در دولت قبل موارد بسیاری در انحراف از بودجه وجود داشت

کد خبر: ۳۵۹۹۸۲

تاریخ: ۰۴ آذر ۱۳۹۲ - ۱۰:۵۳

اگر چه دولت موظف است لایحه بودجه سالانه کل کشور را حداکثر تا پانزدهم آذر ماه هر سال به مجلس ارائه کند، اما طی هشت سال گذشته هیچ گاه بودجه در زمان مقرر به مجلس تحویل داده نشد و در نهایت در سال گذشته بودجه سال 92 با ثبت رکوردی جدید، با 84 روز تاخیر به مجلس شوری اسلامی ارائه و در نتیجه برای بهار سال جاری بودجه سه دوازدهمی تصویب شد.

اما درمورد بودجه سال آینده دولت یازدهم قصد دارد که بودجه را در موعد مقرر به مجلس تقدیم کند، در این زمینه محمد کردبچه، مشاور معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی گفت: بخشنامه بودجه در 23 مهر ماه ابلاغ شده و با روند فعلی انتظار می‌رود لایحه بودجه در موعد مقرر (13 آذر 1392) به مجلس ارائه شود.

به گزارش ایسنا، کردبچه درباره عملکرد دولت نهم و دهم در اجرای قانون بودجه معتقد است:موارد بسیاری از انحراف وجود دارد که البته همه را نمی توان تقصیر دولت انداخت. مهمترین ویژگی یک نظام بودجه‌ریزی مطلوب وجود انضباط مالی است و اساسا همه این کارها انجام می‌شود که انضباط مالی تحقق یابد، اما طی این چند سال انضباط مالی به خوبی رعایت نشده است.

کردبچه با اشاره به این‌که دولت به بودجه نویس علمی اعتقاد نداشت، بر این باور است که اتکاء اعتبارات هزینه‌ای یا جاری به نفت باید قطع شود، به عبارت دیگر درآمدهای غیرنفتی مانند مالیات‌ها و سایر درآمدها باید بتوانند اعتبارات جاری را تامین کند تا اعتبارات جاری به نفت متکی نشود.

مشاور معاونت برنامه ریزی همچنین به اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها اشاره و عنوان کرد: هدفمند کردن یارانه‌ها قاعدتا بی‌انضباطی مالی ایجاد نمی‌کند و در واقع در جهت انضباط مالی بوده است اما اجرا به شکلی بود که توزیع یارانه‌های نقدی با منابعی که از افزایش قیمت‌ها به دست می‌آمد، هماهنگ نبود و دولت مجبور شد برای تامین اعتبارات مورد نیاز به روش‌های غیرشفاف مانند استقراض از بانک مرکزی متوسل شود که اثری نامطلوب داشت یعنی باعث افزایش پایه پولی و نقدینگی شد.

بخش دوم گفت‌وگوی ایسنا با محمد کردبچه در ادامه می آید:

دلیل تاخیر در ارائه لایحه بودجه به مجلس طی سال‌های اخیر چه بوده است؟

ما در هیچ زمینه‌ای در برنامه‌ریزی، بودجه ریزی و حتی بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد مشکل کارشناسی نداریم، مشکل عزم و اراده مسوولان است به عبارت دیگر بودجه دیر به مجلس داده می‌شد زیرا مسوولان اعتقادی به ارائه به موقع آن نداشتند. مشکلی که وجود دارد این است که وقتی بودجه آخر خرداد ماه تصویب می شود امکان ارائه بودجه سال بعد در آذر ماه وجود نخواهد داشت زیرا گزارش‌های عملکرد آماده نیست.

آیا با توجه به این که بودجه سال جاری در خرداد ماه تصویب شد بودجه سال 93 به موقع به مجلس ارائه می‌شود؟

این امر شدنی است و عزم دولت نیز بر همین اساس است. بخشنامه بودجه در 23 مهر ماه ابلاغ شده و دستگاه‌های اجرایی نیز بودجه‌های پیشنهادی خود را به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور ارسال داشته‌اند که در این معاونت در دست بررسی است. با روند فعلی انتظار میرود لایحه بودجه در موعد مقرر (13 آذر 1392) به مجلس ارائه شود.

