گزارش 5 نماینده از قراردادهای جدید نفتی

کد خبر: ۵۶۲۹۰۶

تاریخ: ۰۳ بهمن ۱۳۹۴ - ۱۷:۳۶

پنج نماینده مجلس شورای اسلامی در نامه‌ای الگوی قراردادهای جدید نفتی را با قانون اساسی و قوانین مهم ناسازگار دانستند.

به گزارش الف در این نامه که به امضای احمد توکلی، حسین زاده بحرینی، الیاس نادران، محمد دهقان و حسین نجابت رسیده، آمده است:

ملت شریف ایران

در تاریخ ۰۸/۰۷/۱۳۹۴ هیأت وزیران پیشنهاد وزارت نفت با عنوان "شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز" را به تصویب رساند. این مصوبه که به IPC (Iran Petroleum Contract) معروف شده است، در تاریخ ۱۱/۰۸/۱۳۹۴ ابلاغ گردید. در مراحل تکوین الگوی جدید قرارداد های نفتی(که در این گزارش، الگو یا الگوی قرارداد نامیده میشود)، پیش از تصویب آن در هیأت دولت و پس از آن، بررسی این الگو با کمک کارشناسان دلسوز و مستقل در وزارت نفت و یا خارج آن انجام گردید. نخستین اقدام سازمان مردم نهاد "دیدهبان شفافیت و عدالت"، تدوین نامهای خطاب به رئیس محترم مجلس در تاریخ ۰۳/۰۹/۱۳۹۴ بود تا مواردی از این الگو که ناقض قانون اساسی و یا قوانین عادی است به ایشان ارائه گردد، تا اگر تعارضات را درست تشخیص دادند، بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی، مصوبه را برای اصلاح به هیات دولت بازگردانند.

چندی بعد در ملاقات حضوری سرفصل برخی از ایرادات الگو به آقای زنگنه وزیر محترم نفت ارائه گردید و قرار شد که اگر پاسخ مستدلی دارند، بدهند و در غیر این صورت ما اشکالات باقیمانده یا مواردی که پاسخ آنان را قانع کننده نیافتیم، را منتشر سازیم. جناب آقای زنگنه استقبال کرد و گفت برای موارد موضوع اعتراض نیز راه حل ارائه کنید، ما قبول میکنیم. در تاریخ ۲۹/۱۰/۱۳۹۴ امضاءگنندگان این گزارش، از اعضای سازمان مردم نهاد "دیده بان شفافیت و عدالت" در جلسه ای با حضور آقایان مهندس زنگنه، مهندس جوادی، مدیرعامل شرکت ملی نفت و بازرگانی، معاون امور مجلس وزیر به توافق رسیدیم که در روزهای آینده در جلسهای مفصل با حضور مشاورن و کارشناسان دو طرف، مسایل اقتصادی، سیاسی، مالی و فناورانه و خطراتی که در تمام این زمینه ها از الگوی قرارداد جدید ممکن است متوجه کشور، دولت و مردم شود بحث و بررسی و برای اصلاحات لازم توافق، صورت گیرد، که نتایج آن به اطلاع مردم شریف خواهد رسید. اینک مغایرتهای الگوی جدید با قانون اساسی و قوانین مرتبط تقدیم میشود.

مغایرت های الگو با قوانین

۱. نخستین و مهمترین اشکال قانونی، مغایرت آشکار این الگو با سیاست های کلی اصل ۴۴ و قانون اجرای آن است. قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ مالکیت مخازن نفتی را در اختیار دولت قرار داده است، و هر نوع فعالیت مربوط به معادن نفت و گاز را منحصرا در دست دولت باقی گذاشته است. در ماده ۲ این قانون که فعالیت و مالکیت را بین بخشهای خصوصی، تعاونی و دولتی تقسیم میکند، گروه سوم را کاملا دولتی نگاه میدارد:

گروه سه‌ـ فعالیتها، مؤسسات و شرکت‌های مشمول این گروه عبارتند از:. . .

