«نقد مجلس از درون»

مهدی سنایی

کد خبر: ۲۷۷۲۲۸

تاریخ: ۱۷ مهر ۱۳۹۱ - ۰۷:۵۵

با ارائه طرح استیضاح وزیر ورزش و جوانان در مجلس، در حالی که موضوع ورزش در اوضاع کنونی، دغدغه و مشکل اصلی کشور نیست و همچنین بازپس‌گیری امضا توسط برخی طراحان، بهانه‌ای دست داد تا به برخی زوایای فعالیت مجلس و نمایندگان محترم بپردازیم.

نهاد قانون‌گذاری و تقنین هم در متون دینی ما و هم در نظریه مردم‌سالاری نوین که چندین قرن است سرلوحه عمل نظام‌های سیاسی است، دارای چنان جایگاه محکم و بلندی است که جایی برای سخن گفتن نمی‌گذارد. نهضت مردم سالاری در ایران نیز در بیش از یکصد سال گذشته در برهه‌های حساس حول محور قانون گذاری، مجلس و نمایندگان ملت رقم خورده و چنانچه صفحات این تاریخ را ورق بزنیم، دوره‌های درخشان تاریخ مبارزات ملت ایران در سایه مجلسی قوی و مقتدر شکل گرفته است. این واقعیتی است که به خوبی در سخنان جناب آقای دکتر لاریجانی، رئیس فاضل مجلس شورای اسلامی در دیدار امسال نمایندگان با رهبر معظم انقلاب نیز گفته شد.

اصول هفتاد و سوم تا نودم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ـ که ثمره مبارزات و رشادت‌های فراوان در دهه‌های متمادی است ـ نیز به خوبی مقام رفیع مجلس را در ساختار سیاسی کشور نمایان می‌کند، تا آنجا که تا اندازه‌ای یک نوع نظام پارلمانی را از ساختار سیاسی ما در اذهان تداعی می‌نماید.

با این مقدمه، پاسداشت نهاد قانون‌گذاری به تعبیری ارج گذاشتن به قانون محوری و ارزش نهادن به ثمره مبارزات آزادیخواهانه بیش از یکصد ساله ملت ایران و احترام به دستاوردهای انقلاب اسلامی و ارزش‌های نظام اسلامی است و وظیفه‌ای است که ضمن حفظ اصل تفکیک قوا ـ که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به نوعی درج شده ـ بر عهده همه دستگاه‌ها در قوای سه‌گانه و همه آحاد ملت ایران است.

حفظ اعتبار و استقلال مجلس در عین حال بیش از همه بر عهده اعضای شکل دهنده آن یعنی نمایندگان ملت است. از این روست که در متن سوگندنامه در اصل شصت و هفتم قانون اساسی، نمایندگان تعهد می‌نمایند پاسدار حریم اسلام و نگهبان دستاوردهای انقلاب و نظام اسلامی باشند و با حفظ امانت و تقوا به استقلال و اعتلای کشور و حقوق ملت پایبند باشند و استقلال کشور و آزادی و مصالح مردم را سرلوحه کار خویش قرار دهند.

به این ترتیب، چهارچوب انجام وظیفه نمایندگان و مسیر عمل آنان به خوبی در این سوگند‌نامه روشنگری شده است. متأسفانه در سال‌های اخیر هر از چند‌گاه جایگاه و شأن مجلس در کشور ما مورد خدشه قرار گرفته و زیر سؤال رفته است چنانکه در مواقعی از مجلس مقتدری که مورد نظر ملت و نظام اسلامی و قانون اساسی است فاصله گرفته است.

اما زیان‌هایی که مجلس دیده و نقش‌هایی که مورد انتظار بوده و نیافریده است از دو زاویه درون مجلس و برون مجلس قابل تحلیل و بررسی است. در این نوشتار، عواملی که بیرون از مجلس هر از چند‌گاه درصدد تضعیف نهاد قانون گذاری و قانون محوری برمی‌آیند، مورد بحث نیست و پیکان توجه معطوف به برخی عملکردهاست که از درون مجلس به شأن و اعتبار آن ضربه می‌زند و برخی ضرورت‌ها که برای کارآمدی بیشتر پارلمان و بهره‌گیری از ظرفیت‌های آن می‌بایست لحاظ شود.

