مشكلات طرح مجلس براي اصلاح نظام بانكي

نمایندگان مجلس شورای اسلامی هفته گذشته کلیات طرح اصلاح نظام بانکی را به تصویب رساندند، طرحی که با رای موافق نمایندگان، بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسی بررسی می‌شود.

کد خبر: ۵۸۹۴۱۸

تاریخ: ۲۶ ارديبهشت ۱۳۹۵ - ۱۵:۱۹

این طرح برای تعیین تکلیف نهایی، به کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی سپرده شده و این امر می‌تواند در تسریع بررسی طرح مذکور موثر باشد؛ موضوعی که می‌تواند به تصویب و نهایی شدن شتابزده طرح مذکور  منجر ‌شود.

ایلنا در سلسله گزارش‌هایی به بررسی اهم اشکالات و انتقادات وارد به این طرح پرداخته است که بخش اول آن به شرح زیر است:

ورود به جزئیات عملیات بانکی

طرح ارایه شده در موارد متعدد به جزئیات عملیات بانکی ورود می‌کند، این در حالی است که در تنظیم قوانین به ویژه قوانین اصلی و بالا‌دستی نظیر قانون بانکداری حتی‌الامکان باید به تبیین چارچوب‌ها و خطوط کلی بسنده شود و موارد اجرایی به آیین‌نامه‌ها و دستور‌العمل‌های مربوط واگذار شود با توجه به ماهیت بلندمدت قوانین مزبور و تغییرات قابل ملاحظه در بخش پولی و بانکی و لزوم ایجاد سازگاری میان این تغییرات و فعالیت‌های بانکی، توجه به این موضوع از اهمیت بالایی برخوردار است. بدیهی است اتخاذ چنین رویکردی فضای مساعدتری را برای تغییر مقررات و رویه‌های اجرایی متناسب با تحولات پیرامونی فراهم می‌کند.

نقض استقلال و اختیارات رئیس کل بانک مرکزی

در طرح مجلس، شورای فقهی جزء ارکان بانک مرکزی نام برده شده است، مصوبات آن لازم‌الاجرا بوده و رئیس‌کل بانک مرکزی مسئول نظارت بر حسن اجرای مصوبات مزبور تعریف شده است. به باور کارشناسان بانک مرکزی، این موضوع ضمن نقض استقلال فکری بانک مرکزی، موجب خدشه‌دار شدن جایگاه رئیس‌کل بانک مرکزی و ورود شورای فقهی به عرصه‌های تصمیم‌گیری و اجرایی بانک مرکزی شده و موجب تداخل وظایف و اختیارات آن با ارکان دیگر بانک مرکزی می‌شود.

تعریف رکن جدید به نام شورای فقهی در بانک مرکزی اولاً  از جمله مقولاتی است که باید در قانون بانک مرکزی و نه قانون عملیات بانکی بدون ربا بدان پرداخته شود. ثانیاً در بانک مرکزی، شورا‌ها و کمیسیون‌های متعددی وجود دارد که وظیفه آنها، ارائه مشورت به رئیس‌کل محترم بانک مرکزی در خصوص حوزه تخصصی ذی‌ربط می‌باشد. به عنوان نمونه: کمیسیون اعتباری در امور اعتباری، کمیسیون مقررات و نظارت مؤسسات اعتباری در امور مقرراتی و نظارتی. هیچ‌یک از کمیسیون‌های مزبور نیز به عنوان رکن بانک مرکزی قابل تعریف نبوده و سال‌هاست که طبق آیین‌نامه مربوط در حال ارائه نظرات مشورتی به رئیس کل بانک مرکزی می‌باشند. بنابراین به نظر می‌رسد تعریف رکن جدید به شرح مذکور در طرح پیشنهادی می‌تواند ناقض وظایف و اختیارات رئیس‌کل بانک مرکزی باشد و استقلال بانک مرکزی را مورد سؤال قرار دهد.

شورای فقهی و تخصص بانکی

اعضای فقهی شورای فقهی، ضمن این‌که باید به مباحث فقهی و شرعی تسلط لازم را داشته باشند، باید در امور بانک و بانکداری صاحب عقیده و رأی باشند. چراکه در غیر این‌صورت نظرات شورای فقهی از حیث بررسی همه جانبه موضوعات پیرامونی از قوت لازم برخوردار نخواهد بود.

در این طرح در رابطه با نحوه انتخاب اعضای شورای فقهی احکامی درج گردیده است، لیکن در خصوص نحوه عزل اعضای مزبور بنا به دلایلی نظیر سلب صلاحیت‌های لازم و تغییرات بعدی تعیین تکلیف نشده است.

