عدم وابستگی بودجه به نفت در قوانین توسعه از اصلی ترین تکالیف دولت‌ها است

بودجه کشور زیر سایه نفت

کد خبر: ۲۸۸۴۷۸

تاریخ: ۱۱ آذر ۱۳۹۱ - ۱۳:۴۰

با گذشت یک سده از ظهور نفت در اقتصاد ایران شدت وابستگی اقتصاد ایران به نفت تا اندازه ای نگران کننده است که رهایی از اقتصاد نفتی به خصوص به عنوان سنگ اصلی بنای تحقق اقتصاد مقاومتی امروز به یکی از دغدغه های مهم قوا تبدیل شده و نهاد قانون گذاری در برنامه های توسعه کشور به دنبال ایجاد تکلیف برای قوه اجرایی به منظور کاهش وابستگی به این طلای سیاه که بلای اقتصاد کشور شده، است.

صفحه های تقویم صد سال پیش از این روزها برای نخستین بار بوی تند حضور نفت در عرصه اقتصادی کشور را ثبت کرده است. همان روزها یکی از بزرگ ترین تحولات سیاسی تاریخ ایران یعنی پیروزی نهضت مشروطه نیز به وقوع پیوست. این پیروزی که کام‌ ملت را شیرین کرده بود مقارن شد با نخستین استخراج نفت در کشور . استخراج نفت در ایران مقارن شد با پیروزی نهضت مشروطه و به نوعی به دلایل استراتژیک این نخستین استخراج ، آغازی بر از دست رفت آرمان هایی که نهضت مشروطه نیز به دنبال آن بود.تا پیش از وقوع انقلاب اسلامی نفت به بلایی تبدیل شده بود که سیر رشد فاکتورهای دموکراسی را در جامعه با مشکل مواجه می کرد . امروزه اهمیت نفت در باورهای عمومی تا اندازه ای جا افتاده است که بدون شک نحوه مدیریت این ثروت ملی و خدادادی می تواند  یکی از امتیازات و توانمندی های رجال سیاسی و مدیران اجرایی این دوران باشد.

در این بین اما نفت مقوله ای پیچیده و اثرگذار و اثر پذیر در اقتصاد ایران در تمام یک قرن گذشته بوده است. با وجود آن که روند افزایش سهم نفت در اقتصاد ایران و وابستگی شدید بخش‌های اقتصاد ملی به آن از اواسط دهه ۱۳۴۰ خورشیدی شروع شد، روند فزاینده وابستگی اقتصاد ایران به نفت به گونه‌ای بود که نفت و عواید حاصل از فروش آن به عامل کلیدی رشد یا افت اقتصادی تبدیل گردید. با گذشت یک سده از ظهور نفت در اقتصاد ایران شدت وابستگی اقتصاد ایران به نفت تا اندازه ای نگران کننده است که رهایی از اقتصاد نفتی به خصوص به عنوان سنگ اصلی بنای تحقق اقتصاد مقاومتی امروز به یکی از دغدغه های مهم قوا تبدیل شده است و نهاد قانون گذاری در برنامه های توسعه کشور به دنبال ایجاد تکلیف برای قوهاجرایی به منظور کاهش وابستگی به این طلای سیاه که بلای اقتصاد کشور شد، بوده است.

نگاهی به تکالیف قانونی دولت در حوزه جدایی بودجه از آغوش نفت

نفت مقوله ای پیچیده و اثرگذار و اثر پذیر در اقتصاد ایران در تمام یک قرن گذشته بوده است. با وجود آن که روند افزایش سهم نفت در اقتصاد ایران و وابستگی شدید بخش‌های اقتصاد ملی به آن از اواسط دهه ۱۳۴۰ خورشیدی شروع شد، روند فزاینده وابستگی اقتصاد ایران به نفت به گونه‌ای بود که نفت و عواید حاصل از فروش آن به عامل کلیدی رشد یا افت اقتصادی تبدیل گردید

در برنامه سوم توسعه دولت مکلف شد منابع درآمدی خود به منظور دستیابی به هدف اقتصاد بدون نفت را در بودجه‌های سالانه تجهیز کند.اما آنچه به ورطه عمل رسید با نگاه قانون گذار متفاوت بود چرا که در میان نه تنها از سهم درآمدهای نفتی در اقتصاد کشور کاسته نشد، بلکه  فرصت هم بستری این دو بیش از پیش نیز  مهیا شد. براساس قانون برنامه سوم، سهم فروش نفت از کل منابع دولت باید در سال پایانی برنامه  معادل  ۴۴ درصد بود در حالی که  این رقم در آن سال معادل با ۷۰ درصد بوده است.

