گفتگوی مشروح با مسئول سابق سازمان مدیریت؛

برنامه‌های توسعه‌ای خود مانع توسعه شدند/ صرفا با کنترل تورم، رسیدن به توسعه سراب است

پنج برنامه اقتصادی که هیچ یک لقب موفق را از آن خود نکرد؛ امروز متهم به جامع بودن است؛ جامعیتی که به عقیده پرویز خسروشاهی، از مسئولان سابق سابق مدیریت و برنامه ریزی، مانع دستیابی به اهداف توسعه‌ای کشور شده است. برنامه‌ جامع توسعه عملا، نوآوري و خلاقيت را حذف، اقتصاد را دولتي، بازدهي را محدود و نهايتا خود به مانع توسعه تبدیل مي‌شود.

کد خبر: ۴۶۲۱۹۸

تاریخ: ۰۹ دی ۱۳۹۳ - ۱۰:۱۱

برنامه‌ جامع توسعه عملا، نوآوري و خلاقيت را حذف، اقتصاد را دولتي، بازدهي را محدود و نهايتا خود به مانع توسعه تبدیل مي‌شود.

به گزارش خبرنگار تابناک اقتصادی، پنج برنامه اقتصادی که هیچ یک لقب موفق را از آن خود نکرد؛ امروز متهم به جامع بودن است. جامعیتی که به عقیده پرویز خسروشاهی مانع دستیابی به اهداف توسعه‌ای کشور شده است. برنامه‌ جامع توسعه عملا، نوآوري و خلاقيت را حذف، اقتصاد را دولتي، بازدهي را محدود و نهايتا خود به مانع توسعه تبدیل مي‌شود.

به اعتقاد او، اينکه تصور شود مي‌توان صرفا با افزايش سرمايه‌گذاري و کنترل تورم به رشد و توسعه اقتصادي دست يافت سرابي بيش نيست. اقتصاد ما در شرايطي نيست که از هدفگذاري کمي براي رشد و توسعه و سایر متغیرهای کلان اقتصادی؛ جواب بگيريم. بنابراین تاکید می‌کند: برنامه ششم در مرحله تدوين، بايد به شناسايي عناصر خط‌دهنده و کليدي توسعه کشور و طراحي پروگرام‌هاي اجرايي مشخص درباره آنها متمرکز شود.

جهت‌گيري و هدف نهایی اين پروگرام‌ها مستقيم يا غيرمستقيم بايد تأمين رشد و توسعه پايدار باشد اما اينکه تا چه مقدار، فعلا موضوعي فرعي است. پرویز خسروشاهی معاون سابق اقتصادی و برنامه‌ریزی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان تهران که ریاست گروه مطالعات اقتصادی و همچنین آمایش و برنامه‌ریزی منطقه‌ای سارمان برنامه و بودجه استان تهران و همکاری و مشارکت در تهیه و تدوین برنامه ایران 1404و برنامه های سوم و چهارم و پنجم توسعه را نیز در کارنامه دارد در گفت و گو با تابناک اقتصادی اینکه برنامه ششم چگونه باید باشد را به تفصیل شرح می‌دهد.

- در طول سال‌های پس از انقلاب پنج برنامه توسعه‌ای تدوین شده است که هر کدام در کنار خدمات مثبت و موثر، دارای مشکلات خاص خود بوده‌اند که منجر به عدم تحقق و توفیق در اجرای آنها شده است.  عدم توفیق در روش برنامه‌ریزی است و یا ریشه این ناکامی را باید در روش‌های اجرا و عدم پایبندی دولت‌ها به آنچه تدوین شده، دانست؟

کشور ما از دهه 20 شمسي تاکنون رسما 10 برنامه عمراني و يا توسعه را تجربه کرده است. در اين برنامه‌ها هم به لحاظ روش‌شناختي، هم کيفيت و انسجام محتوايي و هم از جهت اجرا و نظارت نقاط ضعفي وجود داشته که موفقيت آنها را با محدوديت‌ها و موانع جدی مواجه ساخته است. بنابراين برنامه‌ها بجز در موارد اندک چون برنامه سوم توسعه بعد از انقلاب، عموما به اهداف خود نرسيده‌اند.