عملکرد بودجه دولت آقای احمدی نژاد چگونه بوده است آیا گزارشی از میزان انحراف دولت از قوانین بودجه وجود دارد؟

موارد بسیاری از انحراف وجود دارد که البته همه را نمی توان تقصیر دولت انداخت. مهمترین ویژگی یک نظام بودجه‌ریزی مطلوب وجود انضباط مالی است و اساسا همه این کارها انجام می‌شود که انضباط مالی تحقق یابد، اما طی این چند سال انضباط مالی به خوبی رعایت نشده است. به طور مثال در بودجه سال 90، در اواخر اسفند ماه حدود 160 هزار میلیارد ریال اعتبار در خارج از چارچوب ردیف های مصوب بودجه و از محل حسابی خاص نزد خزانه توزیع شد این درحالی است که اگر انضباط مالی وجود داشته باشد بودجه باید به صورت ماهانه و منظم توزیع شود و اگر بودجه مبتنی بر عملکرد هم نیست روند تخصیص‌ها باید روال منطقی داشته باشد. نمی‌شود در ظرف چند روز چند برابر ماه قبل تخصیص داد.بنابراین در شرایطی که اعتبارات به موقع تخصیص داده نشود ، با عجله هزینه می‌شود تا مجبور نباشند اعتبارات را به خزانه بازگردانند. در سال گذشته هم در بهمن ماه عملکرد اعتبارات عمرانی بنا به اعلام خزانه هشت هزار میلیارد تومان بوده اما در اسفندماه به 15 هزار میلیارد تومان رسیده است که این امر هر دلیلی که داشته باشد مورد قبول نیست.

افزایش درآمدهای نفتی طی سال‌های اخیر با این موضوع ارتباط نداشت؟

هدفی که در این زمینه در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه مورد تاکید قرار گرفته است این است که اتکاء اعتبارات هزینه‌ای یا جاری به نفت قطع شود. به عبارت دیگر درآمدهای غیرنفتی مانند مالیات‌ها و سایر درآمدها بتوانند اعتبارات جاری را تامین کند و اعتبارات جاری به نفت متکی نشود. این نکته در سیاست‌های کلی برنامه پنجم ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری نیز مورد تاکید قرار گرفته است. انحراف دولت در قوانین بودجه را نیز در این قالب می توان بررسی کرد.

نکته مهم این است که تخصیص‌های بودجه باید روال منطقی داشته باشد اگرچه درست است که منابع نفتی اخیرا به شدت کاهش یافته است اما باز هم باید با روال منطقی پیش می‌رفتیم تا آسیب پذیری کمتر باشد. انضباط مالی بسیار مهم است و اگر وجود داشته باشد گزارش‌های عملکرد به موقع داده شود و بودجه به موقع ارائه می‌شود و به موقع نیز به تصویب می رسد.یکی از ویژگی های بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد افزایش اختیارات دستگاه‌های اجرایی است. اما طی این سال‌ها بدون این‌که دادن اختیارات بیشتر مد نظر باشد، ردیف‌های بودجه را با یکدیگر ادغام کردیم. ردیف‌های متفرقه از نظر حجم و تعداد به شدت افزایش یافته است. ردیف‌های متفرقه ردیف‌هایی هستند که معلوم نیست مربوط به کدام دستگاه یا برنامه خاص است و براساس مصوبات دولت طی سال مشخص شود که به کجاها باید اختصاص یابد. در عمل دولت در سال‌های اخیر بخش شایان توجهی از بودجه را در ردیف‌های متفرقه منظور کرد تا به به موارد مورد نظر اختصاص دهد. در واقع افزایش ردیف‌های متفرقه به دلیل بی‌انضباطی مالی است.

به بی انضباطی مالی اشاره کردید، اجرای قانون هدفمند سازی یارانه‌ها چقدر در بی‌انضباطی بودجه نقش داشت؟

هدفمند کردن یارانه‌ها قاعدتا بی‌انضباطی مالی ایجاد نمی‌کند و در واقع در جهت انضباط مالی بوده است اما اجرا به شکلی بود که توزیع یارانه‌های نقدی با منابعی که از افزایش قیمت‌ها به دست می‌آمد، هماهنگ نبود و دولت مجبور شد برای تامین اعتبارات مورد نیاز به روش‌های غیرشفاف مانند استقراض از بانک مرکزی متوسل شود که اثری نامطلوب داشت. یعنی باعث افزایش پایه پولی و نقدینگی شد.

با توجه به نقش نوسانات درآمدهای نفتی بر بودجه،آیا برای قطع وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی اقدامی انجام شد؟

همانطور که عرض کردم این هدف در برنامه‌های چهارم و پنجم آمده ‌است که برای بررسی آن باید عملکرد تراز عملیاتی را مورد مطالعه قرار داد. تراز عملیاتی در بودجه، تفاوت بین هزینه‌های جاری و درآمدهای غیرنفتی را نشان می‌دهد.پیش از برنامه چهارم، درسال 1383 که سال نهایی برنامه سوم بود تراز عملیاتی منفی 117 هزار میلیارد ریال بود به عبارت دیگر درآمدها 117 هزار میلیارد ریال از هزینه‌های جاری کمتر بود و دولت مجبور بود که این میزان را از محل منابع نفتی تامین کند.