در برنامه چهارم توسعه، کاهش وابستگی‌بودجه‌های سنواتی به درآمدهای حاصل  از فروش نفت و سایر منابع طبیعی نیز همچون برنامه پیشین مورد عنایت و توجه بود. در متن این قانون در بند "الف” ماده ۲ " دولت مکلف شد تاسهم اعتبارات هزینه‌‌ای تأمین شده از محل درآمدهای غیرنفتی را به گونه‌ای افزایش دهد که تا پایان برنامه چهارم، اعتبارات هزینه‌‌ای دولت به طور کامل از طریق درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای غیرنفتی تأمین شود". عملکرد بودجه‌های سالانه دولت در طی سال‌های آغازین این برنامه هیچ گونه هماهنگی با این قانون ندارد. در بودجه سال‌های ۱۳۸۴ و ۱۳۸۵  وابستگی بودجه به درآمدهای حاصل از فروش نفت ۴/‌۷۹ و ۱/۶۲ است که نشان از انحراف واضح این موضوع دارد.

هم چنین در سال ۸۵ هم زمان با روی کار آمدن دولت نهم و اشتهای بالای این دولت در مصرف درآمدهای حاصل از فروش نفت استفاده از درآمدهای ارزی صادرات نفت درکنار برداشت‌های مکرر از حساب ذخیره ارزی، در عمل وابستگی بودجه این سال به نفت رابه مقدار قابل توجهی افزایش و به بیش از ۴۰ میلیارد دلار رساند.

در پی این تعارضات واستفاده بسیار زیاد از درآمدهای نفتی  و رشد بی سابقه حجم دولت که در خلاف جهت سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی بود، لایحه بودجه ۸۶ سال  با ماهیتی انقباضی تدوین شود.
قطع وابستگی به نفت و تاکید بر تشکیل صندوق توسعه ملی یکی از محورهای مهم در سیاست های کلی برنامه پنجم توسعه است که پیشتر نیز بارها مورد تاکید مقام معظم رهبری بوده است. در برنامه چهارم نیز آمده بود که باید تلاش شود وابستگی بودجه جاری کشور به درآمدهای نفتی قطع شود. اما در سیاست های کلی برنامه پنجم به طور مشخص تاکید شده است که می بایست تا پایان برنامه، این وابستگی به درآمدهای نفتی به صفر برسد

بنابر قانون برنامه چهارم، دولت هر ساله به طور میانگین می توانست ۱۵میلیارد دلار از منابع نفتی استفاده کند اما دولت تقریبا همه درآمد نفتی را که بعضا به بالای ۱۰۰ میلیارد دلار در سال نیز رسید، هزینه کرد.

قطع وابستگی به نفت و تاکید بر تشکیل صندوق توسعه ملی یکی از محورهای مهم در سیاست های کلی برنامه پنجم توسعه است که پیشتر نیز بارها مورد تاکید مقام معظم رهبری بوده است. در برنامه چهارم نیز آمده بود که باید تلاش شود وابستگی بودجه جاری کشور به درآمدهای نفتی قطع شود. اما در سیاست های کلی برنامه پنجم به طور مشخص تاکید شده است که می بایست تا پایان برنامه، این وابستگی به درآمدهای نفتی به صفر برسد.

از دیگر سوی دولت مکلف است ۲۰ درصد از عواید حاصل از فروش نفت  را به صندوق توسعه ملی واریز کند. که البته باید امیدوار بود صندوق توسعه ملی به سرنوشت حساب ذخیره ارزی که قلکی برای جبران بی انضباطی های مالی و تزریق پول به فعالیت های غیرمولد بود، گرفتار نشود.

