نگاه راهبردی درون‌زا، حلقه مفقوده توسعه مناطق آزاد

هادی احمدیان

کد خبر: ۶۱۱۲۶۸

تاریخ: ۱۲ مرداد ۱۳۹۵ - ۲۲:۳۴

لایحه ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری-صنعتی و توسعه مناطق ویژه از سوی دولت محترم پس از رد لایحه قبلی دولت دهم در خصوص توسعه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، به مجلس محترم دهم ارائه گردیده و در حال بررسی است. بر اساس این لایحه پیشنهادی، دولت خواسته است که در استانهای مرزی هفت منطقه آزاد جدید و دوازده منطقه ویژه اقتصادی در داخل کشور ایجاد نماید.

در این خصوص قبل از اظهار نظر در خصوص لایحه پیشنهادی، توجه به اهداف اولیه تاسیس مناطق آزاد در اسناد بالادستی (قانون چگونگی ایجاد مناطق آزاد تجاری-صنعتی مصوب 1372، قانون تشکیل و اداره مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مصوب 1384 و اصلاحیه‌های بعدی آن) ضروری به نظر می‌رسد.

در ماده (1) قانون چگونگی ایجاد مناطق آزاد، هدف از ایجاد این مناطق تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، توسعه صادرات و حضورفعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای می‌باشد. در ادامه قانونگذار اهدافی چون انتقال فن‌آوری، صادرات مجدد، عبور خارجی (ترانزیت)، انتقال کالا (ترانشیپ) را نیز به اهداف اولیه اضافه نموده است. بر همین اساس مناطق آزاد کیش، قشم، چابهار، ارس، اروند و انزلی تاسیس و مناطق متعددی در استان‌ها تحت عنوان مناطق ویژه اقتصادی در مقاطع زمانی مختلف تشکیل گردیده است. از منظر راهبردی نیز علاوه بر برنامه‌های توسعه اول تا پنجم می‌توان به سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی از طرف مقام معظم رهبری بویژه بند یازدهم سیاستها مبنی بر توسعه حوزه عمل مناطق آزاد با هدف انتقال فن‌آوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج اشاره نمود.

سوال مهم و اساسی در این خصوص این است که توسعه کمی و شتابان مناطق آزاد بدون توجه به تحقق اهداف اولیه و پایش عملکرد مناطق آزاد کنونی تا چه حد در اقتصاد ملی و تحقق سیاستهای اقتصاد مقاومتی موثر است؟

سوال دوم اینکه آیا رفع چالشهای کنونی این مناطق و ارتقاء اثربخشی آنها در اقتصاد ملی، صرفاً مستلزم ایجاد مناطق آزاد جدید خواهد بود یا در این حوزه نیازمند تدوین و اجرای برنامه‌ راهبردی باورپذیر متناسب با ظرفیت مناطق، توسعه زیرساختهای فعلی و در صورت لزوم اصلاح و تکمیل فرایندها، ضوابط و قوانین مربوطه هستیم؟

پاسخ به سوالات یاد شده مستلزم بررسی دقیق چالش‌ها و شکاف عملکرد مناطق ازاد با اهداف اولیه با لحاظ فرصتهای بالقوه آنها می‌باشد. که طبیعتاً از حوصله این یادداشت خارج است، لیکن به صورت اجمالی می‌توان به موارد ذیل اشاره نمود.

الف) فقدان نگاه راهبردی و کلان: نبود نگاه راهبردی و کلان به مجموعه سیاستهای اتخاذی گذشته، حاکی از آنست که شکل‌گیری مناطق آزاد با هدف توسعه مناطق همجوار عمدتاً محروم بوده است و عدم پایبندی دولتها در ایفای تعهدات در تامین زیرساختهای لازم و اتکای صرف منابع تامین مالی به درآمد مناطق آزاد، باعث شده این مناطق نتوانند نقش خود را در توسعه اقتصاد ملی و منطقه‌ای ایفا نمایند، مقایسه تطبیقی حجم سرمایه‌گذاری اولیه در ایجاد زیرساختها اولیه و خدمات لجستیک در مناطق آزاد سایر کشورها نشان می‌دهد که بهره‌وری موثر این مناطق منوط به تامین زیرساختهای اولیه از طرف دولتها در مراحل راه‌اندازی می‌باشد. در لایحه پیشنهادی جدید نیز تعهدات دولت در ایجاد زیرساختهای اولیه به روشنی مشخص و تبیین نگردیده است.

