کدام قانون بانک مرکزی را فراقوه‌ای می‌داند؟

پاسخ مشروح یک حقوقدان به بانک مرکزی/ واقعا جای بسی شگفتی است!

نکته بسیار حیرت انگیز در پاسخ بانک مرکزی، تردید در صلاحیت کمیسیون اصل 90 در رسیدگی به این موضوع است. اتفاقاً اصل 90 قانون اساسی یکی از اصول مترقی پشتیبان حقوق خصوصی در مقابل نهادهای حاکمیتی در همه قوای حاکم است. واقعاً کدام قانون بانک مرکزی را واجد وصف فرا قوه ای کرده است؟ اگر نهادی وظیفه و کارکردی ملی داشته باشد، فراقوه ای محسوب می شود؟ جالب است بانک مرکزی نمی‌داند قانون اساسی در مقابل قانون عادی از جمله قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44، قاعده برتر است.

کد خبر: ۴۷۷۵۸۲

تاریخ: ۰۳ اسفند ۱۳۹۳ - ۱۱:۰۶

به گزارش خبرنگار تابناک اقتصادی، یک حقوقدان با بررسی و کسب اطلاع از زوایای پیدا و پنهان بخشنامه بانک مرکزی درباره اساسنامه نمونه بانک‌ها، پاسخ حقوقی مشروحی به بانک مرکزی داده است.

مشروح این پاسخ به شرح ذیل است:

"اخیراً بانک مرکزی در واکنش به گزارشی منتشره در خصوص ایرادهای قانونی اساسنامه نمونه مصوب شورای پول و اعتبار و الزام بانک های خصوصی به پذیرش آن، پاسخ هایی را مطرح نموده است که به لحاظ حقوقی محل تامل بسیار است و نیازمند توجه.

شرح موضوع مورد اختلاف:

1- بانک مرکزی طی بخشنامه ای به شماره 377538/93 مورخ 22/12/1392 به مدیران عامل بانک های غیردولتی، اعلام نموده است که شورای پول و اعتبار در جلسه مورخ 13/12/1392 " اساسنامه نمونه بانک های تجاری غیردولتی" را به شرح پیوست تصویب و مقرر نموده است بانک های مشمول حداکثر تا تاریخ 31/4/1392 اقدامات لازم را برای تطبیق اساسنامه خود با اساسنامه نمونه ابلاغی معمول و آن را برای تصویب نهایی به شورای پول و اعتبار ارایه نمایند. در ادامه این نامه، بانک مرکزی از بانک های مشمول خواسته تا نسبت به برگزاری مجمع عمومی فوق العاده و اعمال تغییرات و اصلاحات مرتبط در اساسنامه خود مطابق با اساسنامه نمونه ابلاغی ظرف مهلت مقرر اقدام لازم به عمل آورند.

2- با دریافت این ابلاغیه، برخی سهامداران و مدیران بانک های خصوصی و کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی، این اقدام را از جهات هم شکلی و هم محتوایی واجد ایراد قانونی و اشکالات اجرایی دانستند و سعی کردند مراتب را به بانک مرکزی اعلام نمایند. ابتدا، کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی در تاریخ 27/3/1393 خطاب به رئیس کل محترم بانک مرکزی اعلام نمودند که اساسنامه نمونه ابلاغی علیرغم رفع برخی ایرادهای مطرح قبلی همچنان دارای اشکالات و ایرادهایی است که می تواند مشکلات و مسایل عدیده ای را برای بانک ها ایجاد نماید و خواستار آن شدند تا جلسه ای برگزار شود تا این اشکالات مطرح و با همفکری رفع شود.

در پاسخ، بانک مرکزی طی نامه شماره 106163/93 مورخ 21/4/1392 اعلام نمود " که اعضای محترم کانون به جای تردید، تامل و وسواس که دلالت برای عدم اراده و عزم بانک ها برای اجرای مقرره شورای پول و اعتبار دارد، با جدیت تمام اصلاح اساسنامه خود مطابق با اساسنامه نمونه را وجهه همت خویش قراردهند".