صندوق ذخیره ارزی ، گامی در راه جدایی بودجه از نفت

قیمت نفت از جمله مواردی است که همواره عملکرد بودجه سنواتی کشور را در چند دهه گذشته خصوصا در سال‌های اخیر، متأثر ساختهاست. به طور طبیعی، رقم تعیین شده در بودجه برای قیمت نفت با میزان وابستگی کشور به‌صادرات نفت، نسبت مستقیم دارد و افزایش یا کاهش قیمت جهانی نفت تأثیری مستقیم براجرا یا عدم اجرای طرح‌های اقتصادی و عمرانی بر جای می‌گذارد. ناگفته پیداست، هرقدررقم تعیین شده برای بهای نفت در بودجه پایین‌تر باشد - همان گونه که در بودجه سال۸۶ شاهد هستیم - افزایش قیمت نفت موجب افزایش مازاد درآمدهای نفتی خواهد شد

این مسأله که بودجه با قیمت پایین نفت بسته شود، بیانگر کاهش وابستگی بودجه به نفت نیست. در کشور ما که بر اساس قانون ، مازاد ذخایر ارزی، ذخیره و پس‌انداز می‌شوند، کتمان وجود ناموازنه میان منابع و مصارف بودجه‌ای که ناشی از پایین حساب کردن قیمت نفت است، در نهایت به بهره‌برداری غیرمجاز از ذخایر موجود خواهد انجامید.

مازاد درآمد ارزی به این معنی است که سالانه  دولت قیمتی برای نفت در بودجه سالانه تعیین می کند و اگر مجموع درآمدهای ارزی از پیش بینی دولت بیش تر شود مبلغ باقی مانده با عنوان اضافه درآمد یا مازاد درآمد به این حساب منتقل می شود.

بر اساس قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از این حساب است که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی شده کاهش پیدا کند. همچنین برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیر نفتی بودجه عمومی ممنوع است

تولد این حساب البته به دولت اصلاحات باز می گردد .کاهش قیمت نفت در اولین و دومین سال دولت محمد خاتمی شوک بزرگی بود که رجال سیاسی وقت را به این نتیجه رساند که برای مقابله با این وضعیت در آینده چاره اندیشی کرد.در پی این مسائل حساب ویژه ای برای مازاد درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت ایجاد شد که در صورت تکرار چنین وضعیتی اقتصاد ایران بتواند با دشواری کمتری از این مرحله عبور کند و اگر در سال های بعد قیمت نفت به هر دلیلی از میزان پیش بینی شده در بودجه کمتر شد از محل ذخیره ارزی کمبود آن جبران شود.

حساب ذخیره ارزی اهدافی نظیر ایجاد ثبات در میزان درآمدهای حاصل از فروش نفت خام، تبدیل دارایی‌های حاصل از فروش نفت خام به دیگر انواع ذخایر و توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبار موردنیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیر دولتی و فراهم کردن امکان تحقق فعالیت‌های پیش‌بینی شده در برنامه را مدنظر قرار می‌دهد.

بر اساس قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه، دولت در صورتی مجاز به برداشت از این حساب است که درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به ارقام پیش‌بینی شده کاهش پیدا کند. همچنین برداشت از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیر نفتی بودجه عمومی ممنوع است.

در قانون پنج ساله چهارم توسعه مقرر شده‌است به منظور سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبارات موردنیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی بخش غیر دولتی که توجیه فنی و اقتصادی آن‌ها به تایید وزارتخانه‌های تخصصی ذی‌ربط رسیده باشد تا ۵۰درصد حساب ذخیره ارزی از طریق شبکه بانکی داخلی و بانک‌های ایرانی خارج از کشور به صورت تسهیلات با تضمین کافی تخصیص یابد.

یکی از اهداف تشکیل این حساب، مقابله با نوسانات قیمت نفت بود اما این حساب هدف مهمتری نیز داشت که شامل پرداخت وام ارزی به بخش خصوصی بود که متاسفانه با استفاده بی رویه دولت ها به خصوص دولت دهم از درآمدهای حاصل از فروش نفت و صندوق ذخیره ارزی این هدف به درستی محقق نشد.