ب) فقدان مدیریت واحد و حدود اختیارات:

مدیریت مناطق آزاد به دلیل ماهیت عملکرد و ماموریت هایش باید چابک و به دور از بروکراسی های معمول اداری باشد و با اختیارات تفویضی از دستگاه های اجرایی در راستای توسعه مناطق عمل نمایند. این موضوع در ماده 27 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد در بند های الف و ب پیش بینی شده است و بر بنای آن دستگاههای اجرایی با تفویض اختیار به مدیرعامل مناطق آزاد و یا انتخاب سرپرستان انها با هماهنگی ایشان فعالیت می نمایند. علی رغم وجود ظرفیت قانونی در عمل این رویه به دلیل تناقض بین قانون ذکر شده و سایر ضوابط یا مصوبات کامل اجرایی نشده است.گذشته از این ، ساختار مدیریت عالی مناطق آزاد تحت عنوان ، دبیرخانه شورای عالی مناطق ازاد به دلیل تغییر سیاست ها و رویکرد دولت های مختلف در این حوزه ، با تغییرات زیادی مواجه بود بر ساختار مناطق ازاد در بعد ملی و حوزه عمل و اختیارات مدیران مناطق ازاد در حوزه منطقه ای موثر بوده است.

ج) عملکرد نامطلوب در توسعه صادرات و صادرات مجدد: در نگاه جهانی مناطق آزاد به عنوان مناطق بستر ساز توسعه صادرات شناخته می‌شوند، در کشور ما نیز توسعه صادرات وصادرات مجدد از جمله مهمترین اهداف اساسی ایجاد این مناطق بوده است. نکته‌ای که در بندهای دهم و یازدهم سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی نیز به وضوح به آن اشاره گردیده است. متاسفانه مناطق آزاد کشور علیرغم تطابق فلسفه وجودی شکل‌گیری آنها با سیاستهای ابلاغی، به دلایل مختلف تقنینی و اجرایی توفیق چندانی در این بخش نداشته اند، تا جایی که نسبت صادرات به واردات مناطق در سالهای گذشته روندی نزولی با شیب فراوان داشته است. (کاهش ارزش صادرات به واردات در مناطق آزاد از حدود 35درصد در ابتدای دهه هشتاد به حدود 7درصد در ابتدای دهه نود). سهم صادرات مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به مجموع صادرات غیر نفتی در کل کشور نیز وضعیت نزولی دارد. شایان ذکر است، بخش صادرات کشور در سطح ملی همواره به دلیل وضعیت عمومی تولید، قیمت تمام شده و سیاستهای مالی موثر بر آن با چالشهای فراوانی روبه‌رو بوده و رنج می‌برد. ولیکن همانگونه که گفته شد یکی از اهداف اساسی مناطق آزاد کشور پوشش بخشی از این نقیصه بوده است. ولی در عمل به وضعیتی مشابه دچار گردیده است.

د) عدم توفیق در جذب سرمایه‌گذاری خارجی؛ مناطق آزاد کشور آنگونه که باید نتوانسته‌اند در جذب سرمایه‌گذاری خارجی و جذب منابع مالی خارجی موفق باشند، تا جایی که در سالیان اخیر نسبت سرمایه‌گذاری خارجی به مجموع سرمایه‌گذاری داخلی (دولتی و بخش خصوصی) در مناطق آزاد در سالیان مختلف از 2 تا 10 درصد متغیر بوده است.

یکی از دلایل عدم توفیق در جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی ، ابهام و عدم شفافیت قوانین بالادستی از جمله "قانون تشویق و حمایت سرمایه‌گذاری خارجی مصوب 1381" در بخش واگذاری زمین و همچنین ضعف مقررات بانکی، ضوابط مالکیت خارجی و فقدان راهکار مشخص در تضمین سرمایه‌گذاری‌هاست.

