گزارش مجلس درباره برداشت دولت از بانک‌ها

کد خبر: ۲۴۲۸۲۸

تاریخ: ۱۷ ارديبهشت ۱۳۹۱ - ۱۵:۵۲

وکلای ملت در جلسه علنی امروز (یکشنبه) پارلمان گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس درباره برداشت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران از حساب بانک‌ها را برای