خراسان: پیشرفت ها و نگرانی‌های قراردادهای جدید نفتی

قراردادهای جدید نفتی، یکی از بحث های جدی محافل اقتصادی و حتی سیاسی در چند ماه اخیر بوده است. وزارت نفت در دولت یازدهم برای جذب سرمایه گذاری خارجی، تدوین مدلی جدید برای قراردادهای نفتی را وعده داد تا به مدد رفع تحریم ها بتواند جان تازه ای درکالبد پروژه های نیمه تمام صنعت نفت بدمد، با این حال جزئیات این قراردادها پس از رونمایی از آن با واکنش برخی محافل کارشناسی مواجه شد و نقدهای بعضا تند منتقدان با پاسخ ها و بعضا واکنش های صریح دولتی ها همراه شد که در این میان پس از چند جلسه بین منتقدان و مسئولان که به همت دفتر معاون اول رئیس جمهور برگزار شد، جهانگیری دستور اعمال برخی تغییرات را در مدل قراردادهای نفتی به زنگنه ابلاغ کرد. هرچند هنوز جزئیات این تغییرات نهایی نشده اما صحبت های اخیر وزیر نفت نشان می دهد که این تغییرات اساسی نیست، لذا مبنای بررسی این یادداشت، مصوبات منتشر شده پیشین درخصوص قراردادهای جدید نفتی است.

کد خبر: ۵۹۷۲۱۱

تاریخ: ۲۴ خرداد ۱۳۹۵ - ۰۰:۴۶

الگوی قراردادهای جدید نفتی، پیشرفت های قابل توجهی در خصوص طراحی ساز و کار برای نیل به برخی اهداف متعارف یک قرارداد بالادستی نفت و گاز، از جمله "ایجاد جذابیت و جذب سرمایه برای توسعه میادین اولویت دار"، "انتقال تکنولوژی و تقویت شرکت های خصوصی داخلی" و "تولید صیانتی" دارد که قابل انکار نیست. در همین حال برخی انتقادات نیز به الگوی قراردادها وارد است. جزئیات آن پیشرفت ها و این ایرادات را می توانید در صفحات 8 و 10 مطالعه کنید.
بحث اصلی در اینجا آن است که درس های گذشته نفت و نظرات کارشناسان بر آن است که مهمتر از الگوی قراردادها، ابهامات و مشکلات غیرقراردادی بسیاری  است که در مجموعه صنعت نفت وجود دارد. اشکالاتی که می تواند همانند تجربه 20 ساله بیع متقابل، نیل به تمام اهداف قراردادی را با اخلال جدی مواجه کند. البته شدت این مسائل غیرقراردادی عمدتا وابسته به تعداد میادین واگذار شده و نحوه واگذاری آنهاست. در ادامه با ذکر دلایل متعدد موجود شرح خواهیم داد که نقطه بهینه برای گریز از آسیب های موجود و در عین حال استفاده از مزایای قراردادها، آن است که استفاده از قراردادهای جدید به میادینی با ویژگی های خاص محدود شود و این موضوع در مصوبه جدید دولت نیز لحاظ شود. البته وزیر نفت اخیرا اعلام کرده است که در مصوبه جدید استفاده از انواع دیگر قراردادهای نفتی نیز مجاز شمرده شده است اما این قید کافی نیست و به دلایل مختلفی که در ادامه می آیند لازم است تعداد قراردادهای منعقده در قالب IPC محدود باشد:
1- گفته شد که یک مزیت IPC آن است که با استفاده از ساز و کار Joint Venture یا ایجاد شرکت مشترک، زمینه را برای ریسک پذیری، جذب تکنولوژی و توسعه شرکت های نفتی داخلی ایجاد می کند. در حالی که هم اکنون هیچ گونه شرکت اکتشاف و توسعه (E&P) خصوصی در کشور وجود ندارد، امید می رود با اجرای درست IPC برخی شرکت های نفتی دارای قابلیت کشور، با تغییر ساختار و حضور فعال در کنار خارجی ها، تبدیل به شرکت های بزرگ اکتشاف و توسعه شوند.