بعد از این اقدام، کانون بانک های خصوصی طی نامه دیگری در تاریخ 29/5/1393 درخواست جلسه با بانک مرکزی برای ارائه نظرات خود و استماع نظرات بانک مرکزی در خصوص ایرادهای این اساسنامه نمود اما بانک مرکزی به این درخواست وقعی ننهاد و مکرر اعلام نمود که اساسنامه باید مورد پذیرش بانک ها قرار گیرد. خیلی از بانک ها اعلام کردند که بانک مرکزی در عمل بسیاری از خدمات به آنها را قطع کرده، مجوزهایی که به عنوان مقام ناظر باید بدهد را متوقف کرده و حتی برخی از خدمات بسیار مهم و حساس به آنها را بسیار کند و به طور شفاهی انجام آنها را موکول به تصویب اساسنامه نمونه کرده است.

پس از بی نتیجه ماندن این اقدامات، برخی سهامداران بانک ها با توجه به حق مندرج در اصل 90 قانون اساسی، از این اقدام بانک مرکزی به کمیسیون اصل 90 شکایت بردند و اعلام نمودند که این اقدام از دو جنبه واجد اشکال است:

1- از جهت شکلی مغایر ترتیبات مندرج در مواد 74 و 83 و سپس ماده 30 قانون تجارت است.

2- از جهت محتوایی دربرگیرنده احکام غیر اساسنامه ای، مقررات مغایربا قانون، سلب کننده حقوق سهامداران، مختل کننده فضای کسب و کار منطقی و معقول در بازار پولی و مواردی از این دست است.

پس از این، مسئولین محترم کمیسیون اصل 90 با دعوت از طرفین موضوع، مسئله را بررسی و با استماع نظرات مختلف و کارشناسان و استعلام از دستگاههای ذیربط، در نهایت مقرر نمود که در طی روزهای آینده جمع بندی لازم به عمل آورده و پاسخ لازم را خواهد داد.

با این مقدمه، اکنون به بررسی و قضاوت مهمترین فرازهای پاسخ بانک مرکزی به یک گزارش منتشره در سایت تابناک اقتصادی و پاسخ به آنها می پردازیم.

1- بانک مرکزی در همان مقدمه پاسخ مفصل خود اعلام کرده است که "دلیل مقاومت برخی مدیران بانک های غیردولتی با اعمال تغییرات در اساسنامه نمونه مورد نظر شورای پول و اعتبار و شکایتشان به کمیسیون اصل 90، آن است که از اعمال نظارت بانک مرکزی در امان بمانند و ید خویش در مدیریت و کنترل نامحدود بر منابع بانکی را گسترش دهند".

بانک مرکزی چندین بار دیگر این موضوع را مطرح نموده است. واقعا جای بسی شگفتی است. اگر بانک مرکزی به عنوان ناظر چنین مدیری را می شناسد موظف است مطابق قانون با او برخورد کند. چه نیازی هست که اتهام بزند. به طور مشخص، بانک مرکزی مطابق تبصره 3 ماده 96 برنامه پنجم توسعه بر اساس مقررات قانونی اختیار سلب صلاحیت حرفه ای و لغو مجوز و محکومیت متخلفین فعال در حوزه پولی به پرداخت جریمه را دارد. پس اگر از متخلف بودن مدیری بر اساس مقررات قانونی اطلاع دارید، از اختیار قانونی استفاده کنید و به این موضوع حقوقی که اکنون در ارتباط با اساسنامه بانکها مطرح است، صرفا پاسخ مستدل حقوقی بدهید.

2- رد سخن تهدید آمیز: احتمالاً فردی که این پاسخ را نوشته در جلسات کمیسیون حضور نداشته است. براساس اطلاعات کسب شده، یکی از مسئولین بلندپایه محترم در همان جلسه اول کمیسیون در این خصوص نظری بدین مضمون بیان کردند که " این درست نیست که بانک مرکزی به عنوان ناظر بر بانک ها بیاید در کمیسیون اصل 90 به شکایات بانکهای خصوصی پاسخ دهد و در مقام پاسخگویی برآید. بانک ها موظفند دستور ما را بپذیرند. تعداد زیادی از آنها پذیرفته اند. چند مورد دیگر هم باید اطاعت کنند و گرنه طور دیگری با آنها برخورد خواهیم کرد". معاون حقوقی وقت بانک مرکزی در اظهار نظر خود چند بار تکرار کردند که "پاسخ ما از باب روشن کردن است نه ادای توضیح" . این بیان دیگری از همان تهدید است و یا مدیرکل نظارت بر بانکها و موسسات اعتباری بانک مرکزی بانکهای منتقد اساسنامه تکلیفی را تهدید بر ردّ صلاحیت مدیران آنها نمود.

