گزارشی از فراز و فرود احیای سازمان مدیریت؛

اقتصاد ایران دوباره صاحب فرمانده می‌شود

کارشناسان اعتقاد دارند تعامل سازمان مدیریت با سازمان‌ها و نهادها باید به گونه‌ای باشد که دستگاه‌ها تمایل داشته باشند با سازمان مدیریت همکاری کنند، این در حالی است که پیش از این همواره شاهد بودیم که دستگاه‌ها، سازمان مدیریت را یک سازمان مزاحم می‌دانستند و به سختی با آن همکاری می کردند، لذا در سازمان جدید باید تعامل بیشتری با دستگاههای مختلف صورت بگیرد.

کد خبر: ۴۵۵۵۱۸

تاریخ: ۱۵ آذر ۱۳۹۳ - ۱۰:۱۴

پس از اینکه معاون اول رئیس جمهوری به طور رسمی احیای سازمان مدیرت و برنامه ریزی را اعلام کرد، کارشناسان و تحلیلگران اقتصادی به ارائه پیشنهاداتی پرداختند که می تواند کارایی این سازمان را افزایش بدهد و در شرایطی که ممکن است با برداشته شدن تحریم‌ها درآمدهای نفتی افزایش پیدا کند، این سازمان به بهترین نحو ممکن این درآمدها را صرف عمران و آبادانی کشور کند.

به گزارش خبرنگار تابناک اقتصادی، تحلیلگران بر این باورند که این سازمان تنها متولی تهیه و تدوین برنامه های کشور است پس نباید به بخش اجرا ورود کرده و بهانه ای برای انحلال به دست دولتی‌ها بدهد، کما اینکه شاهد بودیم بهانه هایی از این دست انحلال سازمان را توسط محمود احمدی نژاد رقم زد. از ایراداتی که کارشناسان و اساتید دانشگاه به این سازمان وارد می دانند، کوتاهی در نظارت بر حسن اجرای برنامه هاست، چرا که یکی از وظایف اصلی این سازمان نظارت بر نحوه اجراست، یعنی کارشناسان این سازمان بعد از تدوین نهایی برنامه، باید بر روند اجرای آن هم نظارت کامل و دقیقی داشته باشند.

از سوی دیگر، چنانچه کشور با مشکلاتی مواجه شد که دولت نتوانست برنامه ترسیم شده از سوی این سازمان را ادامه بدهد، برنامه باید منعطف باشد که با تغییر در شرایط تغییر کند اما معمولا این ایراد به سازمان وارد بود که برنامه‌های آنها انعطاف پذیری کامل با تغییر شرایط را نداشتند. از همین رو، سازمان جدید باید برنامه هایی تدوین کند که قابلیت تغییر داشته باشد.

یکی از ایراداتی که کارشناسان به سازمان مدیریت سابق وارد می‌دانستند، در راستا نبودن بودجه های سنواتی با برنامه توسعه بود به نحوی که بودجه سنواتی برنامه توسعه را دنبال نمی‌کرد و تنها برنامه یک سال کشور بود. در عین حال یکی از ایراداتی که به سازمان مدیریت وارد بود، نحوه بودجه ریزی بود؛ آنگونه که کارشناسان می گویند در گذشته تهیه و تدوین بودجه پشت درهای بسته و بدون مشورتهای لازم کارشناسی صورت می گرفت که این مساله باید در سازمان مدیریت جدید مورد بازنگری قرار بگیرد. یکی دیگر از نگرانی‌های کارشناسان از این است که دیگر سازمانها، سازمان مدیریت جدید را نپذیرند و حاضر به همکاری با آن نباشند؛ به همین دلیل سازمان برنامه جدید باید همکاری تنگاتنگی با دستگاه‌ها و ارگانها داشته باشد و در برنامه‌ریزی های خود از کارشناسان حوزه های مختلف در سازمانها و ارگانها و دستگاهها کمک بگیرد.

