبارزه با پول‌شویی» در سال ٨٩ است. شورای‌عالی مبارزه با پول‌شویی به ریاست وزیر اقتصاد وقت و عضویت وزیر صنعت، وزیر کشور، وزیر اطلاعات و رئیس کل بانک مرکزی در سال ٨٩ تشکیل شد و مطابق نقشه راهی که این شورا ارائه داده است، به مذاکره با FATF برای جلب نظر آنها برای خروج ایران از لیست سیاه توجه شده است. این همان نکته‌ای است که علی طیب‌نیا، وزیر امور اقتصادی و دارایی کشور، بارها بر آن تأکید کرده. به گفته طیب‌نیا: «گروه ویژه مالی (FATF) از سال ٢٠٠٨ ایران را در لیست سیاه خود قرار داد و فقط سه کشور در لیست سیاه FATF قرار داشته‌اند که شامل ایران، کره‌ شمالی و کوبا بودند که بعد از مدتی کوبا از این فهرست خارج شد و اکنون فقط ایران و کره ‌شمالی در این فهرست قرار دارند».او بارها تأکید کرده: «طبیعتا اقدام آنها سیاسی و ناروا بود؛ ولی آنها از بانک‌های دنیا می‌خواستند با ایران همکاری نکنند و به آنها می‌گفتند که ایران ضوابط مربوط به مقابله با پول‌شویی و قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم را رعایت نمی‌کند»؛ بنابراین طبیعی است که دولت بکوشد برای رفع این معضل و خروج ایران از لیست سیاه وارد مذاکراتی شود. جدای از این مسائل، واژه «تروریسم» در گروه اقدام ویژه مالی (FATF) همان تعریفی است که سازمان ملل متحد نیز بر آن تأکید داشته و هیچ تعریف خاصی در آن ارائه نشده که حالا تفاهم با این گروه بر مبنای تعریف جدید بوده باشد. ایران هم براساس عضویت در سازمان ملل متحد، این تعریف را پذیرفته و از طرفی، این تعریف، در قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم به همان شکل آمده است؛ بنابراین تفاوتی در تعریف این واژه با این گروه وجود ندارد.  علاوه‌بر‌آن در نامه‌ای که وزیر امور اقتصادی و دارایی به‌عنوان نماینده ایران در FATF امضا کرده، آمده جمهوری اسلامی ایران مطابق قانون اساسی کشور خود، قوانین این گروه ویژه مالی را اجرائی می‌کند؛ بنابراین نگرانی دلواپسان از پیوستن ایران به گروه ویژه مالی (FATF) از بُن، بی‌اساس است.
حالا آنطور که از خبرها حاکی است، یک عضو شورای پول و اعتبار در گفت‌وگو با مهر گفته قرار است در جلسه امروز این شورا، موضوع الحاق ایران به کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با پولشویی (FATF) در دستور کار قرار گیرد.

---------------------------------------------

آنچه این روزها تحت عنوان انتقاد از FATF مطرح می‌شود، در واقع انتقاد از قانون مبارزه با پول‌شویی و منع حمایت از تروریسم است که در سال ٨٩ توسط دولت دهم به مجلس هشتم ارائه شد، در مجلس نهم تصویب شد و به تأیید شورای نگهبان رسید. براساس اطلاعات مندرج در وب‌سایت شورای نگهبان، لایحه مبارزه با تأمین مالی تروریسم که با امضای احمدی‌نژاد به‌عنوان رئیس دولت دهم در سال ٨٩ تقدیم مجلس هشتم شده بود، در ٢٦ تیرماه ٨٩ اعلام وصول شد. یک‌سال‌ونیم بعد یعنی بهمن ماه ٩٠ هم این لایحه در مجلس اصولگرای هشتم تصویب شد. ٢٢ اسفند ماه سال ٩٠ شورای نگهبان اعلام کرد این لایحه ماهیت قضائی دارد و باید از قوه قضائیه به مجلس بیاید. ٣١ تیرماه سال گذشته مجلس نهم این لایحه را با انجام اصلاحاتی برای رفع ایرادات شورای نگهبان مجددا تصویب کرد. اما ١٠ مرداد سال گذشته باز هم شورای نگهبان این مصوبه را این بار در مجلس نهم رد کرد و باز هم آن را نیازمند ارسال لایحه از قوه قضائیه دانست. اما مجلس اصولگرای نهم بار دیگر اقدام به اصلاح این لایحه در جهت رفع ایرادات شورای نگهبان کرد و در نهایت لایحه در جلسه روز ١٣ بهمن ٩٤ به تصویب مجلس رسید. یک ماه بعد یعنی در ١٣ اسفند ٩٤ هم شورای نگهبان بر سومین مصوبه مجلس اصولگرا درباره این لایحه، مهر تأیید زد.