3- رد مغایرت اساسنامه نمونه با قانون پولی و بانکی و قانون تجارت: بانک مرکزی مدعی است که " چون در ماده 30 قانون پولی و بانکی آمده است که" تاسیس بانک در ایران موکول به تصویب اساسنامه آن توسط شورای پول و اعتبار است و هر گونه تغییر در اساسنامه بانک ها نیز باید به تصویب شورای پول و اعتبار برسد" پس از آنجایی که اذن در شی، اذن در لوازم آن نیز هست، پس شورای پول و اعتبار می تواند خود راساً اساسنامه نمونه بنویسد و اساسا این حکم به عنوان قانون خاص جایگزین مواد 74 و 83 قانون تجارت شده و در زمینه بانکداری فقط در موارد سکوت قانون پولی و بانکی می توان به قانون تجارت رجوع کرد.

در بطلان این دیدگاه، چند دلیل زیر را می توان اقامه کرد:

اول، همین که بانک مرکزی از بانک ها خواسته نسبت به برگزاری مجمع فوق العاده و تصویب اساسنامه نمونه در آن اقدام کنند، دلالت بر حاکمیت مواد 74 و 83 قانون تجارت دارد.

اگر ماده 30 قانون پولی و بانکی جایگزین مواد 74 و 83 قانون تجارت شده، چرا به بانک های خصوصی ضرب الاجل می دهید تا مجمع برگزار و این اساسنامه را جایگزین اساسنامه مصوب قبلی خود بکنند که به تصویب شورای پول و اعتبار رسیده است ؟ واقعیت این است که ماده 30 مکمل مواد یاد شده در قانون تجارت است و نه ناسخ آن و بانک مرکزی هم این را خوب می داند. وظیفه تصویب در ماده 30 چه در هنگام تاسیس اولیه و چه در اصلاحات بعدی، زمانی معنادار است که مجمع عمومی موسس یا مجمع عمومی فوق العاده اساسنامه ای را تصویب و یا اصلاح و مصوبه خود را به بانک مرکزی پیشنهاد بدهد. لذا، مقام و اختیار تصویب، به معنای اختیار پیشنهاد و وضع ( چه اساسنامه اولیه و چه اصلاح بعدی) نیست.

وضع اساسنامه یا اصلاح بعدی آن جزو حقوق مسلم موسسین در زمان تاسیس و سهامداران در مراحل بعد از تاسیس است. بدیهی است در مورد بانک ها مطابق ماده 30 قانون پولی و بانکی زمانی این اساسنامه اعتبار قانونی پیدا می کند و می تواند به ثبت برسد که به تصویب شورای پول و اعتبار برسد.

این تشریفات شکلی قانون و منطبق با عقل سلیم نیز هست. البته این بدان معنا نیست که مقام تصویب کننده نمی تواند اصول و چارچوب مشخص ( البته در چارچوب قانون) برای تصویب موارد پیشنهادی داشته باشد، کما این که در گذشته نیز شورای محترم پول و اعتبار برای سهولت تصویب اساسنامه های پیشنهادی یا موارد اصلاحی، یکسری ملاحظات و ضوابط را تصویب و منتشر نموده بود که جنبه راهنمایی برای طی طریق داشت. آنچه به این اقدام اخیر یعنی اساسنامه نمونه وصف غیرقانونی بودن می دهد و ناقض هم ماده 30 قانون پولی و بانکی و هم مواد 73 و 84 قانون تجارت در همین ملزم کردن بانک ها برای اتخاذ آن به عنوان اساسنامه خود است.

دوم، لفظ ماده 30 قانون پولی و بانکی آشکارا دلالت بر این دارد که" تاسیس" بانک موکول به تصویب اساسنامه توسط شورای پول و اعتبار است. لذا، اگر موسسین بانکی در گذشته یکبار اساسنامه خود را به تصویب شورای پول و اعتبار رسانده باشند و آن را ثبت و حکم قانون را امتثال کرده باشند، هیچ مرجعی جز قانونگذار حق ندارد آنها را ملزم به تغییر اساسنامه خود بکند.

