بازشدن گره کور نظارت بر بانک‌ها در طرح بانکداری مجلس

سید مهدی بنی‌طبا

کد خبر: ۵۸۸۰۷۳

تاریخ: ۲۱ ارديبهشت ۱۳۹۵ - ۲۳:۴۱

طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران در 30 ام فرودین ماه سال جاری در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد و در صورت موافقت مجلس با تصویب آن بر اساس سازوکار پیش بینی شده در اصل 85 قانون اساسی، شاهد بررسی جزئیات آن در کمیسیون اقتصادی مجلس در فرصت باقی مانده تا پایان مجلس نهم خواهیم بود. پیشتر ویرایش اولیه این طرح، تحت عنوان طرح بازنگری در قانون عملیات بانکی بدون ربا در اردیبهشت ماه 1394 در مجلس طرح و یک فوریت آن تصویب شد.

ویرایش اولیه این طرح صرفاً به بازنگری در قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 1362 پرداخته بود و با انتقادات فراوان کارشناسان مواجه شد. با این حال بررسی ها نشان می‌دهد که طرح فعلی نسبت به ویرایش اولیه تغییرات زیادی کرده است. ظاهرا نمایندگان مجلس برای جلب نظر موافق بانک مرکزی و وزارت اقتصاد، طرح خودشان را با مبنا قراردادن اخرین ویرایش‌ لایحه بانکداری، که در جلسات مشترک بانک مرکزی و وزارت اقتصاد تدوین شده بود، تهیه کرده اند، البته تغییراتی را در برخی از فصول آن ایجاد کرده اند، عمده این تغییرات در فصول عملیات بانکی، شفافیت و پاسخگویی، نظارت و توقف، ورشکستگی و انحلال بانک‌ها ایجاد شده است.

این طرح شامل 13 فصل است که عناوین آن عبارتست از : اهداف، تعاريف و گستره شمول- شرايط تأسيس بانک - نحوه تملک سهام بانک‌ها- ساختار بانک‌ها- عملیات بانکی بدون ربا - خدمات بانکی - مقررات ناظر بر گزارشگري مالی بانکها - شفافيت و پاسخگويي نظام بانكي – نظارت - مقررات انتظامي و کیفری - کانون بانکها - صندوق ضمانت سپردهها - توقف، ورشکستگی و انحلال بانک

در صورت تصویب این طرح، قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران در بردارنده کلیه قوانین مرتبط با فعالیت بانک‌ها خواهد بود و قسمت سوم قانون پولي و بانكي كشور مصوب سال 1351 و تغييرات بعدي آن، قانون عمليات بانكي بدون ربا مصوب سال 1362و تغييرات بعدي آن، لايحه  قانوني اداره امور بانك¬ها، قانون اجازه تأسيس بانك هاي غيردولتي و سایر قوانین مرتبط با بانکداری ملغي می‌شود.

تقویت توان نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌ها

بر اساس ادبیات اقتصادی، نظام بانکی نیازمند گسترده ترین سطوح نظارت است. بویژه بعد از بحران مالی اخیر بانک ‌های مرکزی و نهادهای ناظر بر نهادهای مالی و بانکی به فکر تشدید نظارت بر بانک‌ها افتاده اند و عمده کشورهای دنیا متعهد به پیاده سازی استانداردهای نظارتی بازل 3 تا سال 2018 شده اند. این در حالی است که نظارت بر بانک‌ها در کشور ما جدی گرفته نشده است و همین موضوع منجر به تخلفات گسترده بانکها، افزایش ریسک و ناکارآمدی نظام بانکی شده است.

اضافه شدن هیات نظارت به ارکان بانک مرکزی

به نظر می‌رسد در طرح مجلس تلاش زیادی برای تقویت توان نظارتی بانک مرکزی شده است و با  الهام از پیش نویس «لایحه بانک مرکزی» هیات نظارت به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی تشکیل شده است. هیات نظارت عالی ترین مقام ناظر بر تاسیس و فعالیت بانک ‌ها و موسسات اعتباری و مسئول تدوین کلیه دستورالعمل های ناظر بر فعالیت بانکها اعم از تجهیز و تخصیص منابع، حاکمیت شرکتی، استاندارهای حسابداری، شفافیت اطلاعات و... است. در این طرح اختیارات شورای پول و اعتبار محدود به سیاست‌های پولی و ارزی شده است.

بر اساس طراحی صورت گرفته توسط نمایندگان مجلس هیات نظارت دارایی ترکیبی متخصص و مستقل خواهد بود. این هیات متشکل است از رئیس کل بانک مرکزی، معاون وزیر اقتصاد و امور دارایی، معاون نظارتی بانک مرکزی، چهار اقتصاددان یا متخصص امور مالی، دبیرکل کانون بانکها، دادستان کل کشور یا معاون وی. اقتصاددانان عضو این هیات با پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی توسط ریاست جمهوری برای مدت 7 سال منصوب خواهند شد و در طول دوره قابل عزل نخواهند بود. درصورت تغییر رئیس کل بانک مرکزی یا انقضای دوره 7 ساله، حداکثر نیمی از اعضای مذکور به قید قرعه قابل تغییر می-باشند. قطع به یقین این نحوه نصب و عزل اقتصاددانان این امکان را به آنها خواهد داد تا بتوانند به صورت تخصصی فعالیت نمایند و درگیر بازی‌های سیاسی نشوند.

