قالیباف نمی‌تواند دوباره شهردار شود

میزگرد بررسی موانع حقوقی انتخاب شهردار برای 2 دوره متوالی

کد خبر: ۳۴۰۹۲۰

تاریخ: ۰۴ شهريور ۱۳۹۲ - ۱۵:۱۹

قانون می‌گوید شهردارشدن مجدد قالیباف در تهران ممکن نیست. این قانون اما موافقان و مخالفان زیادی یافته و محل مناقشات بسیاری شده است. برخی چاره را گرفتن استفساریه از مجلس می‌دانند. سوالات زیادی در این رابطه مطرح است. آیا با استفسار از مجلس مشکل حل می‌شود؟ آیا این ماده قانونی قابل‌استفسار است؟ شرایط استفساریه از مجلس چیست؟ آیا این قانون با تصویب قوانین بعدی نسخ شده است؟ اگر این قانون را نمایندگان شورا نادیده بگیرند و قالیباف شهردار شود تکلیف قانونی چه می‌شود؟ مدافعان قانون می‌گویند حتی اگر قالیباف شهردار شود در جلو راه او وزارت کشور و دیوانعالی عدالت اداری قرار گرفته‌اند.

برای پاسخ‌دادن به این سوالات میزگردی با حضور محمود علیزاده‌طباطبایی، وکیل پایه‌یک دادگستری؛علی دشتی، مشاور حقوقی شورای شهر و شورایعالی استان‌ها به‌عنوان موافق این ماده قانونی و علی صابری، عضو علی‌البدل شورای چهارم راه‌یافته از فهرست اصلاح‌طلبان و عضو کانون وکلای تهران و محمد دامادی، نماینده مجلس و عضو فراکسیون مدیریت شهری به‌عنوان مخالف برگزار کردیم. مشروح این میزگرد را در ادامه می‌خوانید:

ماده 35 قانون تشکیلات و وظایف شوراها مصوب سال 69 به صراحت درباره منع قانونی شهردارشدن بیش از دو دوره پشت سرهم صحبت می‌کند. آیا این قانون با قوانین بعدی نقض می‌شود یا هم‌اکنون لازم‌الاجراست؟

دشتی: برای هر مشکلی تعدادی متخصص در این کشور تربیت شده‌اند و اصل بر این است که در ارتباط با قانون، حقوقدان‌ها اظهارنظر کنند و افراد سیاسی چندان حقوقی اظهارنظر نمی‌کنند. پیش از مطرح‌شدن این موضوع و از حدود یک‌ماه پیش ما این موضوع را می‌دانستیم، اما صبر کردیم تا بررسی‌های دقیق‌تری انجام شود. پس از بررسی‌های زیاد به این نتیجه رسیدیم که این قانون معتبر است. پس از اعلام، به‌علت اشتباه برخی افراد در جمع‌آوری قوانین، قوانین سال 61، 65 و 69 در مجموعه‌های گردآوری‌شده نیامده است و در نتیجه ممکن است افرادی که مطالعات و دانسته‌های حقوقی‌شان صرفا متکی به قوانین و مقررات جمع شده توسط اشخاص حقیقی است از این قانون اطلاع نداشته باشند. حال آنکه مرجع اصلی قوانین روزنامه رسمی کشور است. قوانین 15روز پس از انتشار در روزنامه رسمی لازم‌الاجراست. نخستین موضع‌گیری در قبال این قانون پس از طرح آن این بود که این قانون مصوب سال 69 است و قانون سال 75 در ادامه آن آمده و پس از آن نسخ شده است، اما دلایل به‌لحاظ حقوقی آنقدر سنگین است که قانون سال 69 را لازم‌الاجرا و معتبر بدانیم.

صابری: من اعتقاد دارم با تصویب قانون سال 75 قوانین قبلی ازجمله قانون سال 69 نسخ شده‌اند. حتی اگر در انتهای قانون سال 75 ذکر نشده بود که تمام قوانین مغایر نسخ شوند، من معتقدم با قوانین فعلی قوانین پیشین نسخ‌شده هستند. من معتقدم با آمدن قانون 75 کلیه قوانین پیشین در حوزه تشکیلات، وظایف، چگونگی انتخاب شوراهای اسلامی شهر و روستا و نحوه انتخاب شهرداران از قانون سال 61 گرفته تا اصلاحات بعدی کلیه آنها منسوخ شده‌اند.

