کلانشهرها منابع بودجه‌ای را می‌خورند

علی دینی ترکمانی

کد خبر: ۳۷۲۵۹۶

تاریخ: ۳۰ دی ۱۳۹۲ - ۱۴:۴۴

داستان خوزستان حالت کمدی تراژدی را دارد. استانی که صنعت نفت در آنجا فعال است تنها از آثار منفی آن بهره می برد

اقتصاد ایرانی: خوزستان به لحاظ نرخ بیکاری و شاخص های توسعه نیافتگی در کشور،جز استانهای محروم محسوب می شود.اگرچه این استان نفت کشور را تامین کرده و استان نفت خیز محسوب می شود اما  آثار جنگ تحمیلی 8 ساله هنوز هم در این استان دیده شده و این استان را در شمار توسعه نیافته ها قرار داده است.سفر حسن روحانی که اولین سفر استانی در کسوت رییس جمهور اتفاق خواهد افتاد،نشان می دهد که توسعه بر مبنای آمایش سرزمین در دستور کار دولت یازدهم قرار گرفته است.براساس آخرین آمارهای منتشره، نرخ بیکاری در این استان در بهار سال جاری 28 درصد بوده که این رقم در پاییز امسال به 2/9 درصد کاهش یافته است. هنوز نمی توان با قاطعیت گفت که دولت یازدهم اقدام جدی برای مناطق کمتر توسعه یافته انجام داده ،اما توجه به مناطق محروم در برنامه ریزی ها مورد توجه این دولت قرار گرفته است.درباره علل توسعه نیافتگی مناطق در کشور با محوریت خوزستان با دکتر علی دینی ترکمانی عضو هیات علمی مرکز پژوهشهای بازرگانی گفت وگو کرده ایم که درپی می آید:

با توجه به تجربه بیش از 60 سال برنامه ریزی در ایران هنوز هم بسیاری از استانهای کشور توسعه نیافته محسوب می شوند.به نظر شما چه موانعی در توسعه مناطق کشور وجود دارد؟

"آثار بازدارنده"  قوی و "آثار انتشار" ضعیف موانع اصلی است. یعنی قطب های توسعه،  از سویی از طریق جذب منابع انسانی و مالی مانع  رشد نقاط پیرامونی می شوند و از سوی دیگر با رشد خود تاثیر مثبت اندکی بر مناطق پیرامونی می گذارند. دلیل شکل گیری چنین وضعی، نبود برنامه توسعه متوازن منطقه ای است. برنامه ای که زیرساخت ها را کم و بیش در همه جا تامین کند و از این طریق موجب  چذب سرمایه مالی و انسانی در همه جا شود. البته، تردیدی نیست که در همه جای جهان برخی از شهر ها تبدیل به شهرهای جهانی می شوند و قطب جذب سرمایه مالی و بانکی یا فناوری می شوند. منتها، این به معنای عدم دسترسی مناطق دیگر به حداقل امکانات لازم نیست. میان تهران و پاریس از نظر امکانات، و نه از نظر اصول برنامه ریزی شهری، شاید تفاوت چندانی وجود نداشته باشد.  تفاوت اصلی و مهم در این است که میان تهران و سایر کلان شهرها و میان کلان شهر ها و شهرستان ها تفاوت ها رفته رفته برجسته تر می شود. در مناطقی مانند شین آباد پیرانشهر حداقل امکانات آموزشی در دسترس نیست حال آنکه در فرانسه روستا یی به این معنا وجود ندارد. صرف نظر از جاذبه های پاریس و تمدنی که در آن وجود دارد، در سایر مناطق امکانات زیرساختی آن در دسترس است.

تهران و چند کلان شهر دیگر منابع بودجه ای را می خورند و مانع از تخصیص منابع به سایر مناطق می شوند. از گذشته این وضع شکل گرفته و موجب بروز  یک سازوکار درونی شده است که کارکرد آن جذب خودکارمنابع در  تهران و چند کلان شهر است. به دلیل وجود زیرساخت ها در این چند کلان شهر، سرمایه گذاری بازدهی بالاتری دارد. این تقاضا برای شغل را افزایش می دهد و موجب جذب سرمایه انسانی می شود. در چارچوب مفهوم "علیت انباشتی"،  می توانیم این دور فزاینده را توضیح دهیم. وجود زیرساختها موجب جذب بیشتر منابع مالی و انسامی می شود. جذب بیشتر این منابع به توسعه بیشتر این مناطق و توسعه ی کمتر سایر مناطق منجر می شود.