نظر مرکز پژوهش‌ها درباره لایحه اولیه
روز گذشته خبرگزاری ایرنا هم در گزارشی از حواشی اجرای این قانون و دستاوردهای آن نوشت: لایحه مبارزه با تأمین مالی تروریسم در دولت دهم در اردیبهشت ماه ١٣٨٩ تهیه و تقدیم مجلس هشتم شد؛ مجلس وقت پس از بررسی آن در کمیسیون‌های تخصصی، آن را در بهمن ماه ١٣٩٠ تصویب کرد اما شورای نگهبان آن را به دلیل رعایت‌نکردن بند ٢ از اصل ١٥٨ قانون اساسی به مجلس بازگرداند. شورای نگهبان بر این باور بود که این لایحه ماهیت قضائی دارد و باید توسط رئیس قوه ‌قضائیه تهیه و طی مراحل قانونی تقدیم مجلس شود. در آن زمان مرکز پژوهش‌های مجلس در نظر کارشناسی خود با یادآوری اینکه این لایحه برای کاستن از فشارهای بین‌المللی ارائه شده است، گفته بود، از آنجا که تعریفی پذیرفته‌شده از تروریسم و گروه‌های تروریستی در قوانین داخلی و حقوق بین‌الملل وجود ندارد، این لایحه ممکن است بهانه‌ای برای افزایش فشارها بر جمهوری اسلامی ایران شود. به اعتقاد کارشناسان این مرکز، گروه‌های آزادی‌بخش که موردتوجه جمهوری اسلامی ایران و جامعه جهانی  هستند، تعریف مشخصی ندارند و ممکن است کمک به نیروها و جنبش‌های آزادی‌بخش مذکور در این قانون با مشکلاتی مواجه شود. این مرکز پیشنهاد کرده بود این لایحه برای بررسی بیشتر مدتی مسکوت بماند و به همین دلیل نیز در مجالس هشتم و نهم مسکوت ماند تا روال قانونی موردنظر شورای نگهبان طی و بررسی بیشتری روی مفاد آن انجام شود.
ایرادات چگونه رفع شد
در نهایت قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم در ١٣ بهمن سال گذشته (مجلس نهم) به تصویب مجلسی رسید که اکثریت آن در اختیار اصولگرایان بود و در ١٣ اسفند ٩٤، تأیید شورای نگهبان را نیز دریافت کرد.
قانون‌گذاران برای رفع شبهه درباره گروه‌ها و سازمان‌های آزادی‌بخش در یکی از تبصره‌های آن آورده‌اند: «اعمالی که ملت‌ها یا گروه‌ها یا سازمان‌های آزادی‌بخش برای مقابله با سلطه، اشغال خارجی، استعمار و نژادپرستی انجام می‌دهند، از مصادیق اقدامات تروریستی موضوع این قانون نیست و تعیین مصادیق گروه‌ها و سازمان‌های مسئول این تبصره، بر عهده شورای عالی امنیت ملی است». بر این اساس و با توجه به اظهارات ولی‌الله سیف، رئیس کل بانک مرکزی، «ممکن است مسئولان کشور تصمیم بگیرند درباره یک مورد خاص با کشوری برای اقدام مالی همکاری داشته باشند، شورای عالی امنیت ملی این اختیار را دارد که مشخص کند چه گروه‌هایی تروریستی تلقی می‌شوند و از هیچ جای دیگری نمی‌توان این موضوع را به جمهوری اسلامی دیکته کرد».
تأثیر اجرای قانون
با آغاز اجرای این قانون، گروه ویژه اقدام مالی (Financial Action Task Force) یا همان FATF، در اجلاس ماه ژوئن خود که چهارم تیرماه برگزار شد، برای نخستین‌بار نام ایران را از فهرست کشورهایی که لازم است علیه آنها اقدام‌های متقابل اتخاذ شود، حذف کرد. اگرچه نام ایران همچنان در فهرست کشورهایی قرار دارد که لازم است درخصوص آن، تدابیر احتیاطی لازم به عمل‌ آید اما با حذف اتخاذ اقدامات متقابل علیه نظام مالی ایران از سوی دیگر کشورها، مانع تجاری و بانکی دیگری از پیش پای کشورهایی که قصد دارند معاملات خود را با ایران از سر گیرند، برداشته شد. توصیه‌های ٤٠گانه این گروه که آخرین‌بار در فوریه ٢٠١٢ میلادی بازنگری شد، مهم‌ترین استانداردهای مالی در زمینه مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم به حساب می‌آید. انجام اقدامات متقابل علیه یک کشور در این گروه کاری به معنای اتخاذ موضع تنبیهی، تحریمی و قطع روابط کاری بین نهادهای مالی کشورها با نهاد‌های مالی کشوری است که تحت تحریم قرار دارد و به همین دلیل و تا زمانی که نام ایران در فهرست سیاه آن قرار داشت، مراودات بانکی با ایران به‌سختی انجام می‌شد و بانک‌های بین‌المللی از ترس جریمه‌های سنگین ناشی از این ارتباط، از هرگونه مراوده با بانک‌های ایرانی پرهیز می‌کردند.