مدیریت؛ اولویت اول

عباس شاکری عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی و رئیس دانشکده اقتصادی این دانشگاه به تبیین مدیریت مطلوب سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور پس از احیا در دولت یازدهم پرداخته است.

وی عنوان کرد: سازمان جدید باید با بهره گیری از استادان فن سیاست گذاری درستی انجام داده و با آینده نگری به گونه ای برنامه ریزی کنند که در طول اجرای بودجه مشکل غیر قابل پیش بینی به وجود نیاید، در عین حال با استفاده از اهرم‌هایی ارتباطات بین سازمانی خود را برای گسترش نظارت تقویت کند.

این کارشناس مسائل اقتصادی به باید و نبایدهایی اشاره کرد که دولت باید در احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی آنها را مورد توجه قرار دهد.

به اعتقاد این استاد دانشگاه، مدیریت باید در اولویت این سازمان باشد، چرا که با یک مدیریت منسجم می توان به برنامه های شفاف علمی رسید.

شاکری در پاسخ به این سئوال که آیا سازمان برنامه باید با همان سیاق قبلی احیا شود و یا تغییراتی در آن صورت بگیرد؟ ادامه داد: یکی از ایراداتی که سابق بر این به سازمان مدیریت و برنامه ریزی وارد بود، نیروی انسانی زیاد و بزرگ بودن بیش از حد آن بود که در سازمان جدید این مساله باید مدنظر قرار گرفته و شاهد یک سازمان چابک باشیم.

این کارشناس مسایل اقتصادی تصریح کرد: سازمان مدیریت و برنامه ریزی دو مسئولیت مشخص دارد؛ ابتدا رسیدن به یک بودجه صحیح و دوم نظارت بر اجرا تا زمان دستیابی به اهداف. این دو مسئولیت می‌طلبد تا کارشناسان هزینه ها، ریز درآمدها از جمله درآمدهای نفتی و مالیاتی را به دست بیاورند.

وی افزود: سازمان جدید باید با بهره گیری از استادان فن سیاست‌گذاری درستی انجام داده و با آینده نگری به گونه ای برنامه ریزی کنند که در طول اجرای بودجه مشکل غیر قابل پیش بینی به وجود نیاید، در عین حال با استفاده از اهرم‌هایی ارتباطات بین سازمانی خود را برای گسترش نظارت
تقویت کند.

به گفته شاکری، این سازمان باید اهداف بالا دستی را در اولویت قرار داده و در راستای رسیدن به آن اهداف بودجه های سنواتی را طرح ریزی کند، در عین حال نباید به اجرای قوانین ورود کند.

انحلال کار نادرستی بود

وی انحلال این سازمان از سوی احمدی نژاد را تصمیم درستی ندانست و گفت: انحلال سازمانی که از سالهای طولانی وجود داشته و کارایی آن هم اثبات شده کار درستی نبود به خصوص اینکه شاهد بودیم در زمان ریاست جمهوری آقای احمدی نژاد قیمت نفت به طور بی سابقه ای بالا رفت اما به دلیل نبود مدیریت صحیح، تورم و رکود به جای توسعه عاید کشور شد.

چه احیا، چه انحلال، فرقی ندارد!

سعید لیلاز اما نظری متفاوت از عباس شاکری دارد. این اقتصاددان، بود و نبود سازمان مدیریت و برنامه ریزی در کشوری مثل ایران خیلی معنا و مفهم ندارد، همانطور که در زمان انحلال با زمانی که این سازمان دایر بود، تفاوتی وجود نداشت.

لیلاز تصریح کرد: هدف از به وجود آمدن سازمان مدیریت و برنامه ریزی این بود که پول نفت صرف ساخت زیر ساختها و پروژه های عمرانی بشود که تجربه 70 ساله وجود این سازمان نشان می دهد که به این هدف نرسیده است.

