نقش مصوبه سنا در توافق جامع احتمالی با ایران

علیرضا میر یوسفی

کد خبر: ۴۹۱۶۸۵

تاریخ: ۲۸ فروردين ۱۳۹۴ - ۱۳:۱۸

در روز‌ها و ماه‌های اخیر، مباحث داخلی آمریکا و جنگ کنگره و دولت آمریکا بر سر توافق جامع هسته‌ای احتمالی با ایران بیش از حد مورد توجه متخصصین و رسانه‌های داخلی و خارجی قرار گرفته است. از دیگر سو، تیم مذاکره کننده ایرانی به درستی از ورود به مباحث سیاست داخلی آمریکا خودداری کرده ‌و همواره گفته است، این وظیفه دولت آمریکاست که در صورت توافق و قبول تعهدات قطعی بین‌المللی، مبنی بر لغو تحریم‌ها، آن را عملی کند.

بنا به گزارش نیویورک تایمز، جان کری به همتای ایرانی خود اطمینان داده، احتمال اینکه کنگره بتواند توافق احتمالی را تخریب کند، اندک است. درباره مصوبه اخیر هم‌ هرچند اوباما ترجیح می‌داد ناچار به قبول چنین قیدی نمی‌شد، ‌با این حال، کمک مفیدی به اطمینان‌بخشی به ایران مبنی بر تعیین تکلیف و لغو یکباره تحریم‌های کنگره و اجرایی خواهد بود. دلیل تلاش‌های شدید کنگره در روزهای اخیر که به توافق با دولت بر سر پیش نویس موجود انجامید، ‌توانایی و دست بالای دولت فعلی آمریکا برای فایق آمدن بر مخالفت‌ها و کارشکنی‌های احتمالی آتی کنگره و مهم‌تر از آن لغو تحریم‌ها کنگره است که سنا را واداشته با چنین مصوبه‌ای از ایفای نقش محدود خود در توافق احتمالی مطمئن شده یا حداقل شانس آن را بالا ببرد.

‌در بررسی ساختار سیاست و حکومت آمریکا، اغلب گفته می‌شود که به طور سنتی دولت در مسائل سیاست خارجی دست بالا را دارد و کنگره در مسائل مالی و امنیت داخلی نقش پررنگی ایفا می‌کند. کنگره در اکثر موارد مربوط به سیاست خارجی، فاقد علاقه و انگیزه کافی است و موارد اختلافی سیاست خارجی بین دولت و کنگره بسیار کمتر از سیاست داخلی است. در موارد اندک اختلافی هم که کنگره دارای اختیارات قانونی بوده، ‌معمولا ابزارهای موجود در دستان دولت و شخص رئیس جمهور آمریکا، باعث شده این اختلاف نظر‌ها به نفع دولت پایان یابند؛ برای نمونه بر اساس قانون اساسی آمریکا، یکی از اختیارات اصلی کنگره در عرصه سیاست خارجی، اعلام جنگ به کشورهای خارجی است. با این حال تمامی مداخلات نظامی آمریکا در خارج از کشور بعد از جنگ جهانی دوم (حتی جنگ ویتنام، عراق و افغانستان) بدون اعلام جنگ توسط کنگره انجام شده و نقش کنگره در این سال‌ها به موارد بسیار معدود نظیر اجازه به رئیس جمهور برای مداخله نظامی یا تأمین بودجه هزینه‌های جنگ محدود شده است.
به طور اخص در‌باره اختلافات بر سر ایران، هرچند مطابق سنت سیاسی آمریکا از ابتدا انتظار می‌رفت ‌دولت و کنگره به دنبال راهی برای سازش بروند و توافق اخیر و پیش نویس جدید حاصل از آن نمونه آن است، ابزارهای حقوقی نهایی دو طرف است که دست بالا‌تر هر یک را در شرایط بالا گرفتن تنش و تعارض قوانین تعیین خواهد کرد.

بنا بر اصول حقوق اساسی و قانون اساسی آمریکا، در مواقع تعارض قوانین، اولویت‌های قوانین مصوب این کشور به قرار زیر است؛

اولویت اول: مواد قانون اساسی آمریکا،
اولویت دوم: اصول و قوانین بین‌المللی و همچنین قوانین فدرال (مصوبات کنگره و دستورالعمل‌های اجرایی رئیس جمهور)،
اولویت سوم: قوانین ایالتی (مصوبات کنگره‌های ایالتی و دستورالعمل‌های اجرایی ایالتی).