۱) . . .

۲) . . .

۳) . . .

۴) شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های استخراج و تولید نفت خام و گاز،

۵) معادن نفت و گاز"

بلافاصله، در ماده ۳ همین قانون تمام این فعالیتها را منحصرا دولتی میشمارد:

"فصل دوم ـ قلمرو فعالیتهای هر یک از بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی

ماده۳ـ قلمرو فعالیتهای اقتصادی دولت به‌شرح زیر تعیین می‌‌شود:

الف - . . .

ب - . . .

ج ـ سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتها و بنگاههای مشمول گروه سه مادة‌(۲) این قانون منحصراً در اختیار دولت است."

بنا بر این نصوص، بخش بالادستی صنعت نفت و گاز تماما دولتی است. صنایع بالا دستی نفت و گاز به مجموعه از اقداماتی گفته میشود که شامل مطالعات زمینشناختی برای جستجوی مخازن، حفر چاه های اکتشافی، اکتشاف، شناخت مختصات مخازن مکشوفه، حفر چاههای عملیاتی، بازآوری نفت خام یا گاز و بالاخره رساندنش به روی زمین است. این فرایند، به طور خلاصه و عموما "اکتشاف و تولید"(Exploration and Production = E&P) خوانده میشود.

حال به الگوی قرارداد نظر کنید:

· بند ذ ماده ۱

"ذ- طرف دوم قرارداد: شرکت یا مشارکتی از شرکتهای صاحب صلاحیت نفتی که جهت سرمایهگذاری و انجام هریک از عملیات اکتشاف، توصیف، توسعه، تولید و بهرهبرداری و اجرای طرحهای بهبود و یا افزایش ضریب بازیافت یا همه آنها به صورت پیوسته، طی فرآیند قانونی انتخاب و قرارداد مربوط را امضا کرده که در این تصویبنامه به عنوان "پیمانکار" نیز نامیده میشود."

با وجود آن که مستندات قانونی فوق الذکر سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت را در این فعالیت ها منحصرا دولتی میخواند، ماده ۱ الگوی قرارداد سرمایه گذاری و سپردن کل عملیات بالادستی را به صورت پیوسته، به شرکتی متشکل از سرمایه گذار خارجی و بخش خصوصی داخلی مجاز میکند! البته به غلط این سرمایه گذار و استخراج کننده و بهره بردار را پیمانکار میخواند. در باره واگذاری هر یک از عملیات بالادستی به طور جداگانه پایین تر توضیح داده میشود.

· بند الف ماده ۲

ماده ۲ الگو، قراردادها را سه دسته میکند. بند الف دسته اول را شرح میدهد:

"الف- دسته اول: قراردادهای اکتشاف و در صورت کشف میدان یا مخزن تجاری، توسعه میدان یا مخزن و در ادامه، بهرهبرداری از آن به ترتیب و تا مدت مقرر در قرارداد میباشد. در این دسته واگذاری عملیات توسعه و بهرهبرداری، به صورت پیوسته با عملیات اکتشاف در صورت کشف میدان یا مخزن تجاری توسط طرف دوم قرارداد و با در نظر گرفتن برنامههای برداشت صیانتی از مخازن نفت و گاز مجاز میباشد. در این دسته از قراردادها حداقل تعهدات شرکتهای پیشنهاد دهنده برای عملیات و سرمایهگذاری در محدوده اکتشافی مورد نظر به روشنی تعیین و از سوی طرف دوم قرارداد تعهد میشود." یعنی کل صنعت بالا دستی نفت و گاز یا همان اکتشاف و تولید (E&P) را به بخش خصوصی میسپارد. امری که به وضوح ممنوع اعلام شده است.

