سیاست‌گذاری واحد برای کل کشور مطلوب نیست

دکتر مسعود نیلی

کد خبر: ۵۴۶۵۱۲

تاریخ: ۲۰ آبان ۱۳۹۴ - ۱۳:۳۸

دکتر مسعود نیلی مرد پرمشغله‌ای است. او این روزها سوای همه فعالیت‌هایی که در قامت مشاور اقتصادی رئیس جمهور و دبیری ستاد هماهنگی اقتصادی کشور انجام می‌دهد باید امور مربوط به موسسه آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی نهاد ریاست جمهوری را نیز به صورت روزانه در دستور کارش قرار دهد. دکتر نیلی را اهالی اقتصاد با دانشگاه شریف و تئوری‌های اقتصادی‌اش می‌شناسند. مردی که اگرچه سعی می‌کند کمتر در رسانه‌ها ظاهر شود اما ماهنامه «آفتاب صبح» در باب توسعه متوازن اقتصادی کشور با ایشان صحبت کرده است.

آقای دکتر! یکی از موضوعاتی که در توسعه موثر است و الگوهایی هم در جهان دارد تفکیک دولت مرکزی از دولت‌های محلی است؛ در تبیین این مورد لطفا توضیحاتی را بفرمایید؟

بله ببینید؛ وقتی ما به بسیاری از کشورهای دنیا که حتی از نظر وسعت کوچکتر از ما هم هستند، نگاه می‌کنیم، خصوصاً در مواردی که حدی از توسعه‌یافتگی را نیز داشته باشند، متوجه تفکیکی میان دولت مرکزی و دولت محلی می‌شویم. اصولاً در نظام تجهیز و تخصیص منابع و به تبع آن نظام اداری کشورها این تفکیک مشاده می‌شود. اموری که با زندگی مردم مرتبط هستند نزدیک، و اموری با ارتباط دورتر، وسعت اثربخشی بیشتری دارند. به عنوان مثال سیاست خارجی در گروه دوم قرار می‌گیرد. وقتی صحبت از سیاست خارجی است، ما به وسعت کل کشور حرف می‌زنیم، اما در مورد آموزش و پرورش چنین نیست. مردم فرزندان خود را به مدرسه می‌فرستند، معلمی که وظیفه آموزش را به عهده دارد، می‌شناسند و از این مسئله ارزیابی مستقیم و ملموسی دارند. به همین دلیل بازخورد مستقیم و ذینفع بودن مردم ایجاد انگیزه می‌کند و مردم برای بهبود این وضعیت مشارکت می‌کنند؛ در حالیکه در حوزه سیاست خارجی مردم مشارکت غیرمستقیم دارند. ما در اقتصاد این مسئله را به صورت تفکیک دو نوع کالای عمومی و خصوصی بیان می‌کنیم. یک ویژگی مهم کالای عمومی تخصیص ناپذیری و یا تخصیص‌پذیری کم آن است. شما نمی‌توانید بگویید چه کسی مصرف کننده امنیت در کشور است. همه از آن بهره‌مند هستند؛ اهالی یک محل, برای نگهبانی که برای کوچه‌شان می‌گیرند، پول مساوی می‌دهند. وضعیت مالی افراد ممکن است متفاوت باشد اما احساس امنیت اهالی محل یکسان است. به میزان افزایش تخصیص‌پذیری سبد رفاهی، حق انتخاب مستقیم مردم افزایش می‌یابد. با کاهش این تخصیص‌پذیری نیز ابزار متفاوت می‌شود. ما کالای عمومی را نمی‌توانیم از مغازه بخریم، باید برای آن رأی بدهیم. به همین دلیل هم هست که ساز و کار هر شخص یک رأی برقرار می شود. دلیل آن تخصیص‌ناپذیر بودن آن است. کالای عمومی بین همه به تساوی تقسیم می‌شود؛ اما در مورد یک فعالیت های یک مقام محلی که مستقیماً به امور زندگی ما مربوط می‌شود، ما فرصت و حق انتخاب بیشتری می‌توانیم داشته باشیم. در اموری مانند آموزش، درمان، مسکن و اموری که ایجاب می‌کند مردم با ارتباط مستقیم خدمتی را که دریافت کنند این منطق، نظری است. در نتیجه ممکن است شرایط از یک منطقه به منطقه دیگر متفاوت باشد.