نباید دنبال معجزه اقتصادی باشیم

این کارشناس مسایل اقتصادی گفت: رشد اقتصادی با وجود یا عدم این سازمان تغییر محسوسی نمی کند و با توجه به اینکه ما کشور نفت خیزی هستیم و اداره کشور با پول نفت است؛ هر زمان که قیمت نفت بالا رفت، سازمان برنامه و بودجه منحل شد، چرا این سازمان توان مقابله با بریز و بپاش‌های دولت‌ها را نداشت و نمی توانست آنها را متقاعد کند روی برنامه حرکت کنند، لذا نباید منتظر بود با احیای دوباره این سازمان معجزه ای در اقتصاد رخ بدهد.

لیلاز خاطر نشان کرد: تنها در برنامه سوم توسعه رشد اقتصادی کشور رو به رشد بود و شرایط مالی هم درست پیش می رفت که با انحلال این سازمان رکود و تورم به وجود آمد.

به اعتقاد لیلاز، شاید اراده دولت یازدهم در این باشد که این سازمان را احیا کند اما هر وقت درآمد کشور بالا رفته است، این سازمان هم نقش کمرنگی داشته و یا کنار گذاشته شده است؛ از همین رو امکان دارد با برداشته شدن تحریم‌ها و گشایش اقتصادی این سازمان هم کنار گذاشته شود.

اهمیت عملکرد سازمان مدیریت در استان‌ها

قادر مرزی نماینده قروه و سخنگوی کمیسیون عمران مجلس اما اعتقاد دارد ضرورت وجود سازمان مدیریت و برنامه ریزی اثبات شده است، از این رو در مورد ضرورت احیای سازمان مدیریت نکاتی را متذکر شد.

وی گفت: در تمامی کشورهای توسعه‌یافته جهان سازمانی مستقل برای برنامه‌ریزی در راستای توسعه ملی و منطقه‌ای وجود دارد و این سازمان برنامه‌های توسعه‌ای را تهیه کرده و به نهادهای اجرایی ابلاغ می‌کند. با توجه به اینکه کشور ما یک کشور در حال توسعه است، وجود چنین سازمانی برای تهیه برنامه‌های توسعه‌ای بسیار ضروری است.

وی ادامه داد: سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی در کشور ما قبل از انقلاب اقدام به تهیه شش برنامه توسعه ملی و بعد از انقلاب نیز پنج برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کرده و در کلیت این برنامه‌ها، برای کشور مفید بوده‌اند.

به گفته نماینده قروه، نظارت و ارزیابی طرح‌ها و برنامه‌های در دست اجرا و سنجش میزان تحقق اهداف در طرح‌های انجام‌شده از وظایف مهم سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی بوده است. باید سازمانی مستقل از نهادهای اجرایی باشد که برنامه‌های عملیاتی و طرح‌ها و پروژه‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت را با برنامه‌ها و اسناد بالادستی و اهداف مذکور در طرح‌ها تطابق داده و با نظارت مستمر بر روند اجرا مانع انحراف از دستیابی به اهداف برنامه‌ها شده و با ارزیابی عملکرد نهادهای اجرایی و سنجش شیوه‌های اجرا، نهادها را هدایت کرده و با شناسایی نقاط قوت و ضعف فرآیندهای توسعه‌ای را مساعدت کند.

وی یادآوری کرد: تفویض وظایف و کارکردهای سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی به‌ویژه در حوزه نظارت و ارزیابی به استانداری‌ها، به نوعی اختلال و اختلاط عملکردی در وظایف نهادهای اجرایی است.

قادر مرزی افزود: استاندار مقام ارشد اجرایی استان و مدیر عالی هماهنگی دستگاه‌های اجرایی موجود در استان است. چگونه می‌شود استاندار که خود مقام اجرایی است، خود شیوه اجرای برنامه‌ها و کیفیت عملکردهای نهادهای اجرایی را ارزیابی کرده و مورد سنجش قرار دهد. در واقع این یک نوع تفویض اختیار داوری به بازیکن است که می‌تواند زمینه‌های انحراف از برنامه‌ها را محقق کند.