دلیل این امر این است که نظام برنامه ریزی صحیحی در کار نبوده است. به صرف وجود نظام برنامه،  نمی توان گفت که برنامه ریزی وجود داشته است. برنامه ریزی در چارچوب آمایش سرزمین وجود نداشته است. در غیر اینصورت، نباید این تفاوت قابل توجه میان چند کلان شهر و سایر مناطق کشور وجود می داشت. اگر منابع به ویژه منابع حاصل ازفروش نفت متناسب با امکانات سرزمینی و با نگاه عدالت گرایانه بین مناطق مختلف توزیع می شد این ناتوازنی منطقه ای پیش نمی آمد.

در عین حال چنانچه در جاهای دیگر هم ذیل بحث انتقال پایتخت عرض کرده ام،  گسترش افقی و بدون قاعده شهر تهران و همینطور سایر کلان شهرها، یکی از دلایل اصلی توسعه ناتوازن منطقه ای است. اگر ما یک برنامه راهبردی می داشتیم و در چارچوب آن پروژه هایی مانند اکباتان را طی سال های بعد از انقلاب در نقاط مختلف کلان شهرها تاسیس می کردیم چند اتفاق مهم می افتاد. اول اینکه، از زمین و اراضی استفاده بهتری می شد. بهر ه وری زمین افزایش می یافت و صرفه نسبت به مقایس ایجاد می شد. اکباتان جمعیتی در حد 100 هزار نفر در 150 هزار کیلومتر مربع دارد. وقتی به صورت افقی ساخت و ساز صورت می گیرد این جمعیت نیاز به زمینی چندین برابر این میزان دارد. اگر شهر به صورت افقی گسترش پیدا نمی کرد، نیازی به این همه اتوبان سازی و خدمات رسانی پیش نمی آمد. بنابراین صرفه جویی مالی  قابل توجهی می شد. بودجه صرف شده در  خیابان ها و بزرگراها و اب و برق و گازرسانی در ابعادی وسیع،  می توانست به مناطق دیگر اختصاص یابد. علاوه بر این ها، بخش مستفلات اینچنین در دور بورس بازی نمی افتاد که مانع از جذب سرمایه در بخش های صنعت و کشاورزی در سایر مناطق شود.

اخیرا معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور از تدوین برنامه ششم توسعه بر مبنای آمایش سرزمین خبر داده است.آمایش سرزمین موضوعی است که طی 5 برنامه بعد از پیروزی انقلاب اسلامی مورد تاکید برنامه ریزان بوده،اما این نوع برنامه ریزی عقیم مانده است به نظر شما آیا توسعه یافتگی بر مبنای آمایش سرزمین امکان پذیر است؟

اجازه دهید به واقعیتی اشاره بکنم. کرج از استان تهران جدا و مرکز استان تازه تاسیس البرز شد. پیش از آن قزوین از زنجان جدا شد و مرکز استان تازه تاسیس قزوین شد. اردبیل از تبریز جدا و مرکز استان تازه تاسیس آذربایجان شرقی شد. استان خراسان به سه استان خراسان رضوی، شمالی و جنوبی تقسیم شد.  این داستان همچنان ادامه دارد. بخش هایی مانند  ترکمن چای  به دنبال جدایی از فرمانداری های مانند میانه و تاسیس فرمانداری خود هستند. چرا؟ برای اینکه، منافعی برایشان دارد. این منافع، چیزی نیست جز دسترسی به سهم بیشتر از آنچه در قالب بودجه میان مناطق مختلف توزیع می شود. یعنی منابع وقتی از طریق تهران به کرج تخصیص پیدا می کند کمتر است تا زمانی که کرج به طور مستقیم بودجه را دریافت کند. این دال بر وجود همان آثار بازدارنده قوی و آثار انتشار ضعیف است.  در چنی شرایطی، مناطق مختلف راه کار اصلی و اساسی برای غلبه بر این اثار را در مستقل شدن جست و جو می کنند که البته در ساخت توسعه نامتوازن منطقه ای ما کاملا صحیح است.