در مورد این اولویت‌ها، هیچ قانون و مصوبه‌ای نمی‌تواند قواعد و مصوبات با اولویت بالا‌تر را نقض کند. مثلا در تعارض برخی قوانین یا مصوبات بین‌المللی با قانون اساسی آمریکا، قانون اساسی مقدم است و در تعارض قوانین ایالتی با قواعد بین‌المللی، قواعد بین‌المللی ارجح هستند.
در مورد تعارض قوانین هم عرض و هم سطح، قانون جدید‌تر قانون قبلی را نقض خواهد کرد و ملاک خواهد بود؛ یعنی قانون جدید مصوب کنگره قانون قبلی کنگره یا یک مصوبه بین‌المللی را می‌تواند نقض کند و بالعکس.

حال با توجه به این مقدمه، می‌توان سناریوهای مختلف تصویب یک قطعنامه لازم‌الاجرا در شورای امنیت مبنی بر لغو تحریم‌های ایران (کنگره و اجرائی) را بررسی کرد. بنا بر ‌این اصول اساسی، چنانچه چنین مصوبه‌ای در شورای امنیت (حتی با رأی ممتنع آمریکا) به امضا برسد، به عنوان قانون جدید‌تر، می‌تواند قوانین قدیمی‌تَر هم‌عرض خود، یعنی قوانین کنگره و اجرایی را لغو کند و لزوما نیازی به مصوبه جدید کنگره مبنی بر لغو تحریم‌های قبلی یا صدور دستورالعمل جدید رئیس جمهور نخواهد بود.

این موضوع، هسته اصلی نگرانی‌های کنگره را تشکیل می‌داده است که به مصوبه اخیر منتهی شد؛ هرچند کری به دفعات تلاش کرده‌ اطمینان دهد در ‌‌نهایت لغو تحریم‌های کنگره با تصویب کنگره عملی خواهد شد و دولت از این ابزارهای قانونی استفاده نخواهد کرد، ولی نمایندگان کنگره ترجیح داده‌اند تا تضمینی مکتوب و قانونی از رئیس جمهور در این زمینه کسب کنند.

تا قبل از تصویب و نهایی شدن قانون جدید، برای نقض توافق‌نامه احتمالی به عنوان یک مصوبه بین‌المللی بر اساس قواعد حقوق اساسی آمریکا یکی از کارهای زیر باید انجام می‌گرفت؛

١. تصویب یا به روز کردن مصوبات تحریمی قبلی کنگره: با این کار، یعنی تصویب قانون تحریمی جدید بعد از امضای توافق احتمالی با ایران، این قوانین، قوانین جدید‌تر نسبت به مصوبه شورای امنیت محسوب شده و می‌توانست تحریم‌ها را باز‌گرداند. با این حال این موضوع هم باید با أکثریت دو سوم اعضای سنا تصویب می‌شد تا رئیس جمهور نتواند آن را وتو کند که ایجاد چنین اجماعی در دو سال آینده بعید بود.

٢. معاهده یا treaty دانستن توافق یا قطعنامه شورای امنیت: طبق قانون اساسی آمریکا، در قراردادهای بین‌المللی و انتصابات مهم سیاست خارجی، رضایت consent سنای آمریکا مهم و لازم است. البته این به معنی تصویب معاهده نیست و رئیس جمهور می‌تواند حتی پس از کسب رضایت کنگره هم به معاهده نپیوندد. دولت اوباما توافق را یک معاهده تعهد‌آور حقوقیLegally binding نمی‌داند. با این حال حتی چنانچه کنگره می‌توانست با یک مصوبه غیر قابل وتو (Veto Proof) با بالای ۶۷ رأی این توافق را یک معاهده بداند، توافق در ‌آمریکا از اعتبار افتاد. با این حال مصوبه جدید این احتمال را هم از بین می‌برد.

٣. وجود حق شرط waver در توافق نهایی یا قطعنامه شورای امنیت: حق شرط‌ها مبنی بر مستثنی شدن برخی شرایط مثل تخطی ایران از تعهدات خود، قطعا در توافق جامع یا قطعنامه منظور خواهد شد، ولی چنانچه در متن توافق یا قطعنامه تعهدات در حد اختیارات رئیس جمهور یا کنگره ذکر شود، کار کنگره برای تخریب توافق احتمالی راحت‌تر می‌شد. برعکس اگر چنین شروطی ذکر نشود، مصوبه کنگره حتی با تصویب أکثریت غیرقابل وتو (۶٧ سناتور) بلا اشکال نمی‌بود، زیرا تعهد دولت آمریکا از جانب کل ساختار سیاسی این کشور را نقض خواهد کرد.