· نقض تبصره ۱ بند ج ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴

در بند ذ ماده ۱ سابق الذکر دو نوع جواز ضمنی به خارجیان و بخش خصوصی داخلی داده شده است. یکی جواز تمام مراحل بالادستی به طور پیوسته، که مغایرت آن با احکام قانون روشن شد و دیگری، جواز ضمنی فعالیت خارجیان و بخش خصوصی داخلی در هر یک از مراحل اکتشاف و تولید (E&P) به شکل خرید خدمت است. همچنین تبصره ۱ بند ج ماده ۳ سابق الذکر، اجازه این امر را میدهد. ملاحظه بفرمایید:

"ج ـ سرمايه‌گذاري، مالكيت و مديريت در فعاليتها و بنگاههاي مشمول گروه سه مادة‌(۲) اين قانون منحصراً در اختيار دولت است.

تبصره۱ـ خريد خدمات مالي، فني، مهندسي و مديريتي از بنگاههاي بخش‌هاي غيردولتي درفعاليتهاي گروه سه ماده(۲) اين قانون به شرط حفظ مالكيت صددرصد ‌(۱۰۰%) دولت طبق آیين‌نامه اي كه ظرف مدت شش‌ماه به پيشنهاد وزارت امور‌اقتصادي و دارايي با هماهنگي دستگاه هاي ذي‌ربط به تصويب هيأت وزيران مي‌رسد، مجاز است."

اما آیین نامه اجرایی تبصره (۱) بند (ج) ماده (۳) سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی - مصوب ۱۳۸۷- شرط این جواز را دولتی ماندن سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت میشمارد. در ماده ۵ آیین نامه چنین آمده است:

"ماده ۵- اقدام دستگاه ها در خرید خدمات از بنگاه های غیردولتی باید به گونه ای باشد که سرمایه گذاری، مالکیت و مدیریت فعالیت های موضوع این آیین نامه همچنان در اختیار دولت باشد."

در تمامی الگوی قرارداد، از جمله بند ذ ماده ۱ و بند الف ماده ۲ که شرح آنها گذشت، سرمایه گذاری بر عهده خارجی است. مدیریت نیز همین طور است. بدین معنا که همواره مدیریت بر عهده خارجی و شریک خصوصی داخلی اوست. حتی در تبصره ذیل ماده ۱۱ آمده است که اگر شرکت نفت در مرحله بهره برداری، انجام این مرحله را با مشارکت یکی از شرکت های تابعه اش لازم ببیند، "شرکت تابعه ذیربط موظف است در بهره برداری از تأسیسات موضوع قرارداد، کلیه دستورالعملهای فنی، حرفهای و برنامههای عملیاتی طرف دوم قرارداد را رعایت و اجرا نماید. در غیر این صورت، عدم اجرای عمدی اقدامات یادشده، نقض تعهدات قراردادی توسط طرف اول قرارداد محسوب می شود."یعنی در هیچ وضعیتی مدیریت در دست دولت نخواهد بود. این امر یعنی نقض آیین نامه قانونی مذکور که با نقض تبصره ۱ بند ج ماده ۳ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ ملازمه دارد. در ادامه نشان داده خواهد شد که مالکیت دولت نیز با اجرای این الگوی قراردادی مخدوش است.

· استناد به جزء ۵ بند پ ماده ۳ قانون وظائف و اختیارات وزارت نفت و بند ب ماده ۱۲۹ برنامه پنجم

قانون وظايف و اختيارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱ در ماده ۳، در چند جا از مجوز و پروانه فعالیت در صنایع بالادستی یاد میکند، بدون آن که از قید خصوصی استفاده کند. روشن ترین آن ها جزء ۵ بند پ است که چنین مقرر میکند:

" ۵ ـ صدور مجوز فعاليت و پروانه بهره برداري براي اشخاص حقوقي واجد صلاحيت براي اكتشاف، توسعه، استخراج و توليد از كليه ميادين نفت و گاز كشور"

بند ب ماده ۱۲۹ قانون برنامه پنجم نیز یکی از وظائف وزارت نفت را چنین بیان میکند:

" ب ـ براي فعاليتهاي اكتشاف، توسعه، استخراج و توليد نفت و گاز توسط شركتهاي تابعه وزارت نفت و شركتهاي صاحب صلاحيت، با اتخاذ ضوابط توليد صيانتي، پروانه بهره‌برداري بدون حق مالكيت نسبت به نفت و گاز توليدي صادر و براساس طرح مصوب، بر عمليات اكتشاف، توسعه و توليد شركتهاي فوق‌الذكر از نظر مقدار توليد و صيانت مخزن و معيارهاي سلامتي ـ ايمني و زيست محيطي نظارت نمايد."