مباحث زیادی وجود دارد که در قانون سال 75 ذکر نشده است. همچون درآمدهای شورا، شخصیت حقوقی شورا و بسیاری مباحث دیگر، پس تکلیف آنها چه می‌شود؟

صابری: اشکالی ندارد، نمی‌توان به آنها استناد کرد.

اما درحال‌حاضر و در خلال این سال‌ها به آن قوانین استناد می‌شود؟

صابری: به‌نظر من رویه غلطی است. اگر‌ بندی از آن قوانین استفاده می‌شود باید تمام آنها مورد استفاده واقع شود.

پس چرا قانونگذار در قانون سال 75 می‌گوید تنها قوانینی که مغایرت با این قانون دارند ملغی هستند؟

صابری: قانون سال 75 با عنوانی مشابه قانون پیشین تصویب شده است و دامنه صلاحیتش با قوانین قبلی تشابه زیادی دارد. بدین‌ترتیب من اعتقاد دارم قوانین پیشین فسخ شده است. هرجا قانون‌های موخر سکوت داشته باشند نمی‌توانیم بازگردیم به قوانین پیشین.

پس آن مواردی که قانون ساکت است یا ابهام دارد تکلیف چه می‌شود؟

صابری: قانونگذار باید اصلاح کند. ایراد قانونگذاری داریم و قانونگذار باید اصلاح کند.

پس الان در حال حاضر و در آستانه انتخاب شهردار تهران تکلیف چیست؟

صابری: باید مراجعه کنیم به قوانین عمومی کشور، اگر قوانین عمومی کشور کمکی کردند که بهتر، اگر کمک نکردند بی‌قانون هستیم و موارد زیادی در حال حاضر وجود دارند که قانون ندارند.

علیزاده: ماده 35 قانون اصلاح سال 69 یک قانون مستقل است. در این قانون شرایط انتخاب شهردار مشخص شده و در قانون سال 75 هم به این مساله اصلا پرداخت نشده است که بگوییم شرایط انتخاب شهردار تغییر کرده است. در این قانون صراحتا آمده که شهردار بیش از یک دوره متوالی یعنی دو دوره پشت سرهم نمی‌تواند انتخاب شود و فلسفه‌اش هم این است که جلو فساد را بگیرد چراکه شهردار به‌خصوص در کلانشهرها اختیارات وسیعی دارد. حتی این مصوبه در کتاب استعلامات شورایعالی استان‌ها با امضای مهندس چمران هم ذکر شده است.

با وجود این موضوع، مهندس چمران در این زمینه عنوان کرده است که باید از مجلس استفساریه گرفته شود. نظر شما در این زمینه چیست؟

علیزاده: استفساریه جایی است که ابهامی درمورد قانون وجود داشته باشد. اینجا ابهامی وجود ندارد و ضمن اینکه این مساله نیست که اداره حقوقی مجلس بتواند در زمینه آن نظر بدهد باید به‌صورت طرح یا لایحه در صحن علنی مجلس مطرح و قانون تصویب شود و این روندی چند ماهه را می‌طلبد.

صابری: اینجا قانون، سکوت دارد، ابهام ندارد که با استفساریه حل شود چراکه در استفساریه به‌عنوان مثال به مجلس می‌گویند ماده‌ای را که در این قانون آورده‌ای تفسیر کن اما اینجا سکوت وجود دارد و حال برخی می‌گویند قانون قبلی حاکم است و برخی می‌گویند هیچ‌چیزی حاکم نیست و بنابراین جای تفسیر نیست.

ما در چند روز گذشته شاهد انجام مصاحبه‌های متعددی ازسوی رییس و اعضای کمیسیون شوراهای مجلس شورای اسلامی بودیم و در مصاحبه‌ها عنوان می‌کردند از نظر آنها منعی برای انتخاب شهردار برای بیش از یک دوره متوالی وجود ندارد. چراکه شهرداری نهادی اجتماعی است و همچون نهاد ریاست‌جمهوری نهاد سیاسی نیست که قانون برخورد مشابه با آن داشته باشد. این صحبت‌های اعضای کمیسیون شوراهای مجلس چقدر سندیت دارد؟

علیزاده: اعضای کمیسیون شوراهای مجلس شورای اسلامی در این زمینه صاحب‌نظر نیستند. آنها می‌توانند نظر خود را عنوان کنند اما درنهایت می‌توانند طرح استفساریه به مجلس ارایه کنند و مجلس قانون تفسیری در این زمینه ارایه کند.