محمود احمدی‌نژاد در سال ۱۳۸۷موجودی حساب ذخیره ارزی را محرمانه اعلام کرده‌ بود.اما بانک مرکزی چندی بعد موجودی صندوق را ۲۳میلیارد و ۱۷۵میلیون دلار اعلام کرد. در سال  ۱۳۸۸ این رقم به ۱۳میلیارد و ۱۴۲میلیون دلار کاهش یافت. در نیمه سال ۱۳۸۹رقم صندوق ذخیره ارزی را کمتر از ۱۰میلیارد دلار اعلام شد. این در حالی بود که کارشناسان اعلام نمودند در صورتی که صندوق به صورت قانونی استفاده می شد،موجودی آن در حدود ۱۰۰میلیارد دلار رقمی بود.

بیش‌ترین سرانه ایرانی‌ها از درآمد نفت مربوط به شش سال اخیر یعنی دوره تصدی دولت محمود احمدی نژاد است اما متاسفانه سهم صندوق ذخیره ارزی از این درآمدها از تمامی دولت های پیشین دولت نهم و دهم کم تر بوده است که این آمار نشان از اشتهای بالای دولت نهم و دهم در میل درآمدهای حاصل از فروش نفت دارد.

با وجود شعارهای زیادی که دولت دهم در راستای جدایی بودجه از نفت سر داداما در طول هفت سال و اندی گذشته بی‌انضباطی‌های اجرای بودجه و افزایش میزان هزینه‌ها از برآوردهای دولت، به خالی شدن صندوق ذخیره‌ارزی می‌انجامد که خود موجب افزایش وابستگی بودجه به نفت می‌شود. به عبارت دیگر دولت نهم‌ ودهم نفت سال های دوران مقارن با مدیریت خود را مصرف کرد و درآمدهای گذشته صندوق نیز نگذشت و سهم ذخیره شده دولت های قبلی را نیز مصرف کرد تا در روز سوال از رییس جمهور در اسفند ماه سال ۹۰، رییس جمهور در پاسخ به این سوال علی مطهری، نماینده سوال کنندگان مبنی بر این که چرا بدهی های دولت به شهرداری و مترو رداخت نمی شود، محمود احمدی نژاد در پاسخ به این سوال تاکید کرد :" از کجا باید این پول را بپردازیم؟ این پول باید از حساب ذخیره ارزی پرداخت شود که پیش از این نیز اعلام کردیم که حساب ذخیره ارزی هیچ موجودی ندارد و صفر است" رییس جمهور در همان زمان به صراحت در مجلس گفت:" موجودی حساب ذخیره ارزی صفر است، از کجا بیاورم به مترو تهران پول بدهم؟"

دولت نهم‌ ودهم نفت سال های دوران مقارن با مدیریت خود را مصرف کرد و درآمدهای گذشته صندوق نیز نگذشت و سهم ذخیره شده دولت های قبلی را نیز مصرف کرد

در همان زمان داریوش قنبری، نماینده مردم ایلام و عضو فراکسیون اقلیت مجلس هشتم   در گفت و گو با خبرنگار خبرگزاری خانه ملت تاکید کرد که دولت باید پاسخ دهدکه چگونه حساب ذخیره ارزی  را با موجوی قابل توجهی از دولت پیشین خود تحویل گرفته است و موجودی آن را طی ۶ سال به صفر رسانده است؟!

در همین راستا غلامرضا مصباحی مقدم، رییس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس نیز در گفت و گو با خبرنگار اقتصادی خبرگزاری خانه ملت نیز هشدار داده  که دولت نهم و دهم از حساب ذخیره ارزی به عنوان قلک استفاده می کند. این شائبه ها با توزیع بی منطق یارانه نقدی در جریان احجرای قانون هدفمندی یارانه ها قوت گرفت.

این برداشت ها از حساب ذخیره ارزی تا اندازه ای زیاد شد که احمد توکلی نماینده مردم تهران و عضو کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات در جلسه علنی در مجلس هشتم نسبت به این که صندوق توسعه ملی به سرنوشت حساب ذخیره ارزی تبدلی شود هشدار داد.

در بررسی های به عمل آمده دیده می شود که بیش‌ترین سرانه ایرانی‌ها از درآمد نفت مربوط به شش سال اخیر یعنی دوره تصدی دولت محمود احمدی نژاد است اما متاسفانه سهم صندوق ذخیره ارزی از این درآمدها از تمامی دولت های پیشین دولت نهم و دهم کم تر بوده است که این آمار نشان از اشتهای بالای دولت نهم و دهم در میل درآمدهای حاصل از فروش نفت دارد.