تلاش برای مصادره به مطلوب به دلایل متعدد مردود است. اولا، قانون وظايف و اختيارات وزارت نفت در مقام احصاء وظائف و اختیارات وزیر است و قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ در مقاام تبیین ماهیت و قلمرو فعالیتهایی است که باید دولتی بماند. بنابراین، قانون اجرای اصل ۴۴ حاکم و ناظر بر اِعمال اختیارات و وظائف وزیر است به عبارت دیگر، وزیر در اِعمال آن وظیفه نمیتواند قوانین دیگر مرتبط با انجام وظیفه یا اِعمال اختیار مرتبط مانند قانون مناقصات یا قانون استفاده از حداکثر ظرفیت داخلی و یا قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ را نادیده بگیرد. بنابراین جایی برای بحث از نسخ نیست. این استدلال در باره بند ب ماده ۱۲۹ مذکور هم صادق است. ثانیا، با توجه به این که عبارت «اشخاص حقوقی واجد صلاحیت» و «شرکتهای صاحب صلاحیت» در دو قانون یادشده در مقام بیان همه قیود و شرایط نبوده و به تعبیر فنی از حیث بیان قیود و شرایط مداخله اشخاص حقوقی و شرکت‌ها مجمل است، لذا وجود مقدمات حکمت، یعنی اصلی‌ترین شرط تمسک به اطلاق، منتفی است و برای آن اطلاقی متصور نیست و اجمال و اهمال آن محمول بر قوانین بیان‌کننده همه شروط و قیود مداخله یعنی قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ است.

، قانون برنامه پنجم توسعه در سال ۱۳۸۹ تصویب شده است و سیاست های کلی اصل ۴۴ در سال ۱۳۸۴ ابلاغ شده است. از آن جا که سیاست های کلی بر اساس اصل یکصدودهم قانون اساسی جزئی از قانون اساسی محسوب میشود، و سیاستهای کلی، چنان که ملاحظه شد، این فعالیتها را منحصرا دولتی شناخته است، در نتیجه تفسیر مقامات وزارت نفت که شرکت صاحب صلاحیت را غیردولتی محسوب میکند، برخلاف قانون اساسی و مردود است قرینه بر صحت این مطلب، جزء ۴ همان بند پ است که در صدور جواز برای فعالیت پایین دستی قید بخشهای غیردولتی را استفاده میکند. به دو جزء پیاپی ۴ و ۵ دقت بفرمایید:

۴ـ صدور مجوز فعاليت و پروانه بهره برداري براي اشخاص واجد شرايط بخشهاي غيردولتي در عمليات پايين دستي صنعت نفت، گاز، پتروشيمي و پالايشي با رعايت قوانين و مقررات

۵ ـ صدور مجوز فعاليت و پروانه بهره برداري براي اشخاص حقوقي واجد صلاحيت براي اکتشاف، توسعه، استخراج و توليد از کليه ميادين نفت و گاز کشور

چگونه است در ذکر وظیفه وزارت نفت برای صدور جواز در حوزه ای که مسبوق به جواز فعالیت بخش غیردولتی است، به قید بخشهای غیردولتی تصریح میکند، ولی در عرصه ای که مسبوق به ۳۵ سال ممنوعیت بوده است، قید را ذکر نمیکند؟ معلوم میشود این جا نیز مقصود اشخاص حقوقی واجد صلاحیت دولتی است.