توسعه بر مبنای آمایش سرزمین اجرا نشده است که عقیم بماند. اگر اجرا شده بود این همه تلاش برای مستقل شدن پیش نمی آمد. منابع تا حد زیادی بر مبنای امکانات سرزمینی و جمعیتی مناطق توزیع می شد و تضادهای بین منطقه ای کمتر می شد. اما اینکه توسعه بر مبنای آمایش سرزمین امکان پذیر است یا نه باید عرض کنم بله. مصداق برجسته این نوع توسعه فرانسه است که بحث آمایش سرزمین هم در آنجا ریشه دارد.

در همین جا اجازه دهید نکته ی دیگری را عرض کنم. یکی از کارکردهای توسعه مطلوب فضایی، ایجاد تقسیم کاری صحیح میان مناطق مختلف کشور است. هیچ ضرورتی ندارد برای مثال ما در چند شهر بدون توجه به شرایط بازار، کارخانه های مختلف تاسیس کنیم. کارخانه  باید در شهری تاسیس شود که با امکانات سرزمینی آن تناسب دارد. باید به اندازه ای تاسیس شود که بازار اشباع نشود. متاسفانه، به دلیل نبود برنامه توسعه فضایی و همینطور لابی گری نمایندگان مجلس، منابع در قالب پروژه های متعدد سرمایه گذاری و شهرک های صنعتی بیش از اندازه،  تلف شده است. منابعی که می توانست صرف جویی بشود و به تامین زیرساخت ها در مناطق محروم اختصاص پیدا کند.

آقای روحانی در هفته جاری قصد سفر به استان خوزستان دارد.این استان یکی از مناطق محروم و توسعه نیافته در کشور است که طی سالهای گذشته همواره دولتها نسبت به توسعه این استان نفت خیز کشور اهتمام داشته اما در عمل اتفاقی نیفتاده است.فکر می کنید مشکل توسعه نیافتگی این استان چیست؟

استان های خوزستان، کهکلویه و بویر احمد، سیستان و بلوچستان، گلستان، ایلام، کرمانشاه و کردستان واقعا از محرومترین مناطق کشور هستند. در این میان داستان خوزستان حالت  کمدی تراژدی را دارد. استانی که صنعت نفت در آنجا فعال است تنها از آثار منفی آن بهره می برد. شما اگر به مسچد سلیمان تشریف ببرید  از بوی نفت و گاز ممکن است مسموم شوید. قرار بوده شهری 100 هزار نفری در جایی دیگر احداث و جمعیت به آنجا منتقل شود. اما، به دلیل مشکل کلی اقتصاد ایران، یعنی طولانی بودن زمان اجرای پروژه های سرمایه گذاری،  و همینطور عدم اختصاص منابع کافی، این پروژه پشت سر هم به تاخیر افتاده است. شما اگر به آبادان تشریف ببرید لایه ای از دود را بر فراز شهر می بینید که علت آن دود پالایشگاه آبادان است. نخل های آبادان در حال خشک شدن است.  اگر به خرمشهر تشریف ببرید هنوز می توانید آثار گلوله ها و خمپاره ها را در برخی از مناطق شهر ببینید؛ می توانید بینیند که کارون چگونه در باتلاق گل و لای فرورفته و امکان بارگیری کشتی های بزرگ در آن وجود ندارد. اهواز طبق آمارهای بین المللی آلوده ترین شهر ایران و یکی از 10 شهر آلوده تر جهان است....مشکل در کجاست؟ در توزیع ناعادلانه منابع و نبود برنامه توسعه متوازن منطقه ای که پیشتر عرض کردم.

ا توجه به اینکه براساس قانون 2 درصد از درآمد نفت کشور باید به مناطق نفت خیز اختصاص یابد،آیا این قانون توانسته به هدف خود برسد؟چه موانعی در این رابطه وجود دارد و اصولا شما اینگونه اختصاص درآمد نفت به این استان را توجیه پذیر براساس منطق اقتصادی می بینید؟

