انتقاد الهام از نحوه پاسخ لاريجاني به احمدي‌نژاد

من به آنچه در سال 1380، در مورد قانون وظايف و اختيارات و مسئوليت‌هاي رياست جمهوري مصوب 1365 گفته‌ام پايبندم و تغييري در ديدگاهم حاصل نشده است و خلاف آن تا کنون سخن نگفته‌ام اما در مورد دغدغه‌هاي رييس جمهور در نامه به رييس مجلس مي‌گويم نبايد بدان پاسخ شکلي داد، بايد محتواي آن را مورد مداقه قرار داد، چراکه موضوعي منطقي و عقلاني است.

کد خبر: ۴۰۸۵۹

تاریخ: ۲۶ اسفند ۱۳۸۷ - ۲۲:۱۵

غلامحسين الهام سخنگوي دولت در سرمقاله‌اي با عنوان « تاملى حقوقى در شيوه رسيدگى به بودجه» كه آن را در پايگاه اطلاع‌رساني دولت منتشر كرده، آورده است:وقت آن رسيده است كه واقعيت بودجه و ماهيت حقوقي آن مورد توجه قرار گيرد و در تصويب و تاييد و بررسي در شوراي نگهبان از يك وحدت و يكپارچگي برخوردار شود.

در متن اين سرمقاله آمده است:

وقت آن رسيده است كه واقعيت بودجه و ماهيت حقوقي آن مورد توجه قرار گيرد و در تصويب و تاييد و بررسي در شوراي نگهبان از يك وحدت و يكپارچگي برخوردار شود. اگر حكم قانون دارد همه احكام از جمله اصل 75 و بررسي ارقام و جداول و رديف‌ها... مورد بررسي حكمي از سوي شوراي نگهبان قرار گيرد

درمديريت اجرايي در کشور دو عامل نقش اساسي ايفا مي‌کنند:

يکم: نيروي انساني و درحقيقت سرمايه اصلي حرکت، تحول و اجرا

دوم: منابع مالي

هرگاه اين دو عنصر با يکديگر خوب تلفيق شوند، و نيروي انساني توانمند، متعهد و خلاق، امر مديريت منابع مالي را هم عهده‌دار شود و منابع مالي درجهت مصالح عمومي و جهت‌گيري ارتقا و تعالي جامعه و استقرار عدالت با تشخيص درست اولويت‌هاي پيشرفت کشور به کار گرفته شوند، جهت‌گيري حرکت جامعه مي‌تواند به سمت پيشرفت و عدالت بوده و هم با شتاب لازم پيش رود.

قانون اساسي با اصلاحات سال 1368، مديريت اين دو رکن مهم را مستقيما بر عهده رييس‌جمهور قرار داده است:«رييس جمهور مسووليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي کشور را مستقيما برعهده دارد و مي‌تواند اداره آن‌ها را به عهده ديگري بگذارد.»

يکي از مهمترين مصاديق امور برنامه و بودجه ، تهيه بودجه سالانه کل کشور است که طبق اصل پنجاه و دوم قانون اساسي اقدام مي‌گردد:«بودجه سالانه کل کشور به ترتيبي که در قانون مقرر مي‌شود از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌گردد. هرگونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود»

در اين اصل چند نکته مورد توجه قرار گرفته است:

1- بودجه مطابق ترتيبي که در قانون پيش‌بيني شده است تهيه مي‌گردد. ظاهراً مقصود قانون‌گذار اساسي «قانون برنامه و بودجه کشور» است که در زمان تصويب قانون اساسي مورد عمل بوده است. اين قانون مي‌تواند به وسيله مجلس شوراي اسلامي تصويب برسد و در واقع قانون فعلي اصلاح يا تکميل گردد.

2- بودجه از سوي دولت تهيه مي‌گردد. اگر بتوانيم بر بودجه «قانون» اطلاق کنيم چنان‌که چنين اصطلاحي متداول شده است، شيوه تصويب آن به صورت لايحه خواهد بود و مجلس نمي‌تواند «طرح» بودجه ارائه کند.