· بند ع ماده ۱ و بند الف ماده ۱۱

در این دو بند نیز در مقام تعریف اصطلاحات الگوی قرارداد، مسئولیت کل عملیات توسعه و بهره برداری را به خارجی و شریک خصوصی داخلی اش میسپارد. که در این موارد بیز به همان استدلالهای پیشین با سیاستهای کلی اصل ۴۴ و قانون اجرای آن مغایرت وجود دارد.

· نقض بندهای ۱۲ تا ۱۵ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی

سه بند ۱۳ تا ۱۵ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی مربوط به نفت و گاز است. در بند ۱۳ که سیاست های "مقابله با ضربه پذیری درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز" را ترسیم میکند، دو نکته مرتبط با موضوع این گزارش وجود دارد. نخست یکی از سیاستهای لازم را "مشارکت دادن بخش خصوصی در فروش"و جز این دیگر هیچ صحبتی از مشارکت بخش خصوصی نیست. دوم برای مقابله با ضربه پذیري، طبعا به افزایش برق، گاز و پتروشیمی و فراورده های نفتی تصریح میکند و هیچ حرفی از افزایش نفت خام نیست. در بند ۱۴ نیز بحث از افزایش کشف ذخائر و حفظ و توسعه ظرفیت تولید نفت و گاز است و نه صادرات نفت خام. درست به عکس در بند ۱۵ صحبت از " افزایش ارزش افزوده از طریق تکمیل زنجیره ارزش صنعت نفت و گاز، . . . و بالا بردن صادرات برق، محصولات پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی" است. در حالیکه بر اساس الگوی قرارداد لااقل حدود نیمی از تولید تا ۳۰ سال دیگر به شکل خام صادر خواهد شد. با این ملاحظه میتوان گفت الگو با سیاستهای اقتصاد مقاومتی نیز مغایر است

· نقض سیاستهای کلی اصل ۴۴، قانون آن، و قانون اصلاح قانون نفت از طریق نقض مالکیت منابع

الگوی قرارداد در بند الف ماده ۳ " . . . اعمال تصرفات مالکانه دولت جمهوری اسلامی ایران از طریق وزارت نفت بر منابع و ذخایر نفت و گاز طبیعی کشور" از اصول حاکم بر قراردادهایی میشمارد که بر اساس الگو منعقد گردد. آیا مواد الگو چنین اصلی را حمایت میکند؟ به دلایل زیر متاسفانه پاسخ منفی است:

۱) ادعای عدم مالکیت طرف خارجی بر تولید خلاف واقع است. در سایتی که وزارت نفت برای قرارداد IPC راه انداخته است در جدول مقایسه بیع متقابل با IPC به صراحت تام آمده است:

Source: م

ذخائر(Reserves) : ]قرارداد [IPC " شامل موادی است که انتقال مالکیت محصولات هیدروکربوری را به طرف خارجی تا نقطه تحویل تعریف شده ای اجازه میدهد."

مالکیت(Ownership) : ]قرارداد [IPC "مادهای مبنی مالکیت مشترک بر داراییهای پروژه دربر دارد."ملاحظه میشود که با اجرای IPC ، همان طور که سرمایه گذاری و مدیریت در صنایع بالادستی بر خلاف نص قانون در اختیار بیگانگان و بخش خصوصی داخلی قرار میگیرد، مالکیت بر تولید نیز نصیب خارجی شده است. ممنوعیت ثبت ذخائر نیز سالبه به انتفاع موضوع است که بعدا شرح آن خواهد آمد.

۲) تصرفات مالکانه مذکور در بند الف ماده ۳ الگوی قراردادی در بند دال همان ماده نقض میشود؛ چرا که شرکت نفت در صورتی میتواند به دلایل غیرفنی، مانند تحریم به دست دولت متبوع همان شرکت خارجی تصمیم به کاهش تولید از مخزنی که مالک آن است بگیرد که به شرکت خارجی باج بدهد.