انتقادات واقعی یا غیرواقعی؟
با وجود موفقیت ایران در خروج از فهرست سیاه این گروه، برخی منتقدان دولت آن را نشانه کوتاه‌آمدن دولت یازدهم در برابر زیاده‌خواهی غرب دانستند و از آن به‌عنوان برجام بانکی یاد کردند که در جریان آن اطلاعات مالی نهادهای داخلی افشا می‌شود.
البته مسئولان بانکی بارها تأکید کرده‌اند که پذیرش توصیه‌های FATF به معنی افشای اطلاعات حساب‌ها به بهانه اجرای قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم نیست.
علی طیب‌نیا وزیر امور اقتصادی و دارایی با یادآوری اینکه ایران از سال ٢٠٠٨ در فهرست سیاه این گروه قرار داشت، گفته است: فقط سه کشور شامل ایران، کره‌شمالی و کوبا در فهرست سیاه FATF قرار داشته‌اند که بعد از مدتی کوبا از آن خارج شد و اکنون فقط ایران و کره‌شمالی در این فهرست قرار دارند.
وی افزود: هرچند قراردادن نام ایران در این فهرست اقدامی سیاسی و ناروا بود اما آنها از بانک‌های دنیا می‌خواستند با ایران همکاری نکنند و به آنها می‌گفتند ایران ضوابط مربوط به مقابله با پول‌شویی و قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم را رعایت نمی‌کند.
رئیس کل بانک مرکزی نیز دراین‌باره تأکید کرده است که این بانک اطلاعات مشتریان و حساب‌های بانکی را در اختیار FATF قرار نمی‌دهد و مذاکرات ایران با گروه ویژه اقدام مالی در زمینه مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم است و مصادیق تروریسم را نیز خود ایران تعیین می‌کند. در حقیقت این کشورها هستند که درباره چگونگی اجرای آن و نیز انطباق با قوانین داخلی خود تصمیم‌گیری می‌کنند؛ همان‌طور که بسیاری از کشورهای عضو این گروه از حامیان اصلی گروه تروریستی بین‌المللی نظیر داعش هستند اما در فهرست سیاه حمایت از تروریسم و اقدام متقابل با آن جای نگرفته‌اند.
این قانون چه می‌گوید؟
در مجموع اجرای قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم در کنار قانون مبارزه با پول‌شویی مصوب سال ٨٦، مجموعه مدونی از قوانین موردنیاز کشور برای شفافیت فعالیت‌های مالی و بانکی در نظام بین‌المللی پیش‌روی ناظران خارجی قرار داده است. از سوی دیگر و طبق قانون، شورای عالی مبارزه با پول‌شویی بر فعالیت گروه اقدام مالی نظارت و تلاش می‌کند مانع استفاده از حساب‌ها و گردش عملیات بانکی در کشور برای سوءاستفاده در موارد پول‌شویی یا تأمین مالی تروریسم شود. شورای عالی مبارزه با پول‌شویی که به موجب قانون مصوب مجلس تشکیل شده است، مرکب از وزیران امور اقتصادی و دارایی، امور خارجه، اطلاعات، دادگستری، کشور و رئیس بانک مرکزی است و ریاست آن را طیب‌نیا برعهده دارد.
مصوبه مجلس و تأیید شورای نگهبان، پشتوانه٢ قانون محل مناقشه
با این اوصاف دو قانون محوری که نام ایران را از فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی خارج کرد، یعنی «مبارزه با پول‌شویی» و «مبارزه با تأمین مالی تروریسم»، هر دو پشتوانه تصویب مجلس شورای اسلامی را دارند؛ ضمن آنکه در مسیر اجرای استانداردهای موردنظر FATF دو شورای عالی یعنی شورای عالی امنیت ملی و نیز شورای عالی مبارزه با پول‌شویی ناظر آن هستند.