به اعتقاد این عضو کمیسیون عمران مجلس، تفویض اختیارات و وظایف برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، نظارت و ارزیابی به استانداران در شش‌سال‌ونیم گذشته در عمل سبب خودکامگی و قدرت بلامنازع بسیاری از استانداران شده بود، زیرا برخی از آنها با دستور برنامه‌های موردعلاقه خود را تهیه و بودجه‌های موردنظر را تعیین کرده و با دستور نهادهای مربوطه را وادار به اجرای برنامه‌های موردنظر خود می‌کردند. با توجه به اینکه سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی به معاونت برنامه‌ریزی استانداری واگذار شده بود، استانداران می‌توانستند نظارت و ارزیابی‌ها را نیز تحت‌تاثیر خواسته‌های خود قرار داده و این کار بر قدرت‌های خاص استاندار می‌افزود.

این نماینده مجلس نهم گفت: بدون شک این شیوه کار با توجه به مروری بر رفتارهای رئیس‌جمهور احمدی‌نژاد، یکی از اهداف اساسی انحلال سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی بود، زیرا احمدی‌نژاد بارها نظارت و ارزیابی‌ها را اعمال دست‌وپا‌گیر عنوان می‌کرد. تحت سیطره‌درآوردن سازمان‌های ناظر و ارزیابی‌کننده با توجه به شیوه‌های عملکردی رئیس‌جمهور امری مطلوب برای تسریع در انجام امور بود.

به گفته نماینده قروه، نبود نظارت و ارزیابی مستمر از طرح‌ها می‌تواند زمینه‌ساز فساد اداری و مالی در نهادها و دستگاه‌های اجرایی باشد. شاید در این مورد وظایف دیوان محاسبات در ذهن متبادر شود که باید گفت دیوان محاسبات مسوول نظارت بر حُسن اجرای قانون است و امکان نظارت مستمر بر شیوه‌های اجرا را ندارد. شاید مطالعه و مقایسه پرونده‌های موجود نهادهای اداری در دادگاه‌ها و دیوان محاسبات قبل و بعد از سال ۱۳۸۶ دلیل خوبی بر این مدعا باشد.  در حالی‌که سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی خود تهیه‌کننده طرح‌ها و برنامه‌های توسعه‌ای و بودجه‌ها و ناظر بر شیوه‌های اجرای آن است.

وی تصریح کرد: در نهایت با توجه به مقایسه عملکردهای نهادهای اجرایی قبل و بعد از انحلال سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی و الزامات کشور ما به‌عنوان یک کشور در حال توسعه با نیازهای نامحدود و منابع محدود و تقویت اجرایی استانداران با انتزاع وظایف سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی سابق، احیای این سازمان به صورت نهادی مستقل و تخصصی برای برنامه‌ریزی، آینده‌پژوهی، بودجه‌ریزی، نظارت و ارزیابی امری اجتناب‌ناپذیر و الزامی است.

قادر مرزی گفت: این مهم را نمایندگان مجلس نهم که وظیفه قانونگذاری و نظارت بر اجرای قانون دارند، با مطالعه تجربیات و روندهای پس از انحلال سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی به درستی تشخیص دادند و با تصویب طرح احیای سازمان مدیریت، برنامه‌ریزی و بهره‌وری عملا سعی بر پایان‌دادن به نابسامانی‌های موجود را نشان دادند.

وی به ایرادات سازمان مدیریت سابق هم اشاره کرده و خاطر نشان کرد:  سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی سابق با وجود عملکردهای مثبت ایرادهایی هم داشته که مهم‌ترین آن مشکلات وجود نهاد امور اداری و استخدامی در سازمان بوده و امید است در احیای مجدد سازمان این مسایل انتزاع شوند.