گلایه بهارستان نشینان از وابستگی بودجه به نفت

نفت به عنوان یک سرمایه ملی باید تحت سایه مدیریت جدی به فروش برسد.وابستگی بودجه به نفت به خصوص در شرایطی که جمهوری اسلامی ایران در عرصه بین الملل در آن به سر می برد مشکلات زیادی را به همراه دارد.

موسی الرضا ثروتی نماینده مردم بجنورد و عضو کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی در گفت و گو با  خانه ملت تاکید می کند که در دولت نهم و دهم میزان وابستگی بودجه به نفت افزایش داشته است و این روند اقتصاد کشور را به رو فروپاشی می برد.

از طرف دیگر غلامرضا مصباحی مقدم در گفت و گو با  خانه ملت تاکید دارد که بودجه ای که با وابستگی به درآمدهای فروش نفت تدوین و بسته می شود هیچ اقدام مثبتی در راستای تحقق اقتصاد مقاومتی و جهاد اقتصادی ندارد.

حمید رضا فولادگر ، رییس کمیسیون نظارت و پیگیری ویژه اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی نیز در گفت و گو با  خانه ملت تاکید دارد که نفت باید به عنوان یک سرمایه ملی تلقی شود و نباید درآمدهای حاصل از فروش نفت را صرف امور جاری کشور کرد چرا که این مسئله خیانت به آیندگان این کشور است و علاوه بر این وضعیت تولد را نیز به خطر می اندازد.

روشن و بدیهی است که با وابستگی بودجه سنواتی به نفت و تامین هزینه های کشور از درآمدهای حاصل از فروش این ثروت ملی، تلاش جدی برای رونق تولید داخلی و بالتبع ان فعالیت تولیدی ها به خصوص بخش خصوصی صورت نمی گیرد.

سید احمد رضا دستغیب ، نایب رییس کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی در گفت و گو  با خانه ملت تاکید می کند که با توجه به شرایطی که در راستای تحریم ها علیه جمهوری اسلامی ایران روا داشته شده است و برای غرب این تصور وجود دارد که نفت تنها اهرم آنها برای اعمال فشار به ایران است، دولت باید تلاش جدی برای تدیون بودجه ای مستقل از نفت و افازیش این کارکرد در بودجه های سال های اتی شود.

با توجه به شرایطی که در راستای تحریم ها علیه جمهوری اسلامی ایران روا داشته شده است و برای غرب این تصور وجود دارد که نفت تنها اهرم آنها برای اعمال فشار به ایران است، دولت باید تلاش جدی برای تدیون بودجه ای مستقل از نفت و افازیش این کارکرد در بودجه های سال های آتی شود

در راستای این دست از مسائل جمعی از نمایندگان مجلس نهم طرح دوفوریتی کاهش وابستگی هزینه های جاری دولت به هزینه های نفتی در را با ۱۱۰ امضا مطرح کردند.

محمد قسیم عثمانی در گفت و گو با خبرنگار اقتصادی خبرگزاری خانه ملت با اشاره به تاکید قانون برنامه پنجم بر  لزوم جدایی بودجه از نفت تاکید دارد که بر اساس این طرح دولت باید تا پایان برنامه پنجم هر سال ۱۱۰درصد این پوشش هزینه های جاری را افزایش دهد به نحوی که تا پایان برنامه به طور کلی وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی به طور کلی قطع شود.

بدون شک بی توجهی به دغدغه ای که در پی ان قانون گذاری لزوم جدایی بودجه از نفت را تدوین و مورد تاکید قرار داده است، اثرات نابجایی بر اقتصاد کشور دارد. نفت به عنوان استراتژیک ترین کالای کشور باید با تدبیر تجارت و درآمدهای حاصل از پس انداز و بعضا در موارد بسیار ضروری و با اذن قانون گذار هزینه شود. در این بین بی تدبیری می تواند سرمایه ای را که متعلق به نسل های آتی نیز هست و باید برای آنان پس انداز شود، از بین برده و کشور را در شرایط خاص با بحران های جدایی رو به رو سازد. از این حیث جدایی بودجه سنواتی از نفت الگویی است که باید مورد توجه جدی دولت فعلی در سال پایانی خود و دولت های آتی باشد.