اندوخته‌های اندک حقیر به عنوان دانش آموز علوم سیاسی و روابط بین‌الملل و همچنین تجربه دو دوره نمایندگی مردم، نشان می‌دهد اقتدار و جایگاه مجلس شورای اسلامی بیش از هر عامل دیگری به نوع عمل مجلس وابسته است و این مهم اقتضا می‌کند که مجلس شورای اسلامی ـ که هم اکنون در آغاز دوره نهم است ـ به موارد زیر توجه کرده و آنها را مدنظر گیرد:

۱ ـ دقت در استفاده از ابزارهای نظارتی؛ پرسش، تذکر، استیضاح و تحقیق و تفحص از جمله ابزارهایی هستند که نقش نظارتی نمایندگان را عینیت می‌بخشند و این امکان را می‌دهند که نمایندگان غفلت یا انحراف احتمالی مجریان را از قانون مورد توجه و بررسی قرار دهند. این موارد ابزارهای قدرت مجلس هستند و بهره‌گیری شایسته از آن‌ها هم به قوه مجریه در انجام وظایفش کمک می‌نماید و هم به بالا بردن شأن و جایگاه مجلس می‌انجامد.

در عین حال استفاده ابزاری از سوال و استیضاح برای دیگر اهداف یا مثلاً تغییر فلان مدیرکل در استان یا فلان رئیس اداره در شهرستان هم باورپذیری جامعه سیاسی را به ابزارهای نظارتی مجلس تضعیف می‌نماید و هم از شأن و اعتبار مجلس در چشمان دولت و مردم می‌کاهد؛ افزون بر این زمینه‌ای فراهم می‌نماید که سوال و استیضاح وجه المصالحه برای درخواست‌های ناچیز شده و در موارد بسیاری، منجر به پس گرفتن سوال یا عقب نشینی از امضا برای استیضاح شود.

بی‌گمان، اصل بر تعامل با مجریان و پیگیری امور در این چهارچوب است؛ در عین حال بهره‌گیری قاطع از ابزارهای نظارتی در موارد لازم نیز به سود کل نظام سیاسی کشور است.

در زمینه تحقیق و تفحص، نبود ساز و کار لازم موجب شده است که همه موارد به سرانجام مشخصی نرسد؛ گویا، دیوان محاسبات ابزار مناسبی برای اجرایی کردن این مهم است.

۲. تنقیح قوانین و پرهیز از انباشت قانون؛ تردیدی نیست که عمده‌ترین وظیفه مجلس، تصویب قانون است و تصویب قانون محکم و خوب،‌ بسته به این است که خلأ‌های قانون گذاری شناسایی و با لحاظ مجموعه قوانین موجود به وضع قانون جدید اقدام شود. به این ترتیب قوانین محکم و غیرمتناقض شکل می‌گیرد و از انباشت قوانین مشابه جلوگیری می‌شود.

متأسفانه در ساختار کنونی مجلس، این مهم چنانکه باید انجام نمی‌پذیرد. در اقدامی سازنده و برای جبران این خلأ در مجلس هشتم معاونت تنقیح قوانین شکل گرفت، ولی چنانکه باید نقشی در تنقیح قوانین پیش از ارائه طرح‌ها و لوایح ایفا نمی‌نماید.

بنا به گزارش‌های مستند، در سال‌های گذشته چندین برابر کل تاریخ قانون گذاری در ایران قانون وضع شده است؛ در عین حال به سختی می‌توان نمونه‌های زیادی از مجموعه قوانین مستحکم مصوب در سال‌های اخیر برشمرد. بهره‌گیری از نظر کار‌شناسان و اساتید فن در مراحل مقدماتی تصویب قوانین امری ضروری می‌نماید.

۳ ـ پرهیز از ارائه طرح‌های دو فوریتی؛ بر پایه آیین‌نامه مجلس شورای اسلامی نمایندگان می‌توانند در صورت وجود ضرورت و فوریت طرح‌های دو فوریتی ارائه نمایند و این طرح‌ها یک ساعت پس از چاپ و توزیع میان نمایندگان در دستور صحن علنی قرار داده می‌شوند و فوریت آن‌ها به رأی گذاشته می‌شود و در کمتر از سه روز نیز محتوای طرح در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد.

