دنیای اقتصاد و چالش‌های بانکداری بانک مرکزی برای دولت

بانک مرکزی لایحه جدید قانون بانک مرکزی برای نقد کارشناسان را منتشر کرد. در ماده 14 لایحه قانون بانک مرکزی، این نهاد به‌عنوان «بانکدار دولت» وظیفه نگهداری حساب‌های ریالی و ارزی وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌ها دولتی و واحدهای تابعه را بر عهده دارد. «دنیای اقتصاد» در گزارشی با بهره‌گیری از تجربه دیگر کشورها و رابطه کنونی بانک مرکزی با دولت، آسیب‌های بانکدار بودن بانک مرکزی برای دولت را از دو منظر اقتصادی و سیاسی بررسی کرده است.

کد خبر: ۶۱۴۳۴۹

تاریخ: ۲۴ مرداد ۱۳۹۵ - ۰۹:۴۹

بانک مرکزی لایحه جدید قانون بانک مرکزی را به تازگی منتشر کرده تا در معرض نقد کارشناسان قرار بگیرد. براساس ماده 14 لایحه قانون جدید بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک مرکزی به‌عنوان «بانکدار دولت»، موظف به نگاهداری حساب‌های ریالی و ارزی وزارتخانه‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و واحد‌های تابعه آنها است. این موضوع حاکی از وابستگی مستقیم بانک مرکزی به دولت است. البته رابطه بین بانک مرکزی و دولت هر کشوری یک موضوع چالش برانگیز بوده و میزان استقلال بانک‌های مرکزی در دنیا امری نسبی است، اما اشاره مستقیم این نقش در قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از دو منظر اقتصادی و سیاسی قابل بررسی و تامل است. «دنیای اقتصاد» با نگاهی به نقش بانک‌های مرکزی دیگر کشورها به بررسی آثار اقتصادی و غیراقتصادی این موضوع پرداخته است.

وضعیت بانک مرکزی در ایران

در ادبیات اقتصادی، بانک مرکزی هر کشوری سیاست‌گذار پولی و عرضه پول در اقتصاد است که از آن به‌عنوان مادر یا بانک بانک‌ها نیز یاد می‌کنند. با توجه به اهمیت و جایگاه مهم پول در اقتصاد، عملکرد این نهاد می‌تواند آثار مهمی بر اقتصاد داشته باشد مانند بسیاری از کشورهای جهان، ماموريت بانك مركزي، (طبق تعریف ماده 11 در فصل دوم لایحه قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که به تازگی آخرین نسخه ویرایش شده آن توسط بانک مرکزی منتشر شده است) تنظيم سیاست‌هاي پولي شامل سیاست‌هاي اعتباري و ارزي بر مبناي موازين اسلامي در جهت تامين اهداف اقتصاد كلان كشور، حفظ ارزش پول ملی و ثبات قیمت‌ها، حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور، توازن بخش خارجی اقتصاد و تسهیل مبادلات تجاری و پولی، کمک به رشد اقتصادی و اشتغال از مهم‌ترین اهداف بانک مرکزی شمرده شده است که در این میان حفظ ارزش پول ملی و ثبات قیمت‌ها به‌عنوان هدف اصلی ذکر شده است. در ادامه، براساس ماده 14 لایحه قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک مرکزی به‌عنوان «بانکدار دولت»، موظف به نگاهداری حساب‌های ریالی و ارزی وزارتخانه‌ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و واحد‌های تابعه آنها‌ است.

بانک‌های مرکزی در سراسر دنیا بنا به روایت تاریخ نقش بانکدار دولت بودن را به عهده گرفته‌اند و در راستای ایفای این نقش، حساب درآمدها و مخارج دولت را نیز نگه داشته و در یک تراز مشخص منتشر می‌کنند که در واقع دخل و خرج دولت را نیز نشان می‌دهند. علاوه بر این، تراز بانک مرکزی حاوی دو نوع مطلب است. یکی صورت دارایی‌ها و مخارج بانک مرکزی به‌عنوان یک موجودیت مستقل از دولت که اموال و تعهدات آن مستقل از دولت است و دیگری به‌عنوان موجودیتی که بانکدار دولت است و دفاتر آن نشان‌دهنده دخل و خرج دولت است.