به همین دلیل در کشورهایی که دارای دولت محلی هستند، مالیات محلی دریافت می‌شود؟

بله چیزی که ما در کشورهای دیگر مشاهده می‌کنیم این است که دولت محلی بابت خدماتی که به مردم ارائه می‌کند می‌تواند مالیات «محلی» دریافت کند. ممکن است مردم همان منطقه برای اموری مانند اداره وزارت خارجه، ارتش و .. مالیات «ملی» هم پرداخت کنند. در این کشورها در دو سطح «ملی» و «محلی» تامین مخارج صورت می‌گیرد. آنها منطقی برای سازماندهی تشکیلات و اختیارات به وجود آورده‌اند. ما بدون مبانی نظری نمی‌توانیم چنین طرحی را ارائه کنیم. چون سلیقه وارد کار می‌شود و امکان‌پذیر نیست.

هماهنگی میان دولت مرکزی و محلی این کشورها چقدر در این مسئله تاثیرگذار است؟
اگر مبنا چنین باشد، طبیعتاً تصمیماتی که در سطح محلی اتخاذ می‌شود نباید با تصمیمات سطح ملی در تعارض باشد. برخی از کشورها به دلیل جغرافیایی که دارند، به چند منطقه تقسیم شده‌اند. در این کشورها، هیات دولت علاوه بر وزیر بخشی، وزیر جغرافیایی نیز دارد. این وزیر در هیات دولت حق رأی دارد. البته نه از بابت بخش یعنی کشاورزی، صنعت و ... بلکه از این جهت که تصمیمات دولت در منطقه به چه شکلی اجرایی شده است. وزیر یک کارشناس منطقه‌ای با حق رأی است. این مسئله اشکال متفاوتی می‌تواند به خود بگیرد؛ ولی باید در نظر داشت این مسائل مربوط به کشوری با یک بیستم یا یک پنجاهم کشور ماست. ایران جزو کشورهای پهناور محسوب می‌شود. نسبت به کشورهای دیگر دنیا از تنوع اقلیمی و قومی زیادی برخوردار است. وقتی سیاستگذاری واحد برای چنین وسعتی مقرر می‌شود، ناگزیر حد دقت کاهش می‌یابد تا در هر نقطه قابلیت اجرا به وجود بیاید. شرایط متفاوت، سیاست‌های متفاوتی می‌طلبد. ما در شاخص‌های اثربخشی در حوزه بین‌الملل وضعیت رضایت بخشی نداشته و در رده‌های پایین هستیم. یکی از دلایل این مسئله سیاستی است که تلاش می‌کنیم در کل کشور به شکل یکسان اجرا شود. این ضعف سیاستگذاری ماست.

ما تجربه کوچکی از استقلال یافتن را در شوراها داشته‌ایم یعنی کاری نبوده که تجربه نشده باشد. به نظر شما شوراها در توسعه مناطق چه نقشی داشته‌اند؟

در کشور ما در برهه‌ای از زمان ما به دلائل عمدتا سیاسی اقدام به ایجاد شوراهای شهر، روستا و .. شد. به یکباره نهادهایی در سطح شهر و روستا بوجود آمد. یعنی نقطه مقابل بحثی که مطرح کردیم. این شوراها به جای خاستگاه اقتصادی و اداری، خاستگاهی سیاسی داشتند. برای این منظور به وجود آمده بودند. یعنی زمانی که دولت می‌خواست مشارکت سیاسی مردم را افزایش بدهد اقدام به ایجاد شوراها کرد. د رکنار این خواسته ، به عامل مهم و تعیین کننده منابع برای این شوراها و فعالیت های عمرانی محلی پرداخته نشد. مثلاً امور عمران شهری به شورای شهر تهران و شهرداری آن واگذار شد؛ اما محل تامین منابع آن مشخص نشد. به یکباره شهرداری از نهادی که زباله‌ها را از سطح شهر جمع می‌کرد، به نهاد مهمی برای مدیریت امور عمرانی د رمقیاس بزرگ تبدیل شد. اینها باید از کجا تامین می‌شد؟ تعریف درستی نشد. متاسفانه در سطح جامعه نیز انتظاراتی به وجود آمد. تنها کاری که شهرداری برای درآمدزایی می‌توانست انجام بدهد فروش تراکم بود. ثروت هوای تنفسی مردم فروخته شد تا فضای سبز، اتوبان و .. ساخته شود. نظام مالی سازمان سیاسی که ایجاد شده بود را تعریف نکرده بودند. در نتیجه هیچ منبع پایداری برای اموری که به شوراها سپرده شده بود وجود نداشت. این شوارها دولت محلی نبودند، تنها مسئولیت‌شان عمران بود ولی منابع تعریف شده‌ای در اختیار نداشتند. بنابراین شهرداری‌ چاره‌ای جز بالا بردن ارزش زمین نداشت. به این ترتیب می‌توانست بخشی از این ارزش را از آن خود کرده و هزینه‌هایش را تامین کند. یکی از دلایل قابل تنفس نبودن هوای امروز شهر تهران همین است.