در حالی که در قانون نیز طرح دو فوریتی برای حالت استثنا و شرایط فوت فرصت پیش‌بینی شده، متأسفانه هم اکنون ارائه طرح‌های دو فوریتی در مجلس به یک اصل و رویه تبدیل شده است. به این ترتیب طرح‌های فراوانی ارائه می‌شود که نمایندگان فرصت آشنایی با محتوای آن را نیافته‌اند و نتیجه اینکه در برخی موارد ـ که در ماه‌های اخیر نیز رخ داده است ـ فوریت طرح تصویب و بعد در کمال ناباوری و تناقض کلیات آن ردّ و از دستور کار مجلس خارج می‌شود.

در مواردی ارائه این گونه طرح‌ها در مجلس هشتم، مسأله ساز شده و به شأن و اعتبار مجلس نزد افکار عمومی آسیب رساند که از آن جمله می‌توان به طرح دو فوریتی «استفساریه ماده ۷۱ قانون خدمات مدیریت کشوری» اشاره کرد که طرح آن نه ضرورتی داشت و نه فوریتی و از آن به حقوق مادام العمر برای نمایندگان تعبیر و پس از هزینه زیاد برای مجلس اصل آن ماده لغو شد.

مورد دیگر طرح دو فوریتی شرایط کاندیداتوری مجلس در سال ۱۳۹۰ بود که به علت عجله در تنظیم و تناقضات موجود آن مدت زیادی بدون نتیجه وقت مجلس را گرفت. گویا، اصلاح آیین‌نامه در زمینه ارائه طرح‌های دو فوریتی ضرورتی اجتناب ناپذیر است.

۴ ـ پرهیز از امضای هر طرح، بیانیه و نامه‌ای؛ بنا به فرموده بنیانگذار ج. ا. ایران امام راحل (ره) نمایندگان عصاره فضایل ملت هستند و بر همین اساس هر گونه تصمیم، رأی، نظر و امضای آنان باید تبلور اراده ملت باشد. این مهم اقتضا می‌نماید که نمایندگان در هر گونه امضای خویش پای هر ورقه یا طرحی کمال دقت را بنمایند و بدون خواندن آن، حاضر به امضای هیچ متنی نشوند.
امانت و تقوی که در سوگندنامه یاد کرده‌ایم و همچنین جسارت و شجاعتی که لازمه کار نمایندگی ملت است و عموم نمایندگان از آن برخوردارند اقتضا می‌کند که تحت هیچ گونه فشار و یا رو دربایستی نیز تن به امضا ندهیم.

متاسفانه در موارد بسیاری دیده‌ایم، نماینده‌ای که امضایش پای طرحی است در مجلس در مخالفت با آن طرح نطق یا پای بیانیه یا تقدیر و تشکری را امضا می‌کند که پس از بروز عوارض و هزینه‌های آن برای مجلس از آن تبری می‌جوید.
معلوم نیست، مجلس چه وظیفه‌ای دارد که هر روز گروهی از نمایندگان برای تقدیر و تشکر از جایی یا شخصی اقدام کنند. در بسیاری موارد این امضا‌ها ابزار رسیدن اشخاص یا افرادی به منافع شخصی و گروهی است.

۵ ـ جمع میان منافع ملی و نیازهای منطقه‌ای؛ تردیدی نیست یکی از وظایف اصلی نمایندگان رسیدگی به مشکلات حوزه انتخابیه و جذب امکانات برای آن است و بخش قابل توجهی از وقت نمایندگان نیز صرف رسیدگی به این امور می‌شود. این مهم زمانی به خوبی سامان می‌یابد که مرزهای منافع ملی و مصالح کلی مردم و نظام مورد توجه باشد. «وفاق اجتماعی» در انجام امور جوامع و «حفظ مصلحت کل» در امور سیاسی و دولت داری دو اصلی است که باید همیشه مدنظر همه کارگزاران باشد.