تبعات اقتصادی

براساس وظایف و اهدافی که در لوایح بانک مرکزی ذکر شده است و با توجه به قدرت خلق پول توسط بانک مرکزی می‌توان دریافت که قدرت خلق پول و نشر اسکناس، از جمله مهم‌ترین اهرم‌های قدرت برای هر دولتی محسوب می‌شود‌‌. وقتی که دولت بنا به دلایل مختلف و از جمله کسری بودجه، نیاز به پول پیدا می‌کند تمایل دارد از طريق اتخاذ سیاست‌هاي مالي با تحت فشار قرار دادن بانک مرکزی و انتشار اسکناس زیاد، مشکل خود را در کوتاه‌مدت حل کند‌. این موضوع در کشورهای در حال توسعه که رشد اقتصادی را یکی از اهداف اساسی خود قرار داده‌اند و معمولا برای اجراي پروژه‌هاي موردنظر و تامين هزينه‌هـاي خـود ـ اعـم از جـاري و سـرمايه‌اي ـ نیاز به بودجه‌های کلان دارند و در نتیجه به ساده‌ترین راهکار موجود یعنی استقراض از بانك‌هاي مركزي متوسل مي‌شوند، متداول‌تر است. از طرفي به دليل كوچك بودن پايه‌هاي درآمدي و از طرف ديگر به دليل عدم گسـترش بازارهـاي پـولي و مـالي عمومـا در ايـن‌گونـه كشورها، هيچ راه گريزي براي بانك مركزي در تامين كسري فـوق بـاقي‌نمـي‌مانـد به‌خصوص وقتي كه هيچ‌گونه اختیار قانوني براي رد ايـن تقاضـا نيـز وجـود نداشـته باشد. بنابراین كسـري بودجـه دولـت سـبب مـي‌شـود كـه تخصـيص اعتبـارات بـه بخـش خصوصي یا بخش‌هاي واقعي اقتصادي كاهش یابـد و نتيجـه آن كـه كـاهش ميـزان توليـدات و افـزايش قيمـت‌هـا را در بلندمـدت بـه دنبـال خواهـد داشـت. ضـمن آنكـه سیاست‌هاي پولي نيز عمدتا تحت‌الشعاع سیاست‌هاي مالي قرار مي‌گيرد. از آنجا که اساسا بانک مرکزی باید در پی تحقق اهدافی غیر از اهداف کوتاه‌مدت دولت باشد و تعقیب اهداف تعیین‌شده از سوی دولت، نشان‌دهنده ضعف بانک مرکزی است، این ضعف تبعاتی از جمله افزایش نقدینگی و در نهایت افزایش تورم را ایجاد می‌کند. در تمامي كشورها، سیاست‌هاي پولي و مالي به اين علت از يكديگر تفكيك شده‌اند كـه سیاستگذاري و نظارت مناسبي در مورد هريك از آنها اعمال شود. در ايـن صـورت هريك از سیاست‌هاي فوق مي‌تواند به‌صورت كارآ و مناسبي به اجرا درآيد. در این میان وجود يك بانك مركزي مستقل، مي‌تواند از اتخـاذ چنـين سیاست‌هاي اقتصادي جلوگيري كند. در واقع بانك مركزي مستقل با اعمال سیاست‌هاي پـولي كارآمـد می‌توانـد در بهبود شرايط اقتصادي از جمله كنترل نرخ تورم موثر باشد.

قواعد صندوق بین‌المللی پول

علاوه بر این، در چارچوب مدرن مدیریت نقدینگی، در رابطه با سیاستگذاری‌های مالی و بدهی‌ها، در وهله نخست به رابطه سیاستگذاری‌ها در سطوح بالا یعنی رابطه وزیر دارایی و بانک مرکزی توجه می‌شود. ساختار‌های قانونی صندوق بین‌المللی پول هم با توجه به تجربیات بانک‌های دیگر و درس‌های بحران دهه 1980 و 1990 براین نکته تاکید دارد که مدیریت بدهی‌ها و سیاست‌های مالی و پولی باید به مثابه بازوهای مجزای سیاست‌های اقتصاد کلان تلقی شوند که اهداف مشخصی را دنبال می‌کنند. علاوه بر این وجود انسجام و یکپارچگی در کل سیاست‌گذاری‌ها به همراه استفاده از ابزارهای مختلف برای دستیابی به اهداف گوناگون، شفافیت و قابل پیش‌بینی بودن شرایط را تسهیل و سبب تضمین اعتماد و تاثیر سیاست‌ها می‌شود. در نتیجه رابطه بین دولت و بانک مرکزی (از طریق وزارت امور اقتصادی و دارایی) از موارد کلیدی این چارچوب مدرن است که با توجه به استقلال بانک مرکزی و سیاست‌های پولی به‌کار گرفته شده اهمیت بسزایی دارد. همان‌طور که پیشتر نیز اشاره شد افزایش نقش بانک مرکزی به‌عنوان خزانه دولت و در مقابل آن افول نقش وزارت دارایی در حد دفتر پرداخت‌های دولت سبب افزایش نقدینگی در دست دولت شده و علت عمده نوسانات کوتاه مدت در بازارهای مالی و نقدینگی بانک‌ها است. همچنین وام‌دهی بانک مرکزی به دولت سبب افزایش پایه پولی و در نتیجه افزایش تورم می‌شود.