راهکار برون رفت از این مشکل چیست؟

ما نیاز به تعریف یک نظام درآمد- هزینه ملی-محلی در کشور داریم. این نظام باید با توجه به دوری، نزدیکی و تخصیص‌پذیری مدرج شود. اموری که تخصیص‌پذیری صفر دارد دولت مرکزی خواهد شد و ما باید به او مالیات بدهیم تا کار خود را بکند. یک سری از امور نیز باید محلی باشند. برای تعریف چنین نظامی چاره‌ای جز اینکه با یک مبانی معقول، جغرافیای کشور را برای تقسیم، قاعده‌مند کنیم نداریم. در برنامه سوم، ما برای اولین بار در قانون, فصلی را به عنوان نظام درآمد- هزینه استانی تعریف کردیم. مبحث جدیدی بود. به مجلس رفت  تصویب هم شد. براساس آن ما اختیارات استان‌ها را در تجهیز منابع تعریف کردیم. خزانه استانی تعریف شد. گفته شد می‌توانید یک سری از درآمدهایی را که وصول می‌کنید به این خزانه بریزید و اختیار هزینه هم داشته باشید. یک شورای برنامه‌ریزی استان هم تشکیل شد تا طرح‌ها را تصویب کند. ما در این برنامه گام اول برای تجهیز منابع استان برداشتیم. ممکن است استان سیستان و بلوچستان به اندازه استان اصفهان منابع در اختیار نداشته باشد. اگر کلیه منابع به خزانه مرکزی واریز ‌شود, هم اصفهان و هم سیستان و بلوچستان سهم خود را از خزانه دریافت می‌کنند. بحث در این مرحله بر سر تقسیم این منابع در مرکز است. این موضوع مسابقه‌ای را بین استان‌ها راه‌ می‌اندازد تا بتوانند سهم بیشتری از مرکز بگیرند. زایش استان‌های جدید هم از اینجا شروع شد. نباید تعداد استان‌های ما این همه باشد. دلیل افزایش تعداد استان‌ها، قدرت چانه‌زنی مقامات محلی است. الان مبنا توزیع است. با این کار ما مدام دریافت‌کننده را افزایش‌ می‌دهیم.

صحبت در این مقولات به دلیل اینکه به صورت عمقی به آنها پرداخته نشده، چشم انداز دقیق به ما نمی‌دهد. ما باید یک چشم انداز از شرایط مطلوب داشته باشیم. به نظر نمی‌رسد کشوری با وسعت و تنوع اقلیمی و قومیتی ما با یک دولت واحد و سیاست‌گذاری واحد برای کل کشور بتواند موفق باشد؛ اما باید در نظر داشت نمی‌توان همه اینها را به یکباره تغییر داد. باید گام به گام پیش رفت. آنچه من از آن به عنوان گام اول دفاع می‌کنم همان اتفاقی است که در برنامه سوم افتاد. تجربه شد. ما نهادهایی مانند آموزش و پرورش، درمان و .. را استانی تعریف کردیم. گفتیم می‌توانید مالیات بگیرید و در همانجا هزینه کنید. اگر بیشتر هم گرفتید، خواهید توانست بیشتر خرج کنید. در این حالت دولت می‌تواند منابع به مناطقی اختصاص دهد که با کسری بودجه مواجه هستند. به نظرم این طرح قابلیت اجرا دارد. متاسفانه بعد از برنامه سوم این فرآیند تضعیف شد. ما باید گام‌های بعدی را برمی‌داشتیم و به تدریج به توسعه متوازن دست می‌یافتیم. به یکباره فدراتیو شدن ایجاد واکنش می‌کند؛ اما زمانی که به شکل کارشناسی و منطقی در مورد سیاست‌هایی که باید اعمال کنیم تا هم در اصفهان و هم سیستان و بلوچستان عملی باشد، به نظر نمی‌رسد این طرح عملی نباشد. استان‌های مرزی با مسائلی روبرو هستند که استان‌های مرکزی از آنها خبری ندارند و بالعکس. نمی‌توان برای همه سیاست‌گذاری واحد داشت و یا انتظار داشت وزارتخانه همه اینها را حل کند. بنابراین اگر ما یک تصویر نهایی از چشم‌انداز را قبول کرده و موضوع خزانه استانی را بپذیریم، گام اول را برداشته‌ایم. باید گام به گام پیش رفت. نظام شوراهایی که ایجاد شده را اصلاح کرد تا به مفهوم درست خود پیوند بخورد. برای طی این مسیر باید طراحی‌هایی انجام شود. اینکه تعداد استان‌های ما مدام افزایش یافته کار را سخت کرده است.