تاریخچه

برنامه ریزی و تعیین راهبرد در هر نهاد و ارگانی یکی از اساسی ترین مولفه ها به شمار می رود امری که در هر تشکیلاتی به اندازه اثر گذاری و اهمیت آن جایگاه ویژه ای می یابد. دولتها نیز به فراخور آرمانهای اقتصادی خود راههایی را برای پیشبرد اهداف کشور طرح ریزی می کنند که این امر مهم را به سازمان و یا معاونتی واگذار می‌کنند تا کشور با برنامه ریزی اصولی و علمی اداره شود.

در ایران نیز از سال 1327 جای خالی چنین سازمانی احساس شد و دولت وقت را بر آن داشت تا سازمان برنامه را تاسیس کند. در آن سال پس از تصویب برنامه هفت ساله عمرانی اول، سازمان برنامه پایه گذاری شد.  وظیفه این سازمان نظارت و مراقبت در اجرای برنامه عمرانی اول بود و تحت نظر یک شورای عالی، یک هیات نظارت و یک مدیر عامل فعالیت می کرد.

در جریان اجرای برنامه پنجم عمرانی، سازمان برنامه از حالت موقتی و وابسته خارج و بر اساس قانون برنامه و بودجه به یک موسسه دولتی با اهداف و وظایف خاص تبدیل شد اما پس از انقلاب نیز این سازمان به کار خود ادامه داد؛ هر چند که در زمانهای مختلف دچار تغییراتی شده و بارها ساختار آن عوض شد.

در تشکیلات جدید سازمان، زیرمجموعه ها و معاونت های جدیدی ایجاد شد، از جمله اینکه سه معاونت "برنامه، بودجه و نظارت" ، "آمار و اطلاعات" و "هماهنگی و برنامه ریزی" به شاکله سازمان برنامه و بودجه افزوده شد، همچنین سه گروه "مطالعات امور اقتصادی"، "تحقیقات آماری و آموزش" و "انفورماتیک" نیز به زیرمجموعه های معاونت هماهنگی و برنامه ریزی اضافه شد. در 16 اسفند 1378، "شورای عالی اداری” طرح تاسیس سازمان "مدیریت و برنامه ریزی” را به تصویب رساند و این سازمان که از ادغام دو سازمان دیگر به نام های "سازمان امور اداری و استخدامی کشور” و "سازمان برنامه و بودجه” شکل گرفته بود در ۱۷ تیر ۱۳۷۹ در نمودار تشکیلاتی و اداری کشور قرار گرفت.

تحقق مطلوب وظایف و اختیارات رئیس جمهور و تامین یکپارچگی در مدیریت کلان کشور، همسویی نظام های مدیریتی با برنامه های میان مدت و بلندمدت ، تمرکز وظایف و فعالیت های مرتبط و پیوسته و متجانس با یکدیگر در امور برنامه ریزی ، کاهش تداخل و موازی وظایف سازمان های ستادی ، ارتقای توان کارشناسی و تصمیم سازی دولت و فراهم نمودن زمینه تحقق مطلوب برنامه توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی کشور از جمله عواملی بودند که متولیان امر را به تاسیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی ترغیب کردند.

سازمانی که تیرماه 86 منحل شد

این روند ادامه داشت تا اینکه در در تیرماه 1386، در حالی که حدود 7 سال از تاسیس مدیریت و برنامه ریزی کشور می گذشت، « محمود احمدی نژاد « رئیس جمهور وقت، سازمان مذکور را منحل و وظایف آن را به دو معاونت  رییس جمهوری تحت عناوین معاونت «برنامه ریزی و نظارت راهبردی» و معاونت «توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» محول کرد.

بر اساس مصوبه شورای عالی اداری در تیرماه 1386 به ریاست احمدی نژاد، بخش بودجه ای ماموریت های مدیریت و برنامه ریزی در قالب "معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی” رئیس جمهور درآمد و همچنین فعالیت های امور استخدامی نیز به معاونت مدیریت توسعه منابع انسانی در نهاد ریاست جمهوری محول شد.