هـ) مقررات بانکی و بیمه‌ای وکار و اشتغال: اصولاً سیاستها و نهادهای مالی مهمترین زیربنای توسعه سرمایه‌گذاری خارجی و رونق تولید می‌باشد. در مناطق آزاد به دلایل مختلف از جمله محدودیتهای قانونی و همچنین ریسک‌های سرمایه‌گذاری، شرایط استقرار بانکها و موسسات خارجی فراهم نگردیده است. در خصوص مقررات کار و اشتغال به دلیل وجود آئین‌نامه‌های اجرایی مستقل، مشکلات مربوطه تا حدودی تقلیل یافته ولیکن جذب نیروی تخصصی کارآمد فارغ از برخی محدودیت‌های قانون کار مستلزم توسعه زیرساختهای نرم‌افزاری در حوزه آموزش و پژوهش در مناطق آزاد ومناطق همجوار آن می‌باشد.

و)  تولید و توسعه صنعتی: بخش صنعتی مناطق آزاد که با هدف ارتقاء کمی و کیفی  تولید و حضور موثر در بازارهای رقابتی ایجاد شده، بعضاً وضعیتی بهتر از شهرکهای صنعتی سرزمین اصلی را ندارند. علاوه بر مشکلات و چالشهای قبلی یکی از دلایل این مهم، چالش همیشگی این مناطق و سایر دستگاههای اجرایی از جمله گمرک در محاسبه ارزش افزوده می‌باشد که به موجب آن کالای تولید شده در منطقه آزاد به هنگام ورود به سایر نقاط کشور به میزان ارزش مواد مصرفی و ارزش افزوده ایجاد شده، از پرداخت حقوق ورودی معاف می‌باشد. این قاعده از زمان تصویب این رویه تشویقی که به استناد قوانین برنامه چهارم و پنجم توسعه در راستای تسهیل تولید تدوین شده، درمقام اجرا همواره با تفسیری خاص از ناحیه گمرک و سایر دستگاهها مواجه بوده است. علاوه بر این عدم وجود برنامه بلند مدت با نگاه آمایشی در مناطق آزاد و همچنین عدم تکمیل زیرساختهای لازم در شکل گیری وضعیت فعلی بخش صنعت مناطق آزاد موثر بوده است.

با توجه به چالش های یاد شده ، لازم است مشکلات مناطق ازاد و ویژه اقتصادی ایجاد شد.در بخش نرم افزاری(سیاست گذاری،برنامه ریزی و قانون گذاری) و سخت افزاری (تکمیل و توسعه زیرساختها) با رویکرد ارتقاء تولید،توسعه صادرات،جذب سرمایه گذاری خارجی و انقال فناوری های نوین از رهگذر تدوین و پیاده سازی برنامه توسعه متکی بر ظرفیت پتانسیل مناطقو تدوین ضوابط و قوانین بالغ مرتفع گردد.علاوه بر اهداف اولیه مناطق آزاد نقش بسیار مهمی را در اقتصاد دانش بنیان،توسعه سرمایه گذارهای خطر پذیر،انتقال فناوری های برتر و بومی سازی آنها،جذب سرمایه ها و منابع مالی خارج از کشوردر چهاچوب همکاری های مشترک می توانند داشته باشند.از طرفی جانمایی برخی از مناطق ازاد کنونی در مناطق محروم ، ظرفیت توسعه کار آفرینی و ایجاد اشتغال پایدار از طریق توسعه کسب و کار های کوچک مقیاس در راستای تکمیل ظرفیت زنجیره های ارزش و خوشه های صنعتی را برای آنان ایجاد کرده است.

نتیجه آنکه قبل از توسعه غیر منطقی در حوزه جغرافیایی مناطق ازاد بدون توجه به بودجه اولیه راه اندازی و عدم پیش بینی زیر ساخت های لازم ، توجه به بهبود  شاخص های عملکردی مناطق و پیاده سازی راهبردی تبیینی بند های دوم، سوم، دهم و یازدهم سیاست های کلان اقتصاد مقاومتی ابلاغی مقام معظم رهبری با به کار گیری حداکثری ظرفیت های فعلی همگام با اصلاحات زیر بنایی در بخش ساختاری و اصلاح و بازبینی قوانین و دستورالعمل ها ضروری به نظر می رسد که در صورت اجرایی شد این موارد تحقق اهداف اولیه امکان پذیر خواهد بود.