ابهام در نحوه عزل اعضای شورای فقهی

شورای فقهی در بانک مرکزی باید یک شورای مشورتی در خصوص مسایل فقهی و شرعی مرتبط با انواع عملیات بانکی باشد. لذا ورود شورای یاد شده به سایر حوزه‌های تخصصی و سیاست‌گذاری بانکی پذیرفته شده نبوده و می‌تواند ضمن نقض استقلال رأی بانک مرکزی، مرجع تصمیم‌گیری موازی در بانک مرکزی ایجاد نماید که این خود چالش‌های بعدی را در پی خواهد داشت. لذا اولاً؛ ورود شورای فقهی به مقولات بانکی به استثنای ابعاد فقهی و شرعی آن‌ها، تالی فاسد داشته و باعث اخلال در نظام مدیریتی بانک مرکزی می‌شود و ثانیاً؛ مصوبات شورای فقهی باید به تأیید رئیس کل بانک مرکزی به عنوان عالی‌ترین مقام بانک مرکزی برسد. چرا که متولی اصلی پاسخگویی در قبال اشخاص بیرونی در خصوص عملکرد بانک مرکزی، رئیس‌کل بانک مرکزی می‌باشد. لذا از این حیث، با توجه به ترکیب پیشنهادی اعضای شورای فقهی در طرح ارائه شده، به نظر می‌رسد بانک مرکزی و نظام بانکی ملزم به تبعیت بی چون و چرا از مصوبات شورای فقهی خواهد شد و این خود به معنای احاله اختیارات و وظایف بانک مرکزی به شورای یادشده است.

رئیس کل تحت سیطره شورای فقهی

این‌ که رئیس‌کل بانک مرکزی به عنوان شخص ناظر بر حسن اجرای مصوبات شورای فقهی تعیین شده است اولاً؛ موید این است که شورای یادشده نه صرفاً نقش مشورتی بلکه نقش صدور مصوبات اجرایی را بر عهده دارد که تمامی ایرادات فوق‌الذکر بر آن وارد می‌باشد و ثانیاً؛ در حالی که انتظار می‌رود شورای فقهی نقش مشورت دهی به رئیس کل بانک مرکزی را ایفاء نماید، رئیس کل بانک مرکزی تحت سیطره شورای فقهی، ملزم به پاسخگویی به اعضای شورای مزبور است که این با جایگاه و اختیارات قانونی رئیس کل بانک مرکزی، سازگاری ندارد.

در طرح پیشنهادی، تصویب دستورالعمل موضوع نحوه تشکیل و اداره جلسات و کیفیت نظارت شورای فقهی بر عهده شورای فقهی گذاشته شده است. این موضوع در خصوص شورای مشورتی تحت نظر رئیس کل بانک مرکزی منطقی نبوده و نمی‌تواند تصویر صحیحی از نحوه عملکرد شورای فقهی و شیوه نظارت بر تصمیمات آن ارائه دهد.

بانکداری شرعی یا انتزاعی؟

در فضای عملیات بانکی علاوه بر تطبیق فعالیتها با اصول شرعی، موضوعات مهم دیگری نیز وجود دارد که توجه به آن‌ها از ضروریات محسوب می‌شود؛ به عبارت دیگر نمی‌توان الزامات شرعی عملیات بانکی را به صورت انتزاعی و خارج از بستر فعالیت و سایر مسایل شبکه بانکی حل و فصل کرد. این در حالی است که در تنظیم طرح پیشنهادی نمایندگان محترم مجلس علاوه بر برخورد گزینشی با برخی از مشکلات جاری بازار پول (آن هم با تمرکز بر سمت تقاضای منابع بانکی)، صرفاً به تطابق صوری عملیات بانکی با اصول شرع توجه شده است.

تامین مالی خُرد از طریق نهادهای تخصصی

بهبود تأمین مالی خُرد (خانوارها) یکی دیگر از موارد مورد توجه طرح پیشنهادی نمایندگان مجلس بوده است. در این زمینه نیز صرفاً به معرفی عقود و الزامات موجود در این زمینه و مواردی نظیر نحوه تعیین ضامن یا وثایق لازم برای دریافت تسهیلات بسنده شده و از مشکلات اساسی موجود در این زمینه غفلت شده است. در شرایط کنونی، عدم تفکیک حوزه‌های تخصصی بانکداری و ورود بانک‌ها به تمامی حوزه‌های تأمین مالی اعم از خُرد یا کلان از یک سو و ماهیت خاص نیازهای مالی خانوارها به لحاظ کمّی و کیفی و قیمت‌گذاری نادرست پول از سوی دیگر، زمینه‌ساز بروز مشکلات اساسی در زمینه تأمین مالی خُرد و عدم پاسخگویی به نیاز خانوارها در این زمینه است. این در حالی است که اینگونه مشکلات در اقتصادهای پیشرفته و از طریق ایجاد نهادهای تخصصی در زمینه تأمین مالی خُرد نظیر شرکت‌های لیزینگ، به کلی مرتفع شده است. در حال حاضر نیز قانون عملیات بانکی بدون ربا و آیین‌نامه‌های مربوط به آن، شرایط مناسبی را برای انطباق تأمین مالی خُرد خانوارها با اصول شرع فراهم آورده است و از این بابت مشکل خاصی وجود ندارد. بنابراین، طرح پیشنهادی نه تنها رافع مشکلات ساختاری تأمین مالی خُرد خانوارها نیست بلکه به لحاظ انطباق این امور با اصول مالیه اسلامی نیز مزیت‌ قابل توجهی را نسبت به قانون و مقررات فعلی ایجاد نمی‌کند.