از این روی، مجلس ضمن حفظ اقتدار و انجام وظایف خود در چهارچوب مصالح کلی کشور عمل می‌نماید و نمایندگان نیز می‌بایست میان مسئولیت‌های ملی خویش و وظایف بخشی و مرتبط با حوزه انتخابیه وفاق ایجاد نمایند و اجازه ندهند در برخی موارد مصالح کلی و منافع ملی قربانی اهداف بخشی شوند.

۶ ـ چاره جویی برای خلأ احزاب؛ وجود احزاب قوی و ریشه دار از جمله ملزومات اصلی ساز و کار پارلمانی است. متأسفانه احزاب قوی، پایدار و تأثیرگذار در نظام سیاسی ما وجود ندارند و ائتلاف‌ها، دسته‌جات و گروه بندی‌ها عموماً ناپایدار، غیر منسجم و فصلی و موسمی هستند. در چنین شرایطی، وظیفه سنگین و تقریباً غیرممکنی بر دوش نمایندگان قرار می‌گیرد. نماینده‌ای که بخش عمده‌ای از دغدغه‌های ذهنیش را مشکلات حوزه انتخابیه شکل می‌دهد و لحظه‌ای او را به خود وانمی‌گذارند در طول روز و در صحن علنی مجلس مجبور است در مورد طرح‌ها و لوایح مختلف با موضوعات متنوع و ناهمساز تصمیم‌گیری کند، در حالی که امکان ندارد در همه آن زمینه‌ها متخصص و کار‌شناس باشد.

نبود پشتوانه حزبی و کار‌شناسی کار را دشوار می‌نماید و به یک نوع کار هیأتی و لحظه‌ای سوق می‌دهد. در چنین شرایطی وظیفه سنگینی بر دوش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی قرار دارد که با تحقیق و بررسی پیشینی به یاری نمایندگان در زمینه رای مثبت یا منفی به کلیات و مواد طرح‌ها و لوایح بشتابد.

مرکز پژوهش‌ها با پرهیز از سیاسی کاری در تهیه گزارش‌ها و جلب اعتماد همه نمایندگان و همچنین با تهیه بموقع و در دسترس قرار دادن دیدگاه‌هایش برای نمایندگان در این زمینه می‌تواند رسالت مهمی ایفا نماید.

۷ ـ تقویت فعالیت کمیسیون‌ها؛ نقطه ثقل فعالیت مجلس در کشور ما صحن علنی مجلس است. تکرار جلسات صحن علنی و امکان موافقت، مخالفت، پیشنهاد اصلاح و حذف توسط نمایندگان در حالی که گزارش مستقیم جلسات علنی از رادیو پخش می‌شود و همچنین مورد توجه خبرنگاران و رسانه هاست، موجب شده، صحن علنی فعالیت کمیسیون‌ها و فراکسیون‌ها را تحت‌الشعاع قرار دهد.
از سوی دیگر، اشتغالات فراوان نمایندگان و نبود انگیزه‌های کافی موجب می‌شود کمیسیون‌ها که مهم‌ترین نقش را در پی‌ریزی و تدوین ساز و کارهای قانونی و نظارتی دارند چندان مورد توجه نباشند.

این در حالی است که در عموم کشورهای دنیا جلسات علنی مجلس تنها برای نهایی کردن قوانین و تأیید تصمیمات است.

بنا بر بررسی انجام شده، هیچ مجلسی در دنیا حتی مجالس نظام‌های سیاسی پارلمانی به اندازه مجلس شورای اسلامی دارای جلسات علنی نیست. این واقعیت موجب می‌شود که در بسیاری موارد تصمیمات مجلس شتابزده گرفته شود و از اتقان و استحکام کافی برخوردار نباشد.

۸ ـ توجه به تخصص و کار‌شناسی؛ در هر دوره مجموعه‌ای از کار‌شناسان و متخصصین در حوزه‌های مختلف وارد مجلس شورای اسلامی می‌شوند. بهره برداری از تخصص‌های آنان در کار مجلس شورای اسلامی ضرورتی اساسی است که ظرفیت‌های مجلس را افزایش می‌دهد. برخی از نمایندگان در آغاز ورود به مجلس تحت تأثیر فضای متفاوت ابتدای شکل گیری مجلس به کمیسیون‌ها، فراکسیون‌ها و هیأت‌های مختلفی وارد می‌شوند که چندان با دانش و تخصص آنان سازگار نیست. از سوی دیگر، تجربه‌های اجرایی انباشته و دانش و تخصص فراوانی در میان برخی از نمایندگان مغفول می‌ماند.