در این‌صورت استفساریه قطعا به این دوره مجلس نخواهد رسید؛ درست است؟

علیزاده: بله قطعا به این دوره نمی‌رسد.

دشتی: اول اینکه اعضای کمیسیون شوراها نمی‌گویند ماده 35 قانون شوراهای مصوب سال 69 باطل شده است. آنها بحث حقوقی نمی‌کنند آنها می‌گویند «ما چنین قانونی ندیدیم. چون واقعا این قانون را ندیده بودند.»

چرا در مصاحبه رییس کمیسیون شوراها وی عنوان کرده است به موجب بند یک ماده 71 قانون مصوب سال 75، چون در این قانون عنوان شده است شوراها شهردار را برای چهارسال انتخاب می‌کنند و قوانین مغایر پیشین به موجب این قانون باطل است پس ماده 35 قانون مصوب سال 69 هم باطل تلقی می‌شود حال آنکه در قانون مصوب سال 75 درباره زمان و بازه زمانی تصدی شهرداری صحبت شده است. آیا این درست است؟ چه پاسخی برای این استدلال دارید؟

تبصره یک بند 7 ماده 35 قانون سال 69 قانون سال 61 را به نوعی الحاق کرده است. در قانون سال 75 ماده 92 در ارتباط با لغو قوانین مغایر است و عنوان می‌کند کلیه قوانین و مقررات مغایر ملغی است. ما در سیاق قانونگذاری بسیار مشاهده کردیم که مجلس قانونی را وضع می‌کند و در ماده آخر آن عنوان می‌کند کدام قوانین مقدم ملغی هستند. در این قانون که تصویب شده گفته شده کلیه قوانین و مقررات مغایر ملغی است. به لحاظ حقوقی معنی حقوقی دارد، یعنی اینکه چنانچه حکمی در قانون موخر نسبت به قانون مقدم نیامده باشد قانون مقدم لازم‌الاجراست به عبارتی از آنجا که تبصره یک بند 7 ماده 35 قانون مصوب سال 69 قانون مقدم به حساب می‌آید که صراحت بر یک موضوع دارد اما در قوانین موخر در سال 75، 82، 86 این موضوع موردنظر قانونگذار نبوده و موضوع را بیان نکرده است پس نتیجه می‌گیریم قانونی که موخر است حکمی در قبال قانون مقدم ندارد و اراده قانونگذار الی‌الابد است مگر اینکه خود قانونگذار اراده کند و قانون را باطل کند. حتی در قبال قوانین متروک هم این وجود دارد. پس قانون مقدم لازم‌الاجراست. بررسی ما از افراد حقوقدان که در این قضیه منفعتی ندارند به صراحت با نظر ما موافق بودند و سایر اظهارنظرهای مخالف از اداره معاونت حقوقی شهرداری تهران بیرون آمده است که ذی‌نفع هستند.

دشتی: من بنابر رویه قانونگذاری موجود در کشور معتقد هستم قانون سال 69 همچنان در کشور پابرجاست. همین اعتقاد را برای سایر موارد قانون هم دارم. اتفاقا سایر دوستانی که الان با بحث ما مخالفت می‌کنند خودشان در اظهارنظرها و اقداماتشان صریحا به قانون سال 61، 65 و 69 استناد می‌کنند. به‌عنوان مثال ماده 17 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب سال 69؛ در آن قانون عنوان شده است شورا دارای شخصیت حقوقی است. این در قانون 75 هیچ‌گاه نیامده اما مورد استناد واقع می‌شود. ماده 22 قانون شوراها در مورد منابع درآمدی شوراهاست و در تمام این سال‌ها مورد استفاده واقع شده و حاکم بوده است و عنوان می‌کند درآمدهای شوراها از محل درآمدهای محلی، عوارض و کمک‌های دولتی است و سایر مقررات ماده 22 هم‌اکنون استناد می‌شود و تفسیر من این است که اتفاقا قانونگذار به نفس عمل خود در سال75 واقف بوده است و می‌دانسته قانون جامع شوراها و مدیریت محلی را نمی‌نویسد و بنابراین تنها قسمت‌هایی را می‌نویسد و عنوان جامع را استفاده نمی‌کند. به‌همین‌دلیل نمی‌گوید قوانین پیشین ملغی است بلکه می‌گوید آن دسته از قوانین که با این قانون مغایرت دارد ملغی است.