در سال پایانی برنامه چهارم یعنی در سال 1389، این رقم به منفی243 هزار میلیارد ریال رسید.بنابراین نه تنها در برنامه چهارم نتوانستیم اتکا به درآمدهای نفتی را کاهش دهیم و به صفر برسانیم بلکه این میزان افزایش یافت.

در پایان سال 90،‌ همزمان با سال اول برنامه پنجم این رقم به منفی 280 هزار میلیارد ریال و در پایان 91 نیز، این رقم به منفی322 هزار میلیارد رسید و روندی عکس هدف تعیین شده داشته است.

برای سال جاری نیز آن‌ چه در قانون بودجه پیش بینی شد منفی 370 هزار میلیارد ریال است. به عبارت دیگر نه تنها به هدف تعیین شده نرسیده‌ایم بلکه از آن دور شدیم.در این زمینه برای این که تفاوت بین درآمدهای غیرنفتی و هزینه‌های جاری کاهش یابد باید دوکار می کردیم اول این‌که میزان درآمدهای غیر نفتی که بخش عمده آن مربوط به درآمدهای مالیاتی است را افزایش می‌دادیم. البته در این زمینه تلاش‌هایی به عمل آمده اما کافی نبوده است. نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی که در سال 1383 معادل 1.6 درصد بود در سال 1391 به 8.5 درصد کاهش یافته است. یعنی حتی نتوانسته ایم وضعیت موجود را تثبیت کنیم. اگر می خواستیم این نسبت افزایش یابد باید تلاش بیشتری می‌کردیم البته باید توجه کنیم این امر در شرایطی رخ داده که در سال 1387 قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز اجرا شده است.بنابراین نظام مالیاتی کارآمدی لازم را نداشته است و اگر در تمامی این مدت میزان درآمدها متناسب با هزینه‌های جاری رشد می کرد کسری تراز عملیاتی افزایش نمی‌یافت.

در مورد هزینه‌های جاری دولت، روند تغییر چگونه بوده است؟

در سال 1383 اعتبارات هزینه ای (جاری) 232 هزار میلیارد ریال بود که در سال 1391عملکرد آن به 890 هزار میلیارد ریال رسیده است. یعنی طی این مدت حدود 660 هزار میلیارد ریال افزایش یافته است.اما درآمدها در سال 1383 حدود 104 هزار میلیارد ریال بوده و در سال 91 به 568 هزار میلیارد ریال رسیده است. یعنی افزایش آن 464 هزار میلیارد ریال بوده است. در نتیجه کسری تراز عملیاتی حدود 200 هزار میلیارد ریال افزایش یافته است. بنابراین باید درآمدها را با روند فزاینده تری از هزینه ها افزایش می دادیم و در هزینه‌های جاری صرفه ‌جویی می‌کردیم اما در هیچ یک موفق نبودیم که دلایل متعددی دارد.بخش عمده‌ای از این افزایش هزینه ها به پرداخت‌های کارکنان دولت بر می‌گردد که طبق قانون باید متناسب با تورم افزایش پیدا می‌کرد. در این راستا باید به سمت حذف وظایف غیر ضروری و موازی و کوچک شدن دولت می‌رفتیم که اینکار انجام نشد. اگرچه چندین دستگاه و وزارتخانه ادغام شدند اما آنطور که باید دولت کوچک نشد بنابراین در افزایش درآمد و کاهش هزینه‌ها موفقیت چندانی نداشتیم و تراز عملیاتی بودجه نه تنها بهتر نشده بلکه بدتر هم شده است. این در حالی است که وابستگی اعتبارات هزینه ای به منابع نفتی باید تا پایان برنامه پنجم به صفر برسد.

شاخص دیگری که در این زمینه وجود دارد مربوط به نسبت درآمدها به اعتبارات جاری است که آمار نشان از بهبود این شاخص دارد به طوری که در سال 83 حدود 47 درصد بوده و در سال 91 به 64 درصد رسیده و برای سال 92، 71 درصد تعیین شده است. اگرچه این نسبت بالا رفته اما چون قدر مطلق اعتبارات هزینه ای خیلی زیاد بوده در این دوره نتوانستیم تراز عملیاتی را بهبود بخشیم.