انتخاب روش مناسب و کارآمد برنامه‌ريزي شرط لازم موفقيت برنامه‌هاي توسعه است اما براي تهيه برنامه‌هاي توسعه بخصوص از دهه پنجاه روش مناسبي بکار گرفته نشد و اين برنامه‌ها حالت برنامه‌ريزي جامع پیدا کرد که اين وضعيت تاکنون نيز کم و بيش ادامه يافته است. اين شيوه برنامه‌ريزي به دلايل متعدد جوابگو نيست. اصلاح شیوه تهیه برنامه توسعه، در برنامه چهارم بعد از انقلاب بطور ويژه مورد توجه قرار گرفت و تلاش شد برنامه بصورت هسته‌اي و مبتني بر طرح‌هاي توسعه‌ای تهيه شود اما در عمل اين برنامه نيز به راه برنامه‌هاي گذشته رفت و بصورت هسته‌اي تهيه نشد. در برنامه پنجم نيز کم و بيش همان رويکرد برنامه چهارم ادامه يافت.

- تفاوت برنامه جامع با برنامه هسته‌ای چیست؟

برنامه جامع برنامه‌اي است كه از يكسو تمام بخش‌هاي اقتصادي و اجتماعي و از سوي ديگر تمام عوامل اقتصادي (دولت، بخش خصوصي، بخش عمومي، بانكها، نهادهاي عمومي و غيردولتي و ...) را در بر مي‌گيرد. در اين نوع برنامه، براي هر بخش و زيربخش اهداف، مسيرهاي رشد، چگونگي تأمين اعتبارات و ... همگي مشخص مي‌شود. تدوين چنين برنامه‌اي نيازمند: 1)اطلاعات تفصيلي،‌ کامل و به‌هنگام، 2)نيروي انساني متخصص و فراوان، 3)علم كامل به فرآيندهاي تحول اجتماعي، 4)محيط آرام و نسبتا به دور از التهاب و 5)زمان‌هاي طولاني است.

بنابراين تهيه چنين برنامه‌اي كه كارآمد باشد عملي نيست. برنامه‌ جامع توسعه عملا؛ نوآوري و خلاقيت را حذف، اقتصاد را دولتي، بازدهي را محدود و نهايتا خود به مانع توسعه تبدیل مي‌شود.بر اين اساس آنچه در ادبيات توسعه پيشنهاد می‌شود "برنامه‌ريزي هسته‌هاي خط‌دهنده" است که تحتعنـــوانCore- Planning مطرح شده است. در برنامه‌ريزي هسته‌اي نياز به نيروي انساني و آمار و اطلاعات کمتر و قابليت اجرايي برنامه و سادگي و اثربخشي آن بيشتر است.

قلب این نوع از برنامه توسعه، پروگرام‌هاي اجرايي است. هر يك از پروگرام‌هاي اجرايي، يكي از هسته‌هاي خط‌دهنده برنامه توسعه است.

پروگرام اجرايي، مجموعه‌اي متشكل از هدف، پروژه‌هاي مشخص، سازماندهي و تشكيلات اجرايي براي حذف يك مانع توسعه يا براي ايجاد يك قطب توسعه است. در اينجا منظور از پروژه، لزوما پروژه عمراني و يا فيزيکي نيست بلکه شامل هر نوع پروژه‌اي حتي تهيه و تصويب يک قانون يا تهيه يک آيين‌نامه يا دستورالعمل است که بر حسب موضوع مي‌تواند براي کمک به حذف يک مانع توسعه يا ايجاد يک قطب توسعه به کار رود.

هر جا در برنامه‌هاي توسعه پروگرام‌هاي اجرايي به معني دقيق كلمه وجود داشته، موفقيت حاصل شده است. در سال 1966، واترستون يکي از متخصصان توسعه کتابي به نام "برنامه‌ريزي توسعه درس‌هايي از تجربه" نوشت. در اين کتاب، تجربه 100 کشور از جمله ايران بررسي شده و به صراحت آمده است كه در عمل حتي يك تجربه موفق برنامه‌ريزي جامع توسعه در جهان وجود ندارد.