در متون بخش عمومی بحثی وجود دارد به نام "آثار خارجی". آثاری که بر اثر شکل گیری فعالیتی و صنعتی بر دیگران تحمیل می شود  یا عاید دیگران می شود. آنچه به دیگران تحمیل می شود "آثار خارجی منفی" نامیده می شود مانند الودگی که بر اثر فعالیت کارخانه ای  بر مردم تحمیل می شود. آنچه عاید دیگران می شود "آثار خارجی مثبت" نامیده می شود مانند تاسیس مرکز بهداشت و درمان و کنترل بیمار ها که موجب افزایش طول عمر جامعه می شود.  در موردی که آثار خارجی منفی وجود دارد، باید به اندازه جبران این آثار به افرادی که تحت تاثیر آن قرار می گیرند هزینه ای پرداخت شود. این هزینه به صورت مالیات، بر واحد تولیدی اعمال و منابع بدست آمده صرف جبران این آثار منفی می شود. متاسفانه، در اقتصاد ما طی سال های گذشته چنین قاعده ای در کار نبوده است. به همین دلیل ما شاهد تعمیق مشکلات،  در استانی هستیم که قلب تپینده اقتصاد ایران محسوب می شود. دلیل آن اختصاص بخش قابل توجهی از بودجه به مراکز اصلی از جمله تهران است.

در حالی که استانهای مرکزی و نزدیک به پایتخت توسعه یافته تر محسوب می شوند،به عقیده شما چه عواملی مانع توسعه نیافتگی مناطق حاشیه ای در کشور شده است؟

علاه بر سیاست های نادرست مانند گسترش افقی کلان شهرها که موجب خورده شدن منابع مالی در این مکان ها شده، عوامل دیگری نیز وجود دارد مانند توجه بیشتر به نیازهای پایتخت با دغدغه امنیتی، و تبدیل پایتخت  و چند کلان شهر دیگر به ویترینی از جغرافیای ایران.

اگر بخواهیم الگوی توسعه در مالزی یا اقتصادهای نوظهوررا مورد استناد قرار بدهیم،برای توسعه مناطق دور از مرکز چه باید کرد؟

اول از همه باید یک برنامه راهبردی بلندمدت دست کم 20 ساله توسعه منطقه ای و شهری داشت. دوم، اقداماتی که لازم است صورت گیرد تا در آن افق زمانی،  سرزمین و جامعه ای بسامان یافته تر داشت را باید در الویت اول قرار داد. سرزمین بسامان یافته در شاخص هایی چون همبستگی اجتماعی و توسعه متوازن منطقه ای بین شهری و درون شهری  بازتاب پیدا می کند. همبستگی اجتماعی  با توسعه متوازن منطقه ای ارتباط وثیق و تنگاتنگی دارد. اگر توسعه  منطقه ای متوازن نباشد، در اینصورت همبستگی اجتماعی تضعیف و نیروهای گریز از مرکز تقویت می شود. از این منظر است که نظام برنامه اهمیت خاصی پیدا می کند. از همین منظر هم هست که می توان استدلال کرد که چرا سازوکار بازار آزاد در تامین چنین توسعه ای در ساخت نابرابر منطقه ای دچار شکست می شود و چرا باید دولت دخالت کند. در هر حال، در این راستا، باید نقشه راهی از امکانات سرزمینی و جمعیتی و توانمندی های بالقوه مناطق مختلف ترسیم و متناسب با آن دست به تامین زیرساخت ها و  تاسیس رشته فعالیت های جدید زد. باید بخاطر داشته باشیم که آن روی سکه ی توسعه نیافتگی مناطق محروم، انفجار بیش از حد کلان شهر ها و به ویژه پایتخت است که موجب کاهش سطح رفاه اجتماعی در این مناطق هم می شود. بنابراین، راه کار کنترل مهاجرت و آلودگی و تراکم بیش از اندازه در کلان شهرها، توسعه ی مناطق پیرامونی و محروم است. به عنوان یک شاخص عملیاتی، توزیع منابع بودجه ای باید متناسب با نسبت جمعیت به جمیعت کل کشور باشد. در حال حاضر، نسبت بودجه ای که در چند کلان شهر صرف می شود خیلی بیشتر از نسبت جمعیت آن ها به جمعیت کل کشور است.  نکته نهایی اینکه، در غیاب دولتی کارآمد امکان پیشبرد چنین برنامه ای وجود نخواهد داشت. بنابراین کارآمد سازی دولت از جمله از طریق تمرکز زدایی از ساختار اداری آن و اتکاء هر چه بیشتر بر نیروهای بومی در سازماندهی اداری مناطق یکی از پیش شرط های مهم پیشبرد چنین سیاستی است.