3- وظيفه مجلس شوراي اسلامي رسيدگي و تصويب است.

4- تغيير در ارقام بودجه تابع مراتب مقرر در قانون است. ظاهرا مقصود قانون‌گذار همان قانون مذکور در بند(1) باشد. لذا تهيه بودجه مبتني بر قواعدي قانوني است که اين قانون مقدم و مسبوق بر بودجه سالانه بوده و ترتيب تهيه و تغيير در ارقام را مشخص مي‌کند.

با اين وصف چه بسا مقصود از حکم«رسيدگي» که در اصل 52 قانون اساسي به عنوان وظيفه مجلس بيان شده انطباق تهيه بودجه با قانوني است که پايه و بنياد تهيه بودجه بوده است.اين تعبير در جاي ديگري از قانون اساسي مشاهده نشده که تصويب قانون را مبتني بر «قانون» کرده باشد و در واقع دو قانون را که از نظر اعتبار مشابهند و هر دو « قانون عادي» تلقي مي‌شوند يکي را برتر شناخته و تصويب بودجه را بر آن بنا کند.

اين نکته نيز مي‌تواند قرينه‌اي باشد که «بودجه» ماهيت قانون به معناي مصطلح آن نداشته باشد بلکه وظيفه ويژه‌اي براي مجلس با فرآيندي تعريف‌شده باشد. فايده چنين تفکيکي در اين امر است که اصولا مجلس ضمن بررسي لوايح دولت، معمولا تغييرات و اصلاحاتي در آن به عمل مي‌آورد، که اصولا محدوديتي جز محدوديت اصل «75» قانون اساسي ندارد و يا اگر «رسيدگي به بودجه» کار ويژه خاص مجلس باشد، نمي‌توان آثار و احکام لوايح ديگر دولت را بر آن مترتب کرد. کلمه «رسيدگي» که به نظر غير از «بررسي» باشد اين کار ويژه را توصيف مي‌کند. به نظر مي‌رسد رسيدگي توجه به امري است که قواعد و مقررات پيشيني دارد و در حقيقت رسيدگي، داوري در اعمال آن قواعد است، حال آن‌که بررسي ارزيابي مفيد يا مناسب و يا به مصلحت بودن امري است با ملاحظه مجموعه جهات.

بودجه دو رکن اساسي دارد يکي منابع و ديگري مصارف. ماده 24 قانون برنامه و بودجه کشور منابع مالي برنامه‌هاي عمراني و سالانه را درآمدهاي نفت و مشتقات آن، ماليات‌هاي مستقيم و غير مستقيم و ساير درآمدهاي دولت و نيز وام‌ها و اعتبارات داخلي و خارجي و وجوه مربوط در خزانه مي‌داند.

برآورد منابع در طول يک سال به وسيله دولت با توجه به واقعيات خارجي (و نه ذهني) صورت مي‌پذيرد که البته حصول اين منابع قاطع نيست ولي اصولا به صورت عادي تحقق آن معقول و متعارف است. مصارف نيز با توجه به رويکردهاي اساسي دولت، اهداف وظايفي که دولت‌ها دارند، اولويت‌ها و ضرورت‌ها و برنامه‌ها و اسناد بالا دستي تنظيم مي‌شوند. توازن و تراز بين منابع و مصارف ضمن حفظ جهت‌گيري‌هاي اساسي دولت‌ها در بودجه به صورت واقعي بايد تدارک شوند اين امور بيشتر تحليل واقعيات هستند يا ايجاد و خلق و تاسيسات جديد قانوني.

مشکلاتي که در امر تصويب بودجه واقع مي‌شود معمولا تمام يا بخشي از امور زير است:

1- مجلس در روند رسيدگي و تصويب به خلق منابع جديد مي‌پردازد. اين منابع مورد تاييد دولت قرار نمي‌گيرد، تحقق آن ممکن نيست و چه بسا تلاش براي تحقق و وصول اين منابع مشکلات و هزينه‌هاي اجتماعي داشته باشد. مثل ماليت‌ها و عوارض خاص يا افزايش قيمت کالا و خدمات.