بدیهی است اگر سهامداران بخواهند اساسنامه خود را اصلاح کنند آن اصلاحات زمانی اعتبار قانونی پیدا می کند که مطابق ماده 30 به تصویب شورای پول و اعتبار برسد. این بدان معنا نیست که مرجع تصویب کننده هر موقع دلش بخواهد می تواند بانکها را مجبور به اصلاح کند. اساسنامه عهدنامه بین سهامداران است.

بدیهی است مطابق قانون پولی و بانکی در مورد بانک ها زمانی این میثاق اعتبار قانونی می یابد که به تصویب شورای پول و اعتبار برسد. لذا مادامی که قانونگذار حکمی وضع نکرده باشد که متضمن اصلاح اساسنامه بانک ها باشد، هیچ مرجعی نمی تواند آنها را مکلف به تغییر اساسنامه خود بکند.

لازم به ذکر است که قانونگذار در ماده 5 قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 در مورد ساختار بانک ها و سقف تملک سهام آنها حکمی را وضع کرده است که بانک مرکزی در توجیه این اساسنامه نمونه جدید به آن استناد کرده است.

اما باید توجه داشته باشیم که این یک قاعده بانکی است و برای همه الزام آور است و اساساً موضوعی اساسنامه ای نیست. کارکرد اساسنامه تعیین ساختار، ارکان و روابط اینها با همدیگر و نحوه اتخاذ تصمیم و از این دست موضوعات است. اساسنامه بانک جای ذکر اینگونه قواعد پولی و بانکی نیست و یا به عبارت دیگر مجری بودن این قواعد پولی و بانکی موضوعه توسط مراجع ذیصلاح موکول به ذکر آنها در اساسنامه بانک نیست، اما بدیهی است که احکام اساسنامه نباید مغایر آنها باشد.

اتفاقاً موارد 15 گانه ای که بانک مرکزی در این پاسخ مفصل خود به عنوان دلایل و مبانی الحاق موادی به اساسنامه بانک های غیردولتی ذکر کرده است، غالباً موضوعات اساسنامه ای نیستند. اساساً تبعیت بانک ها ی غیردولتی از این مقررات موکول به ذکرآنها در اساسنامه نیست. این مقررات اگر توسط مراجع ذیصلاح قانونی چه قانونگذار و چه مراجعی که قانونگذار به آنها اختیار وضع برخی مقررات داده باشد وضع شده باشند، در هر حالت به محض ابلاغ برای بانک ها لازم الاجرا است و سرپیچی از آنها، عنوان متخلفانه دارد.

سوم، در طی سال های 1351 به بعد که نسخه جدید قانون پولی و بانکی حاکم است، این اقدام اولین بار است که به عمل می آید. سابقه و رویه حقوقی، چنین اقدامی را تایید نمی کند. چطور بانک مرکزی بعد از 42 سال متوجه شده است که می تواند به استناد بند (ج) ماده 30 قانون پولی و بانکی اساسنامه نمونه ای را به تصویب شورای پول و اعتبار برساند و همه بانک ها را ملزم به بر تن کردن این لباس واحد کند؟

4- نکته بسیار حیرت انگیز در پاسخ بانک مرکزی، تردید در صلاحیت کمیسیون اصل 90 در رسیدگی به این موضوع است. اتفاقاً اصل 90 قانون اساسی یکی از اصول مترقی پشتیبان حقوق خصوصی در مقابل نهادهای حاکمیتی در همه قوای حاکم است. واقعاً کدام قانون بانک مرکزی را واجد وصف فرا قوه ای کرده است؟ اگر نهادی وظیفه و کارکردی ملی داشته باشد، فراقوه ای محسوب می شود؟ جالب است بانک مرکزی نمی داند که قانون اساسی در مقابل قانون عادی از جمله قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44، قاعده برتر است. قانون عادی نباید با قانون اساسی در تعارض باشد و نه برعکس. این الفبای ابتدایی حقوق است. ذکر این نکته لازم است که مطابق ماده 44 قانون پولی و بانکی ، دستورات بانک مرکزی باید متکی به قانون یا آیین نامه های آن باشد. کدام قانون گفته است که نباید در مورد قانونی بودن اقدامات بانک مرکزی سئوال کرد چون موجب خدشه دار شدن استقلال آن و تجویز هرج و مرج در حوزه پولی و بانکی می شود؟ اگر همه نهادهای دیگر چنین ادعایی را بکنند، آیا چیزی از اصل مترقی حاکمیت قانون که به برکت نظام جمهوری اسلامی در ایران استقرار یافته و جایگزین فرمان همایونی و زور سلطانی شده است باقی می ماند؟