- برنامه پنجم توسعه سال 94 پايان مي‌يابد و بايد براي سال 95 برنامه جديدي تهيه و تصويب شود. بنابراين دولت مشغول فراهم آوردن مقدمات تهيه اين برنامه هستند. برای اینکه برنامه ششم اجرایی‌تر و کاربردی‌تر باشد چه باید کرد؟
در تهيه برنامه ششم، موضوع برنامه‌ريزي هسته‌اي با عزم و جديت بيشتري بايد مورد توجه قرار گيرد تا تجارب قبلي تکرار نشود. تجربه برنامه‌هاي قبل و بعد از انقلاب، وضعيت اقتصادي و اجتماعي کشور و ساختار اداري و اجرايي که بايد مجري اين برنامه باشد استفاده از روش برنامه‌ريزي هسته‌اي را اجتناب‌ناپذير مي‌کند.

واقعيت اين است که اقتصاد ما در مرحله برنامه‌ريزي نقطه صفر نبوده و در موقعيتي نيست که امکان انتخاب مسيرهاي مختلف، مقصدهاي متنوع و استفاده از ابزارها و امکانات گسترده را داشته باشد. انتخاب‌هاي ما بسيار محدود است.

از سوي ديگر سيستم اداري و اجرايي ما، توان و کشش برنامه جامع را ندارد. هر چند اگر هم داشت باز هم طراحي و به نتيجه رساندن آن کار بسيار سخت و دشوار بود. مسائل اقتصادي و اجتماعي داراي پيچيدگي‌ها و ابعاد بسيار متنوع و وسيع و چند وجهي است که اصولا امکان برنامه‌ريزي جامع کارآمد و عملياتي‌کردن آن را منتفي مي‌کند.

از سوي ديگر آزادسازي اقتصادي و سپردن تحولات اقتصادي کشور به ساز و کار قيمت‌ها بدون رفع موانع کارکرد موثر و مفيد آن، در کوتاه‌مدت و ميان‌مدت به نتيجه مطلوب نخواهد رسيد و اصرار بر آن، افکار عمومي و سياستمداران و حتي صاحبنظران اقتصادي را نسبت به اقتصاد آزاد بدبین خواهد کرد و شکل‌گيري واقعی نظام رقابتي در اقتصاد ايران را كه تنها راه تجربه‌شده و شناخته‌شده براي رشد و توسعه آينده‌دار است بازهم به تاخير خواهد انداخت.

روشن است که منظور اين نيست که مقوله آزادسازي اقتصادي در برنامه ششم کنار گذاشته شود بلکه بحث بر سر اين است که برنامه ششم بر چه مقولاتي متمرکز شود. البته ممکن است مقوله آزادسازي اقتصادي برحسب مورد به‌ عنوان جزئي از پروگرام‌هاي اجرايي برنامه ششم مورد توجه قرار گیرد.

- به طور مشخص بفرمایید جهت‌گیری و هدف‌گذاری‌ها در برنامه ششم چگونه باید دیده شده و برنامه در مرحله تدوین بر چه مقولاتی باید متمرکز شود؟

برنامه ششم در مرحله تدوين، بايد به شناسايي عناصر خط‌دهنده و کليدي توسعه کشور و طراحي پروگرام‌هاي اجرايي مشخص درباره آنها متمرکز شود. جهت‌گيري و هدف نهایی اين پروگرام‌ها مستقيم يا غيرمستقيم بايد تأمين رشد و توسعه پايدار باشد اما اينکه تا چه مقدار، فعلا موضوعي فرعي است.

اقتصاد ما در شرايطي نيست که از هدفگذاري کمي براي رشد و توسعه و سایر متغیرهای کلان اقتصادی، جواب بگيريم. همانگونه که قبلا نيز اين موضوع بارها تجربه شده است.

اينکه تصور شود بدون توسل به چنين پروگرام‌هايي مي‌توان صرفا با افزايش سرمايه‌گذاري و کنترل تورم و ...؛ به رشد و توسعه اقتصادي دست يافت سرابي بيش نيست.