اگر بخواهیم با این تقسیم بندی استان‌ها به سمت استقلال‌ اقتصادی برویم در برخی بخش‌ها ممکن است به مشکل بربخوریم؛ همانگونه که توضیح دادید می‌شود مثلا چند استان کشور را به منطقه‌ تقسیم کرد؟

اساساً اگر فرض این باشد که باید این کار را انجام داد. ببینید فرض کنید برق ما منطقه‌ای است. آب نیز براساس حوزه‌های آبریز تقسیم شده است. در مقیاس کوچک و استانی سدی بین دو استان احداث می‌شود. دعوای آب پیش خواهد آمد. خواه ناخواه باید یک سطح بالاتر بیاییم و تجمیع‌هایی را انجام بدهیم. اگرچه خلاف جهتی است که می‌رویم. باید استان‌هایی را که به لحاظ جغرافیایی سنخیت دارند در کنار هم بگذاریم و بعد مسائلی مانند آب، برق و .. که قابل تصمیم‌گیری در مجموعه است را در آن محدوده قرار دهیم.

شما معتقدید که نمی‌شود با مثلا یک سیاست واحد اقتصادی کل کشور را با این تنوع اداره کرد؟
بله ببینید! ما باید یک نگاه غائی داشته باشیم. کشوری با این وسعت را نمی‌توان با یک سیاست واحد اداره کرد. سیاست‌های ملی، دفاعی، خارجی و .. ما واحد هستند؛ اما منظور من امور ملموس و روزمره مردم است. باید با توجه به مقتضیات منطقه اجازه انعطاف داد. در این وضیعت شاید بتوان کشور را به چند منطقه تقسیم کرد. این مراحل باید طراحی شود. ما حتی می‌توانیم وزیر منطقه‌ای داشته باشیم. البته این دورنمای کار است؛ اما در گام نخست باید به تدریج اختیار جمع‌آوری منابع و هزینه را بدهیم. راهکار آن هم ایجاد نظام درآمد- هزینه است. باید این نظام را بسط بدهیم تا بتوانیم گام‌های بعدی را برداریم.

آیا شرایط اقتصادی کشور همان‌طور که عنوان کردید، این قابلیت را دارد تا استانی به شکل پایلوت دارای استقلال اقتصادی شود؟

من به این سوال فکر نکرده‌ام و نمی‌توانم جواب مطمئنی بدهم. چه استان برخوردار و چه استان کم برخورداری برای این طرح انتخاب شوند، چالش‌هایی خواهیم داشت. قاعدتاً استان محروم نمی‌تواند. اگر استانی هم برخوردار باشد و سرریز درآمد داشته باشد، نمی‌تواند به عنوان پایلوت انتخاب شود. اگر این سرریز را به خود استان بازگردانده و استقلال نسبی به استان بدهیم، ممکن است در نقطه دیگری اثر منفی بگذارد. در نتیجه قابل ارزیابی نباشد. سرریز این درآمد صرفاً با حذف درآمدهای نفتی خنثی نمی‌شود. این استان مالیات هم می‌دهد. حتی اگر مالیات هر استان 30 تا 35 درصد بودجه‌اش را تشکیل بدهد. شاید نقطه شروع این نباشد. ما در نقطه شروع باید ببینیم چه گام‌هایی می‌توانیم برداریم. طراحی اولیه باید فراگیر باشد، بعد از آن می‌توانیم در اجرا از پایلوت استفاده کنیم. ما نیاز به طراحی اولیه داریم. باید مشخص کنیم در چه مسیری حرکت کنیم تا بتوانیم این تناقض را حل کرده و قدرت بیشتری به مناطق واگذار کنیم. مناطق باید استان باشد یا چند استان را در بر می‌گیرد. این سوالات مقدم بر انتخاب پایلوت است. باید تصویر کلانی از این طرح استخراج شود تا بدانیم چه فرآیندی را می‌خواهیم طی کنیم. بعد از آن خواهیم توانست در مورد پایلوت تصمیم بگیریم. این اتفاق خوب است اما با داشتن یک طرح کلی و دقیق.