چارچوب استقلال بانک مرکزی

بانک مرکزی زمانی مستقل به شمار می‌رود که بتواند وظایف خود را براساس ضوابط و قوانین اقتصادی و نه سیاسی انجام دهد‌‌. از دیدگاه برخی از محققان، استقلال بانک مرکزی از دو بعد سیاسی و اقتصادی مطرح است‌‌. استقلال سیاسی بانک مرکزی به معنای توانایی آن برای تعیین اهداف خود بدون تاثیرپذیری از دولت است‌‌. از سوی دیگر، استقلال اقتصادی بانک مرکزی در‌برگیرنده توانایی آن در تعیین و اجرای آزادانه خط مشی‌های خود به منظور دستیابی به اهداف مورد نظر است‌‌. در برخی دیگر از تحقیقات، برای تحلیل استقلال بانک مرکزی به سه بعد استقلال نهادی، که براساس موقعیت بانک در نهادهای دولتی و رویه‌های به کار رفته در تعیین و به کارگیری اختیارات بانک تعریف می‌شود‌‌، استقلال عملکردی که بر حسب قدرت و قابلیت بانک در رابطه با تعیین و به کارگیری سیاست پولی و خود‌مختاری آن در تصمیم‌گیری روی سایر عملیات مشخص شده در قانون بیان می‌شود‌‌ و سومین مورد استقلال مالی، یعنی داشتن یک رویه یکسان و همیشگی برای جمع‌آوری و توزیع منابع بانک که احتمال تحمیل هر گونه فشار مالی را منتفی می‌کند اشاره می‌کنند‌‌.بانک مرکزی برای نیل به اهداف خود باید از استقلال کافی برخوردار باشد و در عین حال باید سیاست‌های خود را به‌طور شفاف اعلام و اجرا کرده و به تناسب استقلال پاسخگو نیز باشد.

اما در ايران با توجه به اينكه بخـش عظيمـي از بودجه دولت از طريق فروش نفت تامين مي‌شود، عملكرد بانـك مركـزي مسـتقل از دولت نبوده است زيرا بانك مركزي ارز حاصل از فروش نفت را تخصيص مـي‌دهـد. به همين علت دولت نفوذ زیادي روي بانك مركزي داشته است. از ديگر مواردي كه در اين رابطه مي‌توان به آن پرداخت، موضوع موظف كردن بانك مركـزي بـه اجـراي مصوبات هیات وزيران و مجلس شوراي اسلامي (برطبق قوانين بودجه) اسـت. به این ترتيب كه بانك مركزي موظف بـه پرداخـت مقـدار معينـي وام و اعتبـار بـه اشـخاص حقيقي یا حقوقي دولتي یا خصوصي مشخص با مدت و نرخ كارمزد معـين اسـت. در واقع پرداخت هزينـه‌هـا از محـل وامـي كـه احتمـالا بازپرداخـت نمـي‌شـود هزينـه در واحدهاي دولتي را به نحو غيرلازمي بالا مي‌برد از اين جهت است كه بودجه دولت در ايران معمولا انبساطي است. در اين رابطه نتیجه مطالعه‌اي نشان داده است كه بانك مركزي مستقل مي‌تواند مانع از ناكارآيي هزينه‌هـاي عمـومي شـود. با وجود بانك مركزي مستقل، اين امكان فراهم مـي‌شـود كـه سیاسـت‌هـاي پولي از قبل تعيين شود. در نتيجه دولت بايد در تعيين و تامين هزينه‌هاي خود به نحو بهينه عمل كند. بنابراين استقلال بانك مركزي مي‌تواند آثـار مثبـت اقتصـادي بـه همـراه داشـته باشد. افزایش استقلال بانک مرکزی علاوه بر کنترل تورم، می‌تواند بر عملکرد حوزه‌های دیگر اقتصاد نیز اثرگذار باشد. در یک مقاله پژوهشی در پژوهشکده پولی و بانکی، مریم همتی با بررسی رابطه درجه استقلال بانک مرکزی و عملکرد اقتصاد کلان در 45 کشور در حال توسعه از جمله ایران در فاصله سال‌های 1990 تا 1998 نشان دادند بانک مرکزی مستقل می‌تواند ضمن کاهش نرخ تورم و کسری بودجه در اقتصاد، از آثار نامطلوب ناشی از مالیات تورمی را کاهش داده و به افزایش تولید و رشد اقتصادی در کشورهای در حال توسعه کمک کند.