2- در برابر اين منابع جديد، مصارف ويژه‌اي تدارک مي‌شود. اين مصارف ممکن است با اولويت‌ها و برنامه‌هاي دولت منطبق نباشد.

3- برآورد و تامين اين هزينه‌ها دقيق و واقعي نباشد.

4- هزينه‌ها دائم و پايدار باشند ولي درآمدها محدود به يکسال مالي.

5- با اسناد بالا دستي مثل برنامه‌هاي بلند مدت مثل برنامه پنج ساله هماهنگي نداشته باشد.

6- حقوق دائم براي اشخاصي ايجاد نمايد. که پس از استقرار اين حقوق، اعتبار منشاء آن که قانون باشد از بين رفته است و پاسخ به اين حقوق مکتسبه دشوار مي‌شود.

7- شکل تصويب قوانين عادي از نظر آيين‌نامه داخلي مجلس با شکل تصويب بودجه متفاوت است. لذا ممکن است تامل و بررسي کارشناسي کافي در اين امور صورت نگرفته باشد.

8- برخي اقدامات از وظايف ذاتي دولت است و الزام دولت از سوي مجلس ناقض اين اصول مي‌تواند باشد. اگر اين امور از شؤون قانون گذاري باشند و از اختيارات مجلس محسوب شوند. اما ضمن بودجه به تصويب برسند مشکلات حقوقي جديد ايجاد مي‌کنند از جمله مي‌توان علاوه بر اشکال شيوه تصويب و بررسي کارشناسي لازم به اين امور اشاره کرد:

‌الف- بودجه برنامه يک سال است ولي اين حقوق دائم و ثابت براي سال‌ها هستند.

ب- قانون بعد از انتشار رسمي و انقضاي مدت قانوني لازم الاجرا مي‌شود ولي بودجه چنين فرايندي را طي نمي‌کند و از ابتداي سال مالي قابل اجرا خواهد بود، اگرچه منتشر نشده باشد.

ج- اصولا بودجه واقعي که ارقام درآمدها و طرح‌هاي يکسال است انتشار رسمي نمي‌يابد.

د-‌ قوانين مصوب مجلس مورد بررسي شوراي نگهبان قرار مي‌گيرند ولي آن‌چه به عنوان بودجه مورد بررسي شوراي نگهبان قرار مي‌گيرد، فقط احکام بودجه يا تبصره‌هاي آن است و اين نه کل بودجه است و نه واقعيت بودجه. اصولا ارقام و پيوست‌هاي و جداول «بودجه»‌ است، که معني واقعي بودجه را دارند که چه بسا به شوراي نگهبان نيز ارسال نمي‌شوند. لذا جهت‌گيري‌هاي پوشيده و پيچيده ميان اعداد و برنامه از حيث رعايت اسناد بالادستي مثل قانون اساسي، قابل کشف نيستند.

و اين يک رويه و سنت شده است. به ندرت اتفاق افتاده است که در اثر پي‌گيري ويژه يک نهاد، در رقم بودجه آن دستگاه، توجه ويژه شوراي نگهبان معطوف به جداول شده باشد. مثل کاهش اعتبار صدا و سيما در يکي از سال‌هاي دوره مجلس ششم که شوراي نگهبان در موضوع مداخله نموده و کاهش بودجه اين نهاد را مخل وظايف قانوني آن مذکور در قانون اساسي تلقي کرد. البته استدلال شوراي نگهبان درست است که نمي‌تواند به موضوعات کمي بودجه ورود کند.

با اين وصف اگر برنامه دولت در حذف تبصره‌ها و احکام تحقق يابد، و بودجه شفاف و کاملا به معني واقعي «بودجه» شود، موضوعي براي بررسي شوراي نگهبان در امر بودجه باقي نمي‌ماند.