گویا، مجلس در زمینه شکل گیری ساختار کمیسیونی و داخلی مجلس می‌تواند با تامل عمل نماید و به نمایندگان فرصت بیشتری برای آشنایی با فضای نهاد قانون‌گذاری بدهد. از سوی دیگر بر عهده هیئت رئیسه است که سامانی ایجاد نماید که از تخصص و تجربه نمایندگان که بسیاری از آنان از اساتید برجسته دانشگاه و مقامات اجرایی و وزیران کشور بوده‌اند بهره برداری شود.

۹ ـ وظایف هیأت رئیسه؛ ماده ۲۳ آیین نامه مجلس شورای اسلامی وظایف روشنی به عهده هیأت رئیسه مجلس شورای اسلامی گذاشته است. در بند یازده این ماده وظیفه حفظ شأن و اقتدار مجلس نیز بر عهده آنان گذاشته شده است و رعایت موارد فوق الذکر می‌تواند به میزان زیادی شأن و جایگاه مجلس را محفوظ بدارد.

هیأت رئیسه ضمن پرهیز از اشتغال کامل به امور روزمره می‌بایست نقش قوه عاقله مجلس را ایفا نماید و ضمن حفظ استقلال نمایندگان در ساماندهی قانون گذاری و نظارت به نمایندگان مساعدت نماید.

اگر نواب رئیس و اعضای هیأت رئیسه به‌‌ همان اندازه که دغدغه انتخابات هیأت رئیسه را در طول اردیبهشت و خرداد هر سال دارند دغدغه حفظ شأن، اقتدار و کارآمدی مجلس را نیز در طول سال با خود همراه نگاه می‌داشتند، خروجی فعالیت مجلس متفاوت از شرایط کنونی بود.

۱۰ـ تصمیمات و ساختارهای فصلی؛ عدم استمرار و فصلی بودن ساختار‌ها و تصمیم‌ها از نقایص کار مجلس است؛ برای نمونه، شکل گیری فراکسیون‌ها در مجلس را می‌توان نام برد. در آغاز کار مجلس فراکسیون‌های فراوانی شکل می‌گیرد که نشان می‌دهد هم تصور درستی از کار فراکسیون وجود ندارد و هم ساز و کار درستی برای این منظور شکل نگرفته است. پس از مدتی نیز عموم این فراکسیون‌ها به فراموشی سپرده می‌شوند و تنها نامی از آن‌ها می‌ماند.

در بخش قانون گذاری نیز می‌توان به طرح‌هایی اشاره کرد که در زمینه انتخابات مجلس و ریاست جمهوری در مجلس ارائه می‌شود. این طرح‌ها عموماً در سال انتخابات مطرح می‌شوند و همین نگاه موسمی و فصلی موجب می‌شود که بی‌سرانجام بمانند یا در صورت تصویب با تغییرات زودهنگام روبه‌رو شوند.

ارائه طرح‌ها و پیشنهادهای فراوان موسمی هم وقت عمده‌ای را از مجلس می‌گیرد و هم وقتی برای پرداختن به مشکلات اساسی کشور و طراحی قوانین متقن در آن زمینه‌ها نمی‌گذارد.

در این زمینه نیز هیأت رئیسه و ترکیبی از رؤسای کمیسیون‌ها می‌توانند یاری دهنده باشند. کمیسیون‌های اصلی مجلس نیز که عمدتاً در موسم انتخابات فعال می‌شوند بجاست توجه ویژه‌ای به تأثیرگذاری در روند توسعه کشور از طریق وضع قوانین پایدار بنمایند.

شرط انصاف نیست اگر یادآور نشوم که بسیاری از موارد فوق دغدغه رئیس محترم مجلس نیز در دوره هشتم بوده و امید است با توجه بیشتر ایشان و یاری نمایندگان ساز و کار انجام این اصلاحات به سرعت فراهم شود.

دانشیار روابط بین الملل در دانشگاه تهران