در نهایت با توجه به نظر کارشناسان یک نهاد تشنه نقدینگی مانند دولت را نباید در کنار یک نهاد زاینده نقدینگی مانند بانک مرکزی قرار داد و این همان مصداق آتش و پنبه در ادبیات خودمان است. بنابراین بانکداری دولت از عرصه‌های پرمخاطره بانکداری مرکزی است که باید مراتب ایمن‌سازی آن را رعایت کرد و ترازنامه بانک را به خاطر تامین کسری‌های بودجه دولت، از انبساط باز داشت.

تبعات سیاسی

اما تنها تهدید بانکداری دولتی بانک مرکزی وجه اقتصادی آن نیست و در سال‌های گذشته این رابطه تبعات سیاسی نیز در کشور در پی داشته است. دادگاه اتحادیه اروپا در 25 مارس 2015 به دلیل «دست داشتن در عملیات دور زدن تحریم‌ها» و «کمک به دولت ایران برای پیشبرد برنامه هسته‌ای این کشور» بانک مرکزی ایران را تحریم کرد. در بند 85 حکم دادگاه اتحادیه اروپا صراحتا یکی از دلایل تحریم بانک مرکزی را با استناد به ماده 12 و 13 فصل دوم قانون سابق بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بیان کرده که در آن مستقیما اشاره شده که بانک مرکزی بانکدار دولت بوده و به‌طور ضمنی از دولت ایران حمایت مالی می‌کند. در این حکم بیان شده است که با توجه به این دو ماده قانون، حدود و اختیارات بانک مرکزی ایران واضح و مشخص نیست و لازم است وظایف و اختیارات بانک مرکزی ایران به‌طور شفاف در قانون بیان شود. به‌نظر می‌رسد این مواد قانونی در لایحه قانون بانک مرکزی از شفافیت لازم برخوردار نبوده و برای دادگاه وقت به منظور عدم استقلال بانک مرکزی و قرار داشتن تمام اختیارات بانک مرکزی در دست دولت جمهوری اسلامی ایران بوده است.

تحریم بانک مرکزی از سوی اتحادیه اروپا عواقب گوناگونی را برای اقتصاد ایران در پی داشته است. یکی از مهم‌ترین عواقب تحریم بانک مرکزی ایران از سوی اتحادیه اروپا، «انسداد دارایی‌های بانک مرکزی در اتحادیه اروپا» بوده است. علاوه بر این تحریم بانک مرکزی باعث شده بود بانک‌های اروپایی، روابط خود را با برخی از بانک‌ها و موسسات مالی ایران و کارگزاری آنها که در فهرست تحریم‌های اتحادیه اروپا قرار نداشتند، محدود کند. اگرچه این بانک‌ها محدودیتی در همکاری با بانک‌های اروپایی نداشتند، اما با توجه به اینکه درآمدهای ارزی ایران، عمدتا از محل فروش نفت و فرآورده‌های نفتی است که به حساب‌های بانک مرکزی واریز می‌شود و بانک‌های تجاری برای تامین مالی واردات، باید ابتدا از بانک مرکزی ارز لازم برای این کار را خریداری کنند، در عمل تحریم بانک مرکزی، منجر به این ‌شد که حتی بانک‌های تجاری مزبور نیز نتوانند نقش خود را در تامین مالی واردات دارو، غذا و محصولات کشاورزی ایفا کنند.

درجه استقلال در دیگر کشورها

در برخی از کشورها مانند ایران بانک مرکزی به‌عنوان بازوی پولی دولت عمل می‌کند ولی در برخی از کشورها مثلا در کشورهای پیشرفته این بانک مستقل از دولت و سیاست‌های دوره‌ای دولت‌ها به اهداف کلان خود می‌پردازد. درجه استقلال بانک‌های مرکزی از کشوری به کشور دیگر متفاوت است.