ظاهراً همین عدم تسلط به قوانین مادر و جاریه کشور است که بانک مرکزی در اقدامی کاملاً مخدوش از نظر حقوقی اساسنامه ای را دیکته نموده که واجد آثار تخریبی در بازار پولی و نحوه اداره بانکهای غیردولتی خواهد شد. از منظری مهم تر به عزیزان بانک مرکزی باید تذکر داده شود که از عبارت " استقلال بانک مرکزی " که حفاظت از آن امری است به لحاظ حقوقی والا، مسلم و مقدس استفاده ابزاری برای توجیه اقدامات غیرقانونی خود نکنند که در آن صورت دفاع از این حریم هم کاری بسیار سخت و نزدیک به غیرممکن خواهد شد.

5- یک سئوال اساسی که مکرر از سوی بانک های خصوصی مطرح می شود این است که " اساسنامه کنونی بانک ها چه ایرادی دارند که باید اصلاح شوند. کدام یکی از این نظارت گریزی ها و تخلفاتی که بانک مرکزی از انها در سال های اخیر نام می برد واقعاً ناشی از اساسنامه موجود بانک های خصوصی بوده است و اساسنامه عامل مستقیم آن بوده و بانک مرکزی به دلیل مانع یاد شده نمی توانسته با آن برخورد کند یا آن را به انتظام بکشد؟

آثار و پیامدهای پذیرش اساسنامه نمونه مورد بحث چیست ؟

1- اگر این روال جاری شود، عامل موجده ای برای استقرار یک بدعت ناروا و یا یک روال حقوقی غلط می شود که در آینده، هر آن امکان وضع اساسنامه نمونه جدیدی برای بانک های خصوصی و تحمیل به آنها وجود خواهد داشت.

2- بانک های خصوصی به عنوان نهادهایی که به موجب قانون ایجاد شده اند، بدون تشریفات قانونی مندرج در ماده 39 قانون پولی و بانکی منحل می شوند.

3- هیچ قانونی تاکنون اختیار تایید صلاحیت حرفه ای هیئت مدیره بانک های خصوصی را به بانک مرکزی نداده است. بلکه قانونگذار در تبصره 4 ماده 96 صدور مجوز صلاحیت حرفه ای از سوی بانک مرکزی را در مورد انتخاب مدیرعامل و هیئت مدیره بانک های دولتی، مورد حکم قرار داده است. اما در تبصره 3 همین ماده، از واژه سلب صلاحیت به طور عام برای کلیه متخلفین فعال در حوزه پولی نام می برد. بانک مرکزی در مورد هیئت مدیره و مدیران عامل بانک ها و موسسات اعتباری غیر دولتی فقط اختیار سلب صلاحیت حرفه ای را دارد و نه تایید اولیه آن را. اگر قبل از این حکم یا بعد آن، هر استنادی برای این اقدام داشته، با این حکم، تداوم اجرای روش متخذه مربوطه غیر قانونی است.

4- این امکان ایجاد می شود که بانک ها و موسسات اعتباری غیردولتی به بهانه عدم رعایت احکام تحمیلی این اساسنامه منحل شوند.

5- بانکداری خصوصی و قانون نحوه اجرای اصل 44 در مورد واگذاری بخش های غیرحاکمیتی اقتصاد به بخش خصوصی در بخش بانکی متزلزل و بانک های خصوصی به شعبات بانک مرکزی تنزل می یابند.

امید است نهادهای قانونی ذیربط از جمله کمیسیون محترم اصل 90 و دیوان عدالت اداری به عنوان پاسداران عالی حاکمیت قانون، سریع تر در این موضوع تصمیم گیری نمایند و هر آن چه قانون است حاکم شود و همه تابع باشند."