علیزاده: اگر ممنوعیتی برای مقام عمومی ایجاد شده باشد همچون ممنوعیت تصدی بیش از دو دوره متوالی شهردار، این ممنوعیت حاکم است و تا زمانی که قانونگذار آن را نقض نکند اعتبار دارد.

صابری: در صورتی که ما اعتقاد داشته باشیم قانون سال 75 مورد استفاده و قوانین پیشین ملغی است، در این‌صورت به هیچ ماده‌ای از مواد قوانین پیشین نمی‌توانم استناد کنم و همچنین باید تمام ضعف‌های آن را برطرف کنم در غیراین‌صورت باید سکوت کرده و نظر رقیب را قبول کند.

علیزاده: در این‌صورت واقعا مشکل ایجاد می‌شود چرا که دیگر شوراها منابع درآمدی‌شان مشخص نیست و شورا دیگر شخصیت حقوقی نخواهد داشت.

دشتی: از نظر قانونی افرادی که استناد می‌کردند به قوانین سال 61، 65، 69 کار درستی می‌کردند چراکه در قانون سال 75 عنوان شده بود قوانین مغایر ملغی هستند مثلا ماده 17 قانون سال 61 در قانون سال 75 اصلا ذکر نشده است. در این قانون ذکرشده شوراها دارای شخصیت حقوقی و حق اقامه دعوا و دفاع از دعاوی له و علیه شهر و شهرداری هستند و الان بحثی که در ارتباط با شهرری در سال 91 پیش آمد و شوراها به دفاع از مردم شهر از دولت به دیوانعالی عدالت اداری شکایت کردند به موجب قانون سال 61 بود اگر این ماده لازم‌الاجرا نباشد دیوان عنوان می‌کرد که شما به چه حقی شکایت کرده‌اید. رویه این را اثبات می‌کند.

فرض بگیریم اگر بی‌توجهی به این قانون ادامه یابد و در انتخاب شهردار زیر پا گذاشته شود همچنان که برخی اعضای اصولگرای شورای چهارم عنوان می‌کنند قالیباف گزینه نهایی آنهاست، چه باید کرد؟

خوشبختانه مراجع سیاسی قانونی در کشور ما پیش‌بینی شده‌اند و الان از نظر من نیازی به گرفتن وقت مجلس نیست چون همه چیز روشن است. اگر قرار باشد گرفته شود و ابهام در حدی باشد که حل نشود می‌توان آن را با استفسار و استعلام حل کرد. اگر از اداره کل حقوقی مجلس، وزارت کشور و شورایعالی استان‌ها استعلام شود و حل نشود ناچار به استفسار می‌شویم.

شنیده می‌شود در سال 86 از شورایعالی استان‌ها استعلام شده است. داستان و نتیجه آن استعلام چه بود؟ ضمن اینکه شنیده‌ها حکایت از آن دارد که نظر کارشناسان حقوقی وزارت کشور هم دلالت بر این دارد که شهردارشدن بیش از دو دوره منع قانونی دارد. توضیح می‌دهید؟

کارشناسان حقوقی وزارت کشور هم تماما موافق این نظر هستند با وجود اینکه اصولگرا هستند و توافق دارند که این قانون لازم‌الاجراست. وقتی می‌خواهید معنی واقعی قانون را بفهمید باید به شرایطی مراجعه کنید که در آن شرایط آن قانون حساسیت نداشته اما تفسیر شده است. در سال 86 این قانون برای کسی مهم نبود و شهردار شهر کوچکی می‌خواست بیش از هشت‌سال شهردار بماند و شورای شهرش این موضوع را استعلام کرد. نهاد رسمی شورایعالی استان‌ها هم در جواب این استعلام عنوان کرد به استناد تبصره یک بند 7 ماده 35 قانون مصوب سال 69 نمی‌تواند شهردار باشد و آن استعلام در حال حاضر در دسترس است. حقوق شهروندی اقتضا می‌کند از آنجا که این قانون یک‌بار تفسیر شده و یک نفر به موجب آن تفسیر از شهردارشدن متوالی برای سومین‌بار منع شده در حال حاضر هم همان‌گونه رفتار شود.