يک اصل پذیرفته شده این است که نظام بانکی نیاز به یک بانک مرکزی دارد و معدود کشورهایی را می‌توان در جهان یافت که فاقد بانک مرکزی هستند. اگرچه برخی از وظایف بانک مرکزی قبلا به وسیله بانک‌های دیگری انجام می‌شد، اما بانک مرکزی یک نهاد جوان است. آلمان و انگلستان در قرن 19 بانک مرکزی خود را تاسیس کردند، بانک مرکزی آمریکا در سال 1920 تاسیس شد. بانک فرانسه نیز سال 1800 به وجود آمد و به تدریج به‌عنوان بانک عامل دولت و ناشر اسکناس و همچنین نگهدارنده ذخایر و آخرین اعطاکننده وام درآمد‌‌.

در بانک مرکزی فرانسه، حجم زیادی از منابع دولت دست بانک مرکزی است و طبق قانون، بانک مرکزی این کشور در صورت بدهکار بودن دولت اجازه ندارد از موجودی حساب‌های دولت در اختیار آن بگذارد.از اهداف بانک‌های مرکزی مدرن می‌توان به تحقق ثبات پولی و مالی که شامل مدیریت نقدینگی سیستم مالی و وام‌دهنده نهایی، ثبات نظام پرداخت، تدوین و نظارت بر اجرای مقررات و سیاست‌های احتیاطی اشاره کرد. بانک‌های مرکزی غالبا به غیر از پیگیری ثبات مالی و اهداف سیاست پولی وظایف دیگری از جمله ارائه خدمات بانکی به بانک‌های تجاری و ارائه خدمات مالی به دولت، تهیه مقررات مربوط به زیرساخت‌های مالی، توسعه و ترویج بخش مالی و حمایت از مصرف‌کنندگان در قراردادهای مالی آنها را انجام می‌دهند. اموری همچون کمک به رشد و توسعه کشور و تسهیل بازرگانی نیز در بعضی از قوانین بانک‌های مرکزی جزو کارکردهای آنها مورد اشاره قرار گرفته‌اند. برخی از این وظایف از گذشته وجود داشته‌اند و برخی دیگر نیز به‌عنوان بازوهای کمکی اهداف اصلی به‌وجود آمده‌اند.

تجربه جهانی خدمات بانک مرکزی به دولت

تقریبا همه بانک‌های مرکزی جهان به‌عنوان بانکدار دولت عمل می‌کنند و دیگر این‌گونه نیست که یک بانک مرکزی نیازی به هدایت کسب و کار بانکی دولت داشته باشد. پیش از این چنین تصور می‌شد نقش کلیدی‌ای که تعهدات بانک مرکزی در نظام پولی ایفا می‌کند و بنابراین نقش آن در سیاست‌های پولی از برخی تعهدات و مقررات نشات می‌گیرد که افراد در بخش خصوصی را مجبور به استفاده از تعهدات بانک مرکزی می‌کند. البته حالا هم بسیاری از بانک‌های مرکزی تا حدودی هدایت کسب و کار بانکی دولت را در دست دارند اما مهم میزان این فعالیت است و شدت آن در کشورهای مختلف متفاوت است. برخی از حساب‌های سپرده خاص و خدمات مرتبط با آن که به دولت ارائه می‌شود، می‌تواند بدون آنکه خدشه‌ای به ماهیت اساسی نظام پولی وارد آورد، متفاوت باشد. برخی از بانک‌های مرکزی خدمات مدیریت گسترده حساب را به دولت و نهاد‌های دولتی ارائه می‌کنند، برخی دیگر این خدمات را در سطح حداقلی ارائه می‌کنند. البته انتظار می‌رود در کشورهایی که نظام بانکداری تجاری به بلوغ کافی نرسیده، بانک‌های مرکزی خدمات مدیریت حساب را به‌طور بسیار گسترده‌تر به دولت ارائه کنند. در برخی کشورها اما بانک مرکزی حداقل خدمات را به دولت ارائه می‌کند. سطح این خدمات اساسا به ظرفیت نسبی بانک‌های تجاری و بانک‌های مرکزی بستگی دارد و اینکه تا چه حد می‌توانند خدمات حرفه‌ای و رقابتی در زمینه مدیریت حساب‌ها به آژانس‌های دولتی ارائه کنند. یک عامل مرتبط با این موضوع توانایی بانک‌های مرکزی در قیمت‌گذاری برای خدمات یا تعهد به انجام آن به‌صورت رقابتی است.