اقتصاد ايران به مانند اتومبيلي است که بعضاً پيشرفته‌ترين تکنولوژي‌ها در آن بکار رفته و سوخت و انرژي کافي براي حرکت و شتاب‌ گرفتن در اختیار دارد اما هر قدر پدال گاز آنرا فشار مي‌دهيد شتاب نمي‌گيرد چون شبکه‌های سوخت‌رسانی، تأمین روغن و ... مسدود است و انرژي گرمايي با بازدهی کافی ایجاد نمی‌شود و همان مقداری هم که ایجاد می‌شود به سختي به انرژي حرکتي تبديل مي‌گردد.

نسبت سرمايه‌گذاري به توليد در ايران يکي از بالاترين‌ها در دنياست اما بهره‌وري سرمايه در اقتصاد ايران يکي از پايين‌ترين‌ها در نوع خود است. بايد موانعرشد بهره‌وري و تبديل سرمايه به توليد را شناخت و برطرف کرد و آنگاه به اقتصاد رقابتي و ساز و کار قيمتها و هدفگذاري رشد و توسعه اقتصادي بصورت جدي‌تر انديشيد.

- اگر برنامه ششم به روش برنامه‌ریزی هسته‌ای تهیه شود عناصر و محورهای اصلی آن چه باید باشد؟

عناصر اصلي برنامه‌ريزي هسته‌اي؛ عناوين هسته‌هاي خط‌دهنده يا پروگرام‌هاي اجرايي، سازمان شناسايي هسته‌هاي خط‌دهنده و سازمان طراحي و تدوين پروگرام‌هاي اجرايي است.

به زعم بنده، در شرايط موجود مهمترين موانع يا قطب‌هاي توسعه كشور كه دولت نيز وظيفه مستقيم و يا داراي اولويت‌ درباره آنها دارد و در صورتي‌كه در برنامه ششم براي رفع يا توسعه همه یا تعدادی از آنها پروگرامهاي اجرايي مشخصي با جزئيات كامل طراحي و تصويب شود مي‌تواند مسير پيشرفت اقتصادي و اجتماعي ايران امروز را هموار سازد.

در این موارد قابل خلاصه کردن است: 1)استفاده مستقيم از منابع ارزي حاصل از فروش نفت و گاز در شريان‌ها و مويرگ‌هاي اقتصادي و اجتماعي كشور و در نتيجه، وابستگي حيات اقتصادي و اجتماعي كشور به نفت و گاز، 2)ساختار برون‌زاي بودجه دولت و عدم ارتباط آن با تقاضاي واقعي جامعه(عدم ارتباط آن با ماليات‌ستاني و نياز واقعی جامعه). اين مسأله خود يكي از پيامدهاي بسيار تأثيرگذار و معضل‌ساز مورد اول است، 3)محيط كسب و كار، 4)نظام اداري و اجرايي(اعم از حوزه‌هاي اجرايي و قضايي و انتظامي)، 5)نظام آموزشي(اعم از آموزش و پرورش و آموزش عالي)، 6)فقر و حاشيه‌نشيني و تأمين اجتماعي، 7)تأمين آب و حفاظت از محيط زيست، 8)نظام بازارهاي مالي(بانك، بورس و بيمه). مکانيزم قيمتها به عنوان عنصری محوری در ساختارهای اقتصادی-اجتماعی رقابتی و عامل اصلی سلامت، شفافیت و عقلانی‌سازی فرآیندهای تصمیم‌گیری و ارتقای بهره‌وری، به شدت توسط چهار مورد اول، تخريب شده و کارکرد تخصیصی و تنظیمی خود را از دست داده است و لذا بدرستي کار نمي‌کند.

چالشهای مورد اشاره هم امکان دخالت دولت در ساز و کار قيمتها را فراهم ساخته و هم ماشین علامت‌دهي قيمت‌ها را مختل نموده است.

- محدودیت منابع در این برنامه‌ها چگونه مورد توجه بوده و مدیریت خواهد شد؟

طبعاً با طراحي پروگرام‌هاي اجرايي، با توجه به امکانات و محدوديت‌هاي مالي، انساني، فني و سياسي و اجتماعي؛ ممکن است نیاز باشد برخي از موضوعات اشاره شده از ليست پروگرام‌هاي برنامه ششم حذف گردد يا اينکه بر اساس یک فازبندي مشخص، عملیاتی نمودن آنها برای بیش از یک برنامه توسعه در نظر گرفته شود.