در این میان اما انتقادات بسیاری نسبت به خطر تضعیف شرکت ملی نفت به عنوان تنها و باسابقه ترین شرکت اکتشاف و توسعه کشور وجود دارد. نقد اول آن است که عملا هیچ ساز و کاری برای جذب تکنولوژی و تقویت این شرکت وجود ندارد. ثانیا در صورت ازدیاد پروژه ها در قالب IPC، امکان خروج متخصصان با کیفیت از این شرکت به سمت شرکت های جدید وجود دارد. ثالثا به خاطر بلندمدت شدن قراردادها و حضور خارجی ها در مرحله بهره برداری، ممکن است شرکت های بهره بردار شرکت ملی نفت نیز به حاشیه بروند. البته نقد سوم با لحاظ ایجاد شرکت ایرانی عملیاتی برای دوره بهره برداری، بر اساس ماده 11 الگوی قراردادها تا حدودی رفع می شود.  اما موضوع مهاجرت نیروها و ضعف تدریجی شرکت ملی نفت، در صورت افزایش تعداد قراردادهای منعقده تشدید خواهد شد. علاوه بر آن قطعا تعداد شرکت های خصوصی داخلی که قابلیت فعالیت موفق در قالب E&P داشته باشند زیاد نیست. لذا حالت بهینه آن است که تعداد قراردادهای منعقده در حد ضرورت های اصلی توسعه کاهش یابد تا نیاز به واردکردن شرکت های ضعیف در فرآیند مشارکت نباشد.
2- تجربه بیع متقابل نشان می دهد که هر سه نسل این قراردادها عملا در توسعه میادین مشترک و اولویت دار ناموفق بوده اند. به جز پروژه فروزان و اسفندیار و برخی فازهای پارس جنوبی – که در مورد عملکرد خارجی ها در آنها هم حرف و حدیث بسیار است- عملا میدان مشترک دیگری با حضور خارجی ها توسعه داده نشد. در جریان نسل اول بیع متقابل، میادین مشترک نصرت و فرزام و سلمان به صورت تکلیفی به پیمانکاران داخلی واگذار شد و در جریان نسل سوم هم میادین مشترک واگذارشده با وقت کشی خارجی ها و تشدید تحریم ها، عملا توسعه نیافت.
این تجربه ارزشمند، یک درس روشن  برای مجریان – و نه طراحان- IPC دارد و آن این است که نباید حق انتخاب متنوعی به خارجی ها داد. آنها در هر حال، حضور در یک میدان گرین ( اکتشاف شده و آماده توسعه) و کم ریسک را بر میدان های مشترک و پرریسک ( و لو اینکه پاداش های بیشتری برای آنها در نظر گرفته شود) ترجیح می دهند. لذا شرط "نیل به حداکثر منافع ملی" از قبال قراردادها به وزارت نفت تجویز می کند که تعداد محدودی از میادین مشترک و اولویت دار به خارجی ها معرفی شود.
3- قراردادهای جدید با در نظرگرفتن دستمزد و طولانی مدت شدن آن زمینه را برای همگرایی منافع و رفع برخی مشکلات پیشین در حوزه تولید صیانتی فراهم می کند. اما پر واضح است که هرگز منافع به طور کامل بر یکدیگر منطبق نخواهد شد. لذا نقش نظارتی شرکت ملی نفت اهمیت فراوانی پیدا می کند. چنانچه بسیاری از مسائل مربوط به بیع متقابل نیز بیش از آنکه به نوع قرارداد مربوط باشد به نحوه نظارت و ارزیابی عملکرد پیمانکار وابسته بود. پیمانکارانی که در دوره قبل منافع خود را در دوره 7 ساله حداکثر کردند و میادینی آسیب دیده را تحویل دادند این بار ممکن است همین کار را در دوره 20 ساله تکرار کنند. طبیعتا وقتی امکان تخلف طرف مقابل با نوع قرارداد رفع نمی شود، شرکت ملی نفت باید بر اساس قدرت مذاکره و همچنین نظارتی خود پروژه واگذار کند. یکی از مولفه های اصلی قدرت نظارتی شرکت ملی نفت، علاوه بر توان فنی و پرسنلی، میزان اشراف فنی و اطلاعاتی بر میادین است. بر همین اساس کارشناسان بسیاری تاکید کرده اند که نقشه توسعه میدان(MDP) باید منحصرا توسط شرکت ملی نفت تهیه شود. البته باید پذیرفت که امکان دیکته جزئیات به طرف خارجی وجود ندارد. لذا در متن الگوی IPC آمده تهیه MDP به فرآیندی تعاملی بین طرفین واگذار شده است که معقول است. اما آنچه اهمیت دارد آن است که شرکت ملی نفت، تعداد معدودی از میادینی را واگذار کند که حتما دست برتر را در تبیین نحوه توسعه میدان داشته باشد یا لااقل پیرو  محض نباشد.