این اقدام رییس دولت نهم با واکنش گسترده کنشگران سیاسی و رسانه ای مواجه شد، به گونه ای که برخی مخالفان، رییس جمهور را فاقد وجاهت قانونی برای انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی می دانستند و چنین استدلال می کردند که رییس قوه مجریه صلاحیت قانونی انحلال سازمانی را که به موجب مصوبه قوه مقننه تاسیس شده است، ندارد.

در مقابل، عده ای هم به حمایت از اقدام احمدی نژاد پرداختند و رفتار وی در قبال سازمان مدیریت و برنامه ریزی را نه انحلال که ادغام نامیدند و مدعی شدند که با مصوبه هیئت دولت نهم، معاونت نظارت و هماهنگی بر سیاست های اقتصادی و علمی معاون اول رییس جمهور، معاونت هماهنگی و نظارت راهبردی نهاد ریاست جمهوری، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و موسسات وابسته آن، با تمام وظایف، اختیارات، مسئولیت ها، دارایی ها، تعهدات، اعتبارات، امکانات و نیروی انسانی ادغام شدند و دو معاونت "برنامه ریزی و نظارت راهبردی” و "توسعه مدیریت و سرمایه انسانی” شکل گرفتند.

دوران چهارساله دولت دوم احمدی نژاد هم در شرایطی سپری شد که با وجود گوشزدها و عتاب های مخالفان، خبری از بازگشایی سازمان مدیریت و برنامه ریزی نبود و به تعبیری رئیس دولت وقت کماکان بر اداره کشور بدون نیاز به سازمان مدیریت و برنامه ریزی تاکید می کرد.

شعار انتخاباتی رئیس جمهور

همین انتقادها به انحلال سازمان برنامه ریزی سبب شد تا روحانی یکی از شعارهای انتخاباتی خود را احیای مجدد سازمان اعلام کند؛ امری که پس از پیروزی روحانی در انتخابات با کمک مجلس محقق شد و مجلس در 28 خرداد 1392 یعنی سه روز پس از انتخاب دکتر روحانی به سمت ریاست جمهوری، یک فوریت طرح تشکیل مجدد سازمان مدیریت و برنامه ریزی را به تصویب رساندند.

طرحی که با مخالفت شورای نگهبان روبه رو شد و این شورا با استناد به اصل 60 قانون اساسی طرح احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی را دارای ایراد دانست، "اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس جمهور و وزرا است”.

بنابراین فقها و حقوقدانان شورای نگهبان معتقدند که مجلس نمی تواند وارد حیطه های اجرایی شود و در این زمینه برای دولت تعیین تکلیف کند. در شرایطی که به نظر می رسید طرح مجلس برای احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی به کما رفته است، ناگهان در 19 آبان، مصوبه شورای عالی اداری که به ریاست معاون اول رییس جمهور تشکیل شده بود، در خروجی خبرگزاری ها قرار گرفت؛ مصوبه ای که به صراحت از احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی پس از هفت سال، خبر می داد.

جهانگیری پس از اعلام موافقت اعضای شورای عالی اداری با لغو مصوبه مورخ 1386.4.24 شورای عالی اداری در مورد تشکیل دو معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی و معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور و همچنین موافقت با کلیات موضوع احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در جلسه، از معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور خواست ظرف دو هفته آینده نظرات و دیدگاه های کارشناسان صاحبنظر در زمینه شرح وظایف و ساختار این سازمان را جمع آوری و در جلسات آتی مطرح کنند.

پس از جهانگیری، نوبخت که از ابتدا داعیه دار احیای سازمان مدیریت بود، در برنامه تلویزیونی به صراحت از احیای سازمان مدیریت سخن گفت؛ سازمانی که باید منتظر ماند و دید آیا می تواند کشور را در راستای بهمبود اوضاع اقتصادی یاری دهد یا خیر.