مجموعه دولت تاکنون در این مسیر چه اقداماتی انجام داده است؟

دولت از زمانی که بر سر کار آمده درگیر مسائل اساسی همچون سیاست خارجی و مسائل حاد اقتصادی بوده است. مسئله هسته‌ای و مسائل اقتصادی که سراسر کشور را درگیر کرده بود از دغدغه‌های اصلی دولت بوده‌اند. ما با رشد بالای حجم پول در کشور مواجه بوده‌ایم. در نتیجه احتمالاً کارهایی شده است؛ اما اینکه طرحی از وزارتخانه به عنوان تصمیم‌گیری بیرون بیاید، من ندیده‌ام. فکر می‌کنم بعد از تنش‌های زیادی که داشته‌ایم باید کمی آرامش پیدا کنیم. فضای متعادل‌تری برقرار شود. شاید بتوان امیدوار بود که در برنامه ششم ساز و کارهایی برای طراحی دقیق و گام‌های نخست برداشته شود. من تمایل و گرایش را می‌بینم، اما متاسفانه دغدغه‌های بزرگ اجازه نداده است. همچنین مجلس ما مجلسی است که در آن گرایش‌های منطقه‌ای به شدت قوی است؛ اما قوانین که در آن تصویب می‌شود ملی هستند. نظام سیاسی و اداری ما با تعارض منافع مواجه است. امروز اگر همه مسائل ما با توجه به بهبود شرایط سیاست خارجی‌مان، به خوبی پیش برود و مانعی نداشته باشیم، برای رسیدن به یک سیاست خارجی تعریف شده و مشخص معطوف به رشد و توسعه کشور حداقل تا پایان دولت یازدهم زمان نیاز داریم. اینکه جغرافیای روابط خارجی ما باید چگونه باشد؟ اروپا و چین چه نقشی در اقتصاد ما خواهند داشت؟ امروز اگر شرایط به خوبی پیش برود و تحریم‌ها هم برداشته شود تا چه اندازه برداشت عمومی مردم ما با واقعیت منطبق است؟ ما کشوری‌ هستیم که سال‌ها از تجارت با دنیا منع شده امروز اگر شرایط خوب پیش برود به کشوری با تجارت ریسک بالا تبدیل خواهیم شد. تازه در این شرایط اگر کسی تصمیم به سرمایه‌گذاری در ایران بگیرد شرایط را با صد کشور دیگر خواهد سنجید. تازه ریسک سرمایه‌گذاری ما طبقه‌بندی خواهد شد. بنابراین باید به یک چهارچوب اولبیه برای سیاست‌های ملی و فراگیر دست پیدا کنیم و این زمان‌بر است.

شاید یکی از دلایلی که چندان به استان‌ها این اختیار داده نمی‌شود موضوع درآمد نفت است که به مرکز می‌آید و از آنجا برنامه‌ریزی می‌شود. درست است؟

همه می‌دانیم که اقتصاد ما با محوریت منابع نفتی اداره می‌شود. منابع نفت نیز به طور متمرکز توزیع می‌شود. به همین دلیل نظام تخصیص متمرکز منابع ناشی از نفت، به دنبال خود «مرکز – پیرامونی» را ایجاد می‌کند. در حال حاضر ما دوره‌ای را پشت سر گذاشته‌ایم که دوره وفور درآمدهای نفتی بود. این مسئله نقش دولت را در تخصیص منابع بالا برد. زمانی که قیمت نفت بیش از صد دلار بود ما حجم عظیمی از منابع نفتی را در اختیار داشتیم که توسط دولت توزیع می‌شد. دولت توزیع کننده، همه امور را حول محور خود در مرکز شکل می‌دهد. در نتیجه پول در تهران تبدیل به کالا می‌شد و سپس به استان‌ها می‌‌رفت. ما در دو شوک نفتی سال‌های 52 تا 56 و سال‌های 84 تا 90 با سرریز جمعیت از روستا به شهر مواجه بودیم. علت این مسئله توزیع کننده بودن دولت بود. نحوه خرج کردن درآمدهای نفتی از اهمیت زیادی برخوردار است. امروز که قیمت نفت نه بالا و نه پایین است، فرصتی ایجاد شده است تا بتوانیم بر این موارد کار کنیم. زمانی که قیمت نفت به شدت کاهش می‌یابد کشور در حالت اضطراری قرار می‌گیرد و به شکل مدیریت بحران اداره می‌شود. در چنین حالتی کل کشور روی نحوه توزیع درآهای نفتی متمرکز می‌شود. ما نمی‌دانیم در آینده میان‌مدت قیمت نفت چه تغییری خواهد کرد؛ اما جایگاه امروز ما دشوار است. قیمت نفت به نصف کاهش یافته است و فشار زیادی احساس می‌شود؛ اما بعد از این مرحله، فرصت مناسبی در اختیار ماست تا بدون اختلالات فراوان ناشی از وفور و یا کمبود درآمدهای نفتی بتوانیم به این اوضاع سامان بدهیم.