۴. اقدام رئیس جمهور بعدی آمریکا: در نامه سناتور‌ها به رهبران ایران بر اختیارات رئیس جمهور بعدی در یک چرخش قلم برای بازگرداندن تحریم‌ها بیش از اختیارات فعلی کنگره تأکید شده بود. این موضوع بر اساس حقوق اساسی آمریکا موضوع درستی است و بیشترین شانس نقض تعهدات پس از پایان دوره ریاست جمهوری اوباماست. با این حال تضمینی نبود که رئیس جمهور بعدی از نقض تعهدات بین‌المللی آمریکا استقبال کند. همچنین در صورتی که اکثریت کنگره در دست دموکرات‌ها یا افرادی متفاوت با کنگره فعلی باشد، این کار با مشکلات بیشتری روبه‌رو می‌شد.

با وجود چهارچوب‌های قانونی، به نظر می‌رسد دولت اوباما تلاش کرده‌ است همچون گذشته با تعامل و ساز‌و‌کارهایی غیر از راه غیرهموار تعارض قوانین کار توافق را پیش ببرد. همچون موضوع سوریه سه تکنیک اساسی اوباما عبارت خواهند بود از؛

١. بازی شماتت با کنگره: قبل از خلع سلاح شیمیایی سوریه، کنگره با فشار لابی‌های إسرائیلی و عربی، بیشترین فشار را به دولت آمریکا برای مداخله نظامی در سوریه می‌آورد. با این حال در دقیقه آخر اوباما با زیرکی تصمیم به ورود به جنگ را به کنگره واگذار کرد و کنگره با وجود همه جار و جنجال‌های قبلی و بر خلاف انتظارات به جنگ رأی نداد. به نظر می‌رسد راهکار اصلی اوباما بر همین سناریو مبتنی باشد.

٢. ایجاد ضرباهنگ مناسب و به قدر کافی مثبت: روان‌شناسی تعاملات با آمریکایی‌ها بر ایجاد و تداوم ضرباهنگ Momentum مناسب متکی است و به نظر می‌رسید اوباما ابتدا قصد داشت با تداوم ضرباهنگ فعلی و تشدید آن بعد از حصول به توافق احتمالی، کنگره و مخالفان را در مقابل عمل انجام شده قرار دهد تا هزینه‌های مخالفت با مومنتوم ایجاد شده آن‌ها را مجبور به همراهی با توافق بنماید. با توافق اخیر دولت و کنگره این تاکتیک تا حدودی عوض شده و متمرکز بر مهلت تعیین شده کنگره برای بررسی توافق هسته ای خواهد بود. رسانه‌های اصلی آمریکا مثل ان بی‌سی، ‌ای بی‌سی، سی بی‌اس، نیویورک تایمز و... گرایش‌های زیادی به دموکرات‌ها و اوباما دارند و در جنگ افکار عمومی با فاکس نیوز و وال استریت ژورنال و... می‌توانند کمک مؤثری برای غلبه در این جنگ افکار عمومی کنند.

٣. دیپلماسی شخصی اوباما، بایدن و کری در ارتباط با کنگره: اوباما به عنوان سناتور سابق با کمک دو سناتور کهنه‌کار در کابینه خود، به ویژه در سنا دست بسته نیست و در مواقع حساس می‌تواند از این ظرفیت استفاده ببرد. مشکلات منندز هم شرایط را مثبت کرده است. قبلا و در آستانه توافق برنامه اقدام مشترک ژنو سی ان ان خبر داد ‌شمار مخالفان توافق در سنا از مرز ۶٧ سناتور (برای مصوبه غیرقابل وتو) گذشته است. با این حال دیپلماسی شخصی اوباما و تماس با برخی سناتور‌ها این تعداد را دوباره به زیر ۶٧ سناتور بازگرداند.

مطابق مصوبه جدید اوباما صرفا به ۳۴ سناتور موافق با توافق احتمالی هسته‌ای نیاز خواهد داشت که همان طور که نیویورک تایمز هم به درستی اشاره کرده است، همراه کردن آن‌ها با توافق در اوضاع کنونی چندان دشوار نخواهد بود.

در مجموع مطابق قانون اساسی آمریکا و مسائل تعارض قوانین با مصوبات بین‌المللی، تا قبل از مصوبه جدید در سنا، در صورت تصویب قطعنامه شورای امنیت مبنی بر تأیید توافق و لغو تحریم‌های کنگره و اجرایی، نیازی به مصوبه جدید کنگره یا حتی صدور دستور اجرایی جدید از سوی رئیس جمهور نبود و احتمالا کار توافق با سرعت و سهولت بیشتری اجرایی می‌شد. با این حال، هرچند مصوبه جدید احتمالا نهایی و اجرایی شدن توافق هسته‌ای و لغو تحریم‌ها را حداکثر ۵۲ روز به تأخیر خواهد انداخت، ‌می‌تواند تکلیف تحریم‌های آمریکایی را در‌‌ همان ابتدا مشخص کند و به یک کشمکش دوساله میان کنگره و دولت آمریکا گره نزند.