نگاه صوری به مشکلات بانکی

یکی از ایرادات مطرح شده در خصوص قانون مصوب سال 1362 عملیات بانکی بدون ربا، پیچیدگی آن در بخش عملیات بانکی است؛ به نحوی که این امر موفقیت قانون مزبور در اجرای اصول بانکداری اسلامی را زیر سؤال برده است. طرح پیشنهادی با در نظر نگرفتن موضوعات متعدد در زمینه بانکداری و توجه صرف به تغییرات صوری در مفاد آن نتیجه‌ای جز پیچیدگی بیشتر نخواهد داشت.

در طرح پیشنهادی، مقوله نحوه تعیین نرخ سود بانکی از جمله موارد سیاست‌گذاری پولی است و جایگاه بحث آن در قانون بانک مرکزی و نه قانون بانکداری است. ضمن این‌که دست بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار را برای اعمال سیاست پولی متناسب با وضعیت اقتصادی کشور می‌بندد. تجارب حاصل از اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) حاکی از این است که تعیین دستوری نرخ سود توسط مراجع سیاست‌گذار پولی و نظارتی، موجد تالی‌ فاسد‌های بسیار بوده و علاوه بر این‌ که هرگز اهداف مقام سیاست‌گذار پولی را تأمین نکرده، به لحاظ شرعی و فقهی نیز محل اشکال و ایراد می‌باشد. شایان ذکر است در ارتباط با تعیین انواع نرخ سود بانکی توسط شورای پول و اعتبار، این نظر وجود دارد که در بانکداری بدون ربا نباید نرخ سود خاصی برای سپرده‌گذاران تعیین شود. بانک باید بعد از پایان سال مالی، سود تحقق یافته را پس از کسر حق‌الوکاله به سپرده‌گذاران اعلان و تسویه نماید. در تسهیلات عقود مبادله‌ای، اصل عدم نرخ‌گذاری است. شورای پول و اعتبار فقط در صورت ضرورت و مصلحت اهم، می‌تواند با رعایت جوانب اقتصادی و کارشناسی، نرخ سود تعادلی را کشف و آن را برای طول دوره ضرورت و مصلحت به عنوان سقف سود عقود مبادله‌ای ابلاغ نماید. البته این به معنای ثابت بودن نرخ برای مدت طولانی نیست و شورا می‌تواند با توجه به وضعیت بازار نرخ را تغییر دهد. برخلاف بسیاری از کشورها، نرخ سود بانکی در ایران بیش از آن‌که مبتنی بر ملاحظات و قواعد اقتصادی تعیین شود، بر اساس ملاحظات غیراقتصادی و مصالح کوتاه‌مدت و مقطعی تعیین و به شبکه بانکی کشور دیکته می‌شود. در چنین بستری در اغلب موارد، نرخ‌های سود بانکی، نرخ‌های تعادلی بازار نبوده و در نتیجه در عمل مورد پذیرش شبکه بانکی قرار نگرفته است. این امر به‌ویژه از سال 1382 با افزایش بانک‌های خصوصی و گسترش شبکه بانکی کشور بیش از پیش خود را نشان داده است. لذا صرف‌نظر از اشکالات شرعی وارد بر موضوع، به نظر می‌رسد چنان‌چه هدف از درج حکم تعیین نرخ سود بانکی در طرح مذکور امکان هدایت نرخ‌های سود بانکی توسط مقام سیاست‌گذار پولی است، باید این مهم به طرق دیگر و به نحو غیرمستقیم به عنوان مثال از طریق بازار بین‌بانکی و دخالت در امور خرید و فروش اوراق بهادار اسلامی حاصل گردد (چنانچه در نیمه دوم سال 1394 بانک مرکزی تجربه بسیار خوبی در این زمینه کسب کرده است)./ایلنا