همچنین بر اساس این طرح معاون نظارتی بانک مرکزی، با پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تأیید اکثریت اعضای هیات نظارت نصب و عزل خواهد شد. بر اساس این طراحی معاون نظارت بانک مرکزی، حتی در برابر رئیس کل بانک مرکزی استقلال لازم را خواهد داشت و به عنوان مجری نظارت بر بانک‌ها در برابر هیات نظارت پاسخگو خواهد بود. همچنین با تصویب این طرح، معاون نظارت جایگزین دبیر کل بانک مرکزی در سمت دادستان انتظامی خواهد شد و می‌تواند با صدور کیفرخواست برای بانک‌های متخلف، پرونده آنها را به هیات بدوی رسیدگی به تخلفات انتظامی بانک‌ها ارسال نماید. این هیات متولی رسیدگی به تخلفات بانک و اعمال مجازات‌های انتظامی تا سرحد لغو مجوز بانک است.

تکلیف بانک مرکزی به نظارت یکپارچه بر فعالیت‌های بانک‌ها

دستاورد دیگر این طرح در حوزه نظارت بر بانکها تجویز نظارت یکپارچه است. نظارت یکپارچه عبارتست از ارزیابی ریسک فعالیت‌های واحدهای تابعه و وابسته به بانک در حوزه بازار سرمایه، بیمه و... علاوه بر ریسک فعالیت خود بانک. فقدان این نوع نظارت باعث شده است که بانک مرکزی توجهی به ریسک‌ ناشی از فعالیت‌های غیربانکی بانک‌ها نداشته باشد و نیز بانک‌ها بتوانند از طریق شرکت‌های بیمه وابسته و صندوق‌های سرمایه‌گذاری تابعه دستورالعمل‌های بانک مرکزی به ویژه در حوزه نرخ سود سپرده و تسهیلات را دور بزنند. این اقدام در کنار اضافه شدن هیات نظارت و منفک کردن کلیه امور مرتبط با نظارت بر بانک‌ها از بانک مرکزی و محول کردن به این هیات می‌تواند اولین گام برای تغییر ساختار نظارت بر نهادهای مالی فعال در کشور و ایجاد سازمان ناظر واحد برای نظارت بر کلیه نهادهای مالی (اعم از بانک ها، بازار سرمایه و بازار بیمه) باشد.

تسهیل فرآیند ورشکستگی بانک‌ها

بانک مرکزی در حال حاضر، از توانایی لازم برای پیشگیری از بروز بحران در نظام بانکی و اختیار قانونی لازم برای مدیریت بانکهای متوقف، در معرض توقف یا ورشکسته برخوردار نیست و بر اساس قوانین فعلی با بانک ورشکسته باید مانند تاجر ورشکسته برخورد شود در حالی که بانک به دلیل ماهیت سپرده‌پذیربودنش نیازمند نحوه برخورد دیگری است. این نقیصه قانونی باعث شده است که در موضوع مؤسساتی مانند میزان و ثامن¬الحجج، ناگزیر شورای عالی امنیت ملی ورود پیدا کند. در فصل 13 این طرح سعی شده است با الهام از ادبیات موضوع Resolution،  که در کشورهای پیشرفته به عنوان راه حل ورشکسته کردن نهادهای مالی دارای ریسک سیستمی مورد استفاده قرار می‌گیرد و با در نظر گرفتن شرایط کشور، فرآیند کشف بانک‌های در معرض خطر و حل و فصل آنها تسهیل شود. بر اساس این فصل بانکها و سایر نهادهای مالی دارای ریسک سیستمی (به تشخیص بانک مرکزی) موظف شده اند که حداقل یک مرتبه در سال بیانیه وضعیت خود را بر اساس استانداردهای بانک مرکزی تهیه کنند و تحویل دهند. بانک مرکزی موظف است با در نظرگرفتن شرایط و محیط داخلی و بیرونی بانک و پیشبینی وضعیت آتی آن، میزان و ترکیب دارائیها و بدهیها و درجه نقدشوندگی دارائیهای بانک، مخاطرات احتمالی و تدبیر بانک برای مقابله با آنها و... وضعیت بانک‌های در معرض خطر را در یکی از سطوح «درمعرضتوقف»، «متوقف» یا «ورشکسته» به هیات نظارت اطلاع دهد و تصمیمات هیات نظارت در ارتباط با هر بانک را اجرا نماید. بر اساس این طرح هیات نظارت می‌تواند هیات مدیره و مدیرعامل بانک «متوقف» موقتا عزل و راسا و یا از طریق نماینده خود اداره بانک را در دست گیرد.

به نظر می‌رسد در صورت تصویب این طرح، بانک مرکزی بتواند با قدرت بیشتری بر بانک‌ها و موسسات اعتبار نظارت نماید و کشور را از بحران بانکی که در انتظار اقتصاد ایران است، برهاند. اهمیت این بحران و احتمال زیاد وقوع آن می‌طلبد که این طرح هرچه زودتر به قانون تبدیل شود تا فرصت اصلاح از دست نرود.