حتي در جريان تطبيق پروگرام‌هاي طراحي شده با امکانات و محدوديت‌ها، ممکن است لازم شود دوره زماني برنامه ششم از پنج سال به چهار سال یا کمتر تقلیل يا به شش سال یا بيشتر افزایش یابد. همچنين با اين رويکرد، مفهوم منابع در برنامه ششم، برخلاف برنامه‌هاي توسعه قبلي صرفاً محدود به منابع سرمايه‌گذاري و عمليات عمراني نخواهد بود و منابع انساني، فني و تکنولوژيکي، مقرراتي و حتي سياسي و اجتماعي نيز اهميت مي‌يابد.

- در صورت تهیه برنامه ششم به روش برنامه‌ريزي هسته‌اي وضعیت سایر حوزه‌ها و نقش و جایگاه آنها در دوران اجرای برنامه چگونه خواهد بود؟

در صورت اتخاذ رويكرد برنامه‌ريزي هسته‌اي در تدوين برنامه ششم، ‌لازم است هرگونه مقررات‌گذاري، هدفگذاري و سياستگذاري و تجهيز و تخصيص منابع تحت عنوان برنامه ششم، معطوف به پروگرام‌های اجرایی برنامه صورت پذيرد.

در اين ارتباط باید اجازه داد در سالهاي برنامه ششم روند جاري امور کشور به روال عادي و گذشته خود ادامه يابد و برنامه ششم خود را درگير آنها نکند. البته اين به اين معني نيست كه دولت در دوران برنامه ششم به ساير مقولات توجه نکند و ساير حوزه‌ها مثل يارانه‌ها، صنعت، كشاورزي، انرژي، كالاهاي اساسي، توليد داخل و ...،‌ مهم نيستند بلكه اين موارد نيز در بخشهاي مختلف باید پيگيري و مديريت شوند اما نه در قالب برنامه ششم.

در واقع دولت و مديريتهاي بخشي باید به اقتضاي شرايط و بصورت غيرمتمركز براي اين امور برنامه‌ريزي کنند، ضمن آنكه نبايد اين موضوع را ناديده گرفت كه اگر هسته‌هاي خط‌دهنده برنامه بدرستی انتخاب شوند و به واقع یک مانع اصلی و یا قطب توسعه باشند، از عوامل تعيين‌كننده مسير سایر حوزه‌ها و بخشها خواهند شد و اگر به سرانجام خوبي برسند در سرنوشت آنها نيز بسيار تأثيرگذار خواهند بود.

- مهمترین موانع و مشکلات تهیه برنامه ششم به روش برنامه‌ریزی هسته‌ای، چه خواهد بود؟

مهمترين چالش و مانع برنامه‌ريزي هسته‌اي، ذهنيت ايده‌آل‌گرايي در برنامه‌ريزي از يکسو و تلاش بخشها و دستگاهها و افراد براي ديده‌ شدن در برنامه‌هاي توسعه از سوي ديگر است که با هدف بي‌نصيب نماندن از امکانات و منابع مالي برنامه توسعه صورت مي‌گيرد.

نظام برنامه‌ريزي کشور بايد براي اين چالشها تدابير مؤثري بيانديشد. نکته کليدي در اين زمينه توجه دادن بخشها، استانها، دستگاهها و ... به اين واقعيت است که آنها از ارکان اصلي و مجري پروگرام‌هاي اجرايي برنامه در بخشها، استانها و دستگاههاي خود خواهند بود و خارج از برنامه قرار نمي‌گيرند.

چالش ديگر در این زمينه آنجاست که به دليل عدم پايبندي به اصول برنامه‌ريزي هسته‌اي در عمل، عدم تعيين و تثبيت عناوين پروگرامهاي اجرايي و نهايتاً عدم ارائه چارچوب مشخص و مدون براي طراحي پروگرامهاي اجرايي، موج پيشنهادات خارج از قالب برنامه‌ريزي هسته‌اي كه از طريق شوراهاي بخشي و استانی به راه خواهد افتاد، برنامه‌ريزي هسته‌اي را در خود غرق کند و برنامه ششم نيز به سرنوشت برنامه‌هاي چهارم و پنجم دچار شده و نهایتاً برنامه جامع از آب درآيد.