به فرض که فردا انتخابات در شورا برگزار شد و قالیباف با 31رای شهردار شد، مرجع برای رسیدگی به حق‌خواهی مردم کجاست؟

فرض کنیم که قالیباف با وجود منع قانونی رای آورد و شهردار تهران شد در این‌صورت بالاخره وزیر کشور باید وی را تایید کند و وزارت کشور مکلف است به لحاظ شرایط قانونی، وی را تایید کند و به‌این‌ترتیب این انتصاب در وزارت کشور متوقف می‌شود و حتی در صورت عبور از فیلتر وزارت کشور شهردار با حکم وزیر، شهردار شد برای مصوبه خلاف قانون شورا و حکم وزارت کشور هر شهروندی می‌تواند در رابطه با این دو به دیوانعالی عدالت اداری شکایت کند و دیوان عدالت نشان داده در رسیدگی به مسایل، حقوقی و نه سیاسی نگاه می‌کند. اتفاقا برای جلوگیری از این دردسر باید به فکر بود.

سوال بعد اینکه این موضوع با تعاریف از استفساریه در آن تعریف می‌گنجد یا خیر؟

دشتي: استفساردر موارد ابهام اتفاق می‌افتد حال آنکه قوانین سال 69 و 75 مغایرت ندارند اما مخالفان این قانون باید به نمایندگان مجلس بگویند با وجود تعدد اظهارنظرها و عدم دریافت مشخص از قانون آیا تبصره یک بند 7 ماده 35 قانون مصوب سال 69 همچنان به قوت خود باقی است یا خیر. استفسار یک طرح قانونی است یک لایحه است و یک فرد همچون عضو شورای شهر نمی‌تواند از مجلس استفسار کند یا ازطریق مصوبه شورایعالی استان‌ها اتفاق می‌افتد، یا 15درخواست نماینده مجلس یا لایحه دولت. شورایعالی استان‌ها که دوره‌اش تمام شده است و عملا شورایعالی استان‌ها فعلا محمل قانونی ندارد. پس فقط امضای 15 نماینده یا لایحه باقی می‌ماند و اینها تنها راه‌ها برای استفساریه در این رابطه است. من معتقدم آنقدر بحث روشن است که نیازی به استفساریه نیست.

جناب دامادی نظر شما به‌عنوان نماینده مجلس که سابقه حضور در شورای شهر را دارد چیست؟

دامادی: سوال این است که تبصره 35 قانون مصوب سال 69 بحثی را مطرح کرده است در رابطه با انتخاب شهردار و اینکه بیش از یک دوره متوالی منع قانونی دارد و در ماده 71 قانون مصوب سال 75 هم بحث انتخاب شهردار است و اعلام می‌کند شهردار برای چهارسال انتخاب می‌شود، پس این دو مغایرت دارند و قانون سال 69 فسخ شده است. من حقوقدان نیستم. نماینده مجلس هستم سوال من این است که شرایط کاملا مشخص است. شهردار برای یک دوره چهارساله انتخاب می‌شود و با فرض اینکه قانونگذار عاقل است شرایط جدیدی را تعریف کرده و شرایط پیشین را نسخ کرده است. برداشت ما این است.

برداشت رییس کمیسیون شوراها هم مشابه این برداشت است. چه پاسخی دارید؟

دشتی: این افراد عنوان می‌کنند چون قانونگذار در سال 75 در مقام بیان شرایط و نحوه انتخاب شهردار بوده است پس هر بیانی داشته ابراز کرده است. ما می‌گوییم منطقی‌ترین استدلال مخالفان ما این است اما بالاخره با فرض عاقل‌بودن قانونگذار وقتی می‌گوید قوانین مغایر ملغی است با علم این موضوع گفته است و با این علم این قانون تصویب شده است و همیشه تضارب هنگامی پیش می‌آید که یک حکم مقدم و یک حکم موخر در مورد یک موضوع واحد وجود دارد. اما وقتی یک حکم مقدم وجود دارد و یک حکم موخر وجود ندارد تضاربی وجود ندارد و ماده 71 قانون مصوب سال 75 در زمینه زمان انتخاب شهردار برای یک دوره است و قانون سال 69 در زمینه محدودیت انتخاب برای بیش از دو دوره پشت سرهم و با فرض عاقل‌بودن قانونگذار این دو مغایرتی ندارند.

علیزاده: اگر بخواهیم بپذیریم که قانون موخر قانون جامع است و قوانین پیشین ملغی هستند شوراها و شهرداری واقعا به مشکل برمی‌خورند در مباحثی نظیر منبع درآمدی، شخصیت حقوقی.

منبع: شرق