در مقدمه جدول فوق، IPC را برای بیگانگان، به درستی بسیار سودآورتر از بیع متقابل معرفی میکند. و تنها تفاوتی که بین الگوی قراردادی و قرارداد مشارکت در تولید (Production Sharing Contract = PSC) را عدم ثبت ذخائر در الگوی قرارداد در طرف دارایی شرکت خارجی اعلام میکند. در ذیل سرفصل های بعدی در این باره و اصرار مقامات نفتی بر تفاوت بسیار بین IPC و PSC سخن گفته خواهد شد.

پیش از پایان این بخش، موضوع تفاوت بلکه تعارض بین سند یا قراردادی که به ملت ارائه میگردد و متن همان سند یا قرارداد که برای بیگانگان ارائه میشود، به نحوی که مواردی از تأمین منافع بیگانگان از چشم ملت و نمایندگانش پنهان بماند، چه نام دارد؟

تعارض بین متن فارسی و انگیسی، تنها همان نیست که گفته شد؛ بلکه ادعای تعلق تمامی دارایی ها مربوط به هر پروژه به شرکت نفت، مذکور در بند چ ماده ۳ الگوی قرارداد، با اطلاعات جدول فوق متعارض است. بند چ ماده ۳ چنین میگوید:

" چ- تمام عملیات پیمانکار از تاریخ شروع قرارداد به نام و از طرف کارفرما انجام خواهد شد و کلیه اموال اعم از ساختمان ها‏، کالاها، تجهیزات، چاهها و تاسیسات سطحالارضی و تحتالارضی از همان تاریخ متعلق به کارفرما می باشد." ولی در جدول، از مالکیت مشترک دارایی ها(shared ownership of project assets) سخن درمیان است، که بحث از علل و تبعات آن مجال دیگری میخواهد.

البته امضاکنندگان نامه بر این نکته تاکید دارند و در مذاکرات حضوری با وزیر محترم نفت هم تصریح کرده اند که استفاده از همه فرصت های داخلی و خارجی برای افزایش قدرت رقابت کشور در عرصه نفت و گاز ضروری است، اما چنین دستاوردی مطلقا نباید به قیمت نقض عملی قانون اساسی، قوانین جاری و سیاست های ابلاغی مقام معظم رهبری حاصل شود و خدای ناحواسته حاکمیت ملی را مخدوش کند، هزینه های ناعادلانه بر ملت تحمیل نماید، ظرفیتهای علمی و فنی حاصل شده از خودباوری مدیران، فنسالاران و کارگران شریف صنعت نفت در ۳۷ سال پس از انقلاب را حذف کند و با نفوذ در سیستم، زمینه اخلال در نظام سیاسی را فراهم آورد. بالاخره ما از یاد نبرده ایم که شرکت نفت انگلیس و ایران در این کشور مقدمات کودتا را فراهم و دولت ملی را سرنگون ساخت. به آقای زنگنه گفته شده است که قراردادهای IPC باید به گونه ای تنظیم شود که ضمن ایجاد افزایش رقابت پذیری کشور در بخش بالادستی نفت و گاز، تبعات شمرده شده را نداشته باشد و به سلطه بیگانه بر مهم ترین بخش اقتصادی کشور منجر نشود. این موضوع در جلسه حضوری ۲۹/۱۰/۹۴ با وزیر محترم، مورد قبول و تاکید ایشان نیز قرار داشت و از امضاکنندگان خواستند موارد مورد اعتراض برای ادامه بحث در جلسات بعدی، مشخص شود. بر این اساس، گزارش حاضر برای اطلاع مردم شریف ایران از روند پیگیری موضوع توسط نمایندگانشان در مجلس شورای اسلامی و ایجاد زمینه لازم برای ادامه بحث با دولت محترم و چاره اندیشی برای حل مشکل جذب سرمایه مورد نیاز در بخش بالادستی نفت و گاز با حفظ سیادت ملی، نگاشته شده است.