4- در کشور بیش از 100 میدان نفتی با ویژگی های متنوع وجود دارد که هر کدام شرایط خاص خود را برای توسعه می طلبد. قراردادهای جدید که به اذعان خارجی ها و همچنین با تحلیل موازنه ریسک-پاداش به واقع جذاب طراحی شده اند می توانند به میادین پرریسک و مشترک اختصاص یابند. بسیاری از میادین کم ریسک و غیر مشترک – مثل میادین حوزه اروندان- بدون قراردادهایی بدین جذابی قابل توسعه است. لذا دولت محترم می تواند ضمن محدود کردن استفاده از قراردادهای جدید، از وزارت نفت بخواهد یک بار برای همیشه، نقشه جامع توسعه میادین نفتی را تهیه و ارائه کند. در آن ملزومات غیرقراردادی تولید صیانتی از جمله نحوه گازرسانی به میادین را تبیین کند و شرایط قراردادی لازم برای هر دسته از میادین را بررسی کند.
5- دلایل متعدد دیگری مبنی بر لزوم محدود کردن تعداد قراردادها در IPC و ارائه الگوهای متنوع وجود دارد که در گزارش پیش گفته تشریح شده است. اما باید توجه کرد که استفاده حداکثری از تجربه پیشین در مورد مسائل غیرقراردادی مرتبط با اجرای یک قرارداد نفتی، در گرو ارائه یک گزارش جامع و شفاف از 20 سال اجرای قراردادهای بیع متقابل و نتایج آن است. دولت محترم می تواند ضمن محدودکردن استفاده از IPC، ارائه الگو برای سایر میادین را به ارائه این گزارش از بیع متقابل مشروط کند. مخصوصا آنکه منتقدان قراردادهای قبلی برآن اند که شرکت ملی نفت بعد از امضای قرارداد بیش از آنکه به نظارت بر اجرا اهمیت بدهد، به فکر توجیه و موجه نشان دادن قراردادهای امضا شده است. چرا که اثبات ناکارآمدی پیمانکار، برای کارفرما نیز  مطلوب نخواهد بود، لذا حداقل فایده ارائه گزارش جامع آن است که مجریان و ناظران قراردادهای جدید، می دانند که در آینده باید به دولت و افکار عمومی گزارش بدهند. با این کار بدون هزینه یک اهرم نظارتی بر کارفرما ایجاد می شود که می تواند بسیاری از مسائل غیرقراردادی را رفع کند. البته برخی از کارشناسان که از خلاء اطلاعات و گزارش در مورد قراردادهای پیشین رنج می برند معتقدند که دولت باید تصویب هرگونه الگوی قراردادی را به ارائه گزارش نفتی ها از بیع متقابل مشروط کند. البته با توجه به شرایط ایده آل ایجادشده برای جذب سرمایه و توسعه میادین اولویت دار واقعی ( از نظر الگوی قراردادی و شرایط پیرامونی)، ایجاد تاخیر بیشتر در اجرای IPC از حالت بهینه دور بوده وممکن است به منافع ملی آسیب بزند.
نکته آخر آنکه، طراحان قراردادها پیش از این استدلال می کردند که نباید خارجی ها را با ارائه چندین الگوی قراردادی گیج کرد. لذا پیشنهاد محدود کردن تعداد میادین در قالب IPC و طراحی الگوهای متنوع را رد می کردند اما اخیرا وزیر نفت اعلام کرد که استفاده از سایر الگوها هم در کنار IPC ممکن شده است. این اقدام مثبت وزارت نفت، می تواند با محدودکردن تعداد میادین واگذارشده به میادین مشترک و اولویت داری چون لایه نفتی پارس جنوبی، فازهای بعدی آزادگان و یادآوران و پروژه های حیاتی ازدیاد برداشت تکمیل شود و قید شود که میادین گرینی چون جفیر و دارخوین (فاز سوم) از لیست واگذاری حذف شود.