دلیل کارآمد نبودن نظام مالیاتی به عدم شفافیت اقتصاد بر می گردد؟

دلایل مختلفی باعث بروز چنین مسئله‌ای شده است به عنوان مثال در مورد مالیات حقوق عملکرد خوب است زیرا بلافاصله مالیت‌ها از حقوق کسر می‌شود، این در حالی است که مالیات بر مشاغل تقریبا نصف مالیات بر حقوق است و فرار مالیاتی زیاد است.بنابراین باید تاکید سازمان مالیاتی بر جاهایی باشد که فرار مالیاتی وجود دارد مانند شرکت‌های خصوصی و مالیات بر مشاغل،به عبارت دیگر باید تکیه بر مالیات‌های مستقیم باشد، متاسفانه درجاهایی که وصول مالیات زحمت بسیار دارد عملکرد خوبی وجود ندارد و مشکلات ساختاری داریم .از سوی دیگر در نظام مالیاتی جای مالیات بر افزایش سرمایه خالی است، در زمینه مالیات بر درآمد نیز ضعیف هستیم ، این نسبت مدت‌هاست که در کشور ما بین 5 تا 6.5 درصد باقی مانده و هیچ تحولی در آن ایجاد نشده است. البته سطح معافیت های مالیاتی در ایران در مقایسه با سایر کشورها نیز بسیار بالاست. به طور مثال حدود 60 در صد از تولید ناخالص داخلی از شمول مالیات بر ارزش افزوده معاف است. وجود این معافیت ها هم یکی از عوامل پایین بودن کوشش مالیاتی در کشور است.

میزان وابستگی بودجه به نفت و مالیات در بودجه سال گذشته و سال جاری به چه صورت بوده است؟

سهم منابع حاصل از نفت در کل منابع بودجه دولت در سال 1383 حدود 63 درصد بوده که در سال 1391 به حدود 40 درصد کاهش پیدا کرده است. البته بخشی از کاهش سهم منابع نفتی از کل منابع نه به دلیل افزایش منابع غیر نفتی بلکه به علت محدودیت صادرات نفت ناشی از تحریم های موجود بوده است. نکته ای که باید به آن توجه کرد این است که روند گذشته نشان می دهد که تلاش دولت برای صرفه جویی در اعتبارات هزینه ای و کوچک سازی با موفقیت همراه نبوده و از طرف دیگر افزایش منابع نیز با محدودیت هایی روبرو بوده است. بنابراین باید دنبال شیوه هایی جدید در این زمینه باشیم. یکی از این شیوه ها استقرار نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است که یکی از مهمترین هدف های آن صرفه جویی و افزایش اثربخشی مخارج دولت است.

سفرهای استانی دولت یکی از دلایل افزایش هزینه‌ها نبوده است؟ آیا ردیف‌های مربوطه دربودجه لحاظ می شد؟

در سال‌های اول ردیفی برای تامین هزینه سفرهای استانی در نظر گرفته نشده بود و از محل صرفه‌جویی تامین می‌شد اما در سال‌های اخیر بودجه ای برای سفرهای استانی در نظر گرفته می‌شد و هزینه‌های آن بیشتر مربوط به بودجه عمرانی بوده است نه هزینه‌های جاری.

صحبت‌هایی مطرح شده بود مبنی بر این که دولت نهم و دهم اعتقادی به بودجه نویسی نداشت و به دنبال کوچک کردن حجم سند بودجه بود؟

دولت به دنبال کوچک کردن سند بودجه بود تا اعمال نظر روی آن راحت‌تر باشد. زیرا اگر بودجه هر دستگاه مشخص باشد، دیگر نمی‌شود از بودجه یک دستگاه کم کرد و به دستگاه دیگری داد. جابه‌جایی‌ها سخت‌تر می‌شود. یعنی در این فرآیند بحث شفافیت از بین می‌رود و پاسخگویی به حاشیه می‌رود. اما دولت بودجه را نیاز داشت برای کارهایی که باید انجام می داد اما به بودجه نویسی علمی اعتقادی نداشت ،این در حالی است که در ماده 219 برنامه پنجم تاکید شده که دولت باید بودجه را بر مبنای عملکرد تدوین کند،این کار انجام نشد در واقع عزم این کار وجود نداشت. البته دولت یازدهم تاکید دارد که روش بودجه باید به بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد اصلاح شود. در هرحال فرصت زیادی را از دست دادیم و بسیاری از کارها را باید از صفر شروع کنیم که کار ساده ای نیست. با توجه به فرصت کم اجرای نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد برای سال 1393 به طور کامل امکان پذیر نیست. بر اساس تصمیمات اتخاذ شده ه و تاکید شده در بخشنامه بودجه سال 1393، قرار است برای چهار دستگاه: آموزش و پرورش، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان بهزیستی درسطح مراکز توانبخشی) و سازمان ثبت احوال ( در سطح شهرستان ها) بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به صورت کامل انجام شود. سایر دستگاه ها نیز باید اطلاعات مربوط به شاخص های عملکرد و اهداف کمی ذی ربط را در قالب جدول خاصی به معاونت برنامه ریزی و نظارت رابردی رییس جمهور اعلام دارند. ان شاءالله با استفاده از تجربیات بدست آمده و ایجاد آمادگی در سایر دستگاه ها امکان ارائه کامل بودجه سال 1394 به روش مبتنی بر غملکرد فراهم خواهد شد.