د-شوراي نگهبان طرح‌هاي مجلس شوراي اسلامي که به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه عمومي مي‌انجامد، مغاير اصل 75 قانون اساسي مي‌شناسد و در لوايح دولت که با اصلاحات مجلس به چنين مشکلي منتهي مي‌گردد، همين اشکال را وارد مي‌داند و اين معني اصل 75 قانون اساسي است. ولي شوراي نگهبان در مورد بودجه يعني هزينه‌هاي فاقد منبع و درآمد و يا کاهش درآمدهاي دولت چنين ايرادي را وارد نمي‌داند.

از سويي تغييرات مجلس را در بودجه ارائه شده به وسيله دولت چه در درآمدها و چه در هزينه‌ها جايز مي‌شمرد. در حالي که تفاسير شوراي نگهبان ارائه طرح در مورد بودجه و يا اصلاح يا متمم آن را خلاف اصل 52 مي‌شناسد. يعني اگر از ابتدا طرحي ارائه شود که در مورد بودجه باشد شوراي نگهبان آن را مغاير اصل 52 مي‌شناسد، اما اگر لايحه بودجه دولت به نحو گسترده‌اي تغيير يابد و درواقع تبديل به طرح جديدي گردد آن را مغاير قانون اساسي و اصل 52 نمي‌شناسد.

پايه اين امر بر دو نکته استوار است:

اول اين‌که شوراي نگهبان لايحه بودجه را مشابه ساير لوايح و تابع احکام آن مي‌داند لذا به مجلس حق مي‌دهد همچون ساير لوايح نظرات دولت را تغيير دهد،‌ چون طرح و لايحه دو شيوه خلق قانونند.

دوم اينکه: برغم حکم فوق اعمال اصل 75 را در مورد لايحه بودجه که با تغييرات فراوان مجلس مواجه است نمي‌پذيرد و لايحه بودجه را موضوعاً و تخصصاً از عداد لوايح ديگر خارج مي‌کند.

در حالي که به اعتقاد برخي اصل 75 قانون اساسي در مورد بودجه به طريق اولي صادق است . سخن دولت درست از همين مشکل نشأت مي‌گيرد چون با اين وصف «لايحه» بي‌معني مي‌شود و مديريت دولت بر منابع و مصارف کشور، غير ممکن مي‌گردد. برنامه‌ريزي مبتني بر واعقيات ممکن نمي‌شود و اين تفسير شوراي نگهبان اندکي ناهگون و تعارضمند مي‌نماياند.

وقت آن رسيده است که واقعيت بودجه و ماهيت حقوقي آن مورد توجه قرار گيرد و در تصويب و تاييد و بررسي در شوراي نگهبان از يک وحدت و يکپارچگي برخوردار شود. اگر حکم قانون دارد همه احکام از جمله اصل 75 و بررسي ارقام و جداول و رديف‌ها... مورد بررسي حکمي از سوي شوراي نگهبان قرار گيرد.

و اگر پديده‌اي با تعريفي منفک از قانون است، حدود اختيارات دولت و مجلس در مورد تصويب آن بازکاوي شود. به نظر مي‌رسد مجلس مي‌تواند بودجه را نپذيرد و آنرا رد کند، اما نمي‌تواند نظر خود را بر دولت به صورت مصوبه تحميل کند. در اين صورت اصل 52 بي‌معني است.

بودجه همچون يک معادله رياضي و يک برنامه مديريتي است، اگر غير واقعي و برمحاسبات ذهني و آرزويي پايه گذاري شود، مديريت اجرايي مختل مي‌شود. شاخص سنجش بودجه عقل و تدبير است.وقتي با اين ملاک تدوين شود کارآمد است.

کلامي نوراني از امام صادق (ع) را حسن ختام اين نوشته قرار مي‌دهم که فرمود:«بقاي جامعه، مردم و حيات دين در اين است که اموال در اختيار کساني قرار گيرد که بايسته‌ها را مي‌شناسند، اولويت‌ها را درمي‌يابند و بهترين بهره‌وري‌ها و استفاده‌ها را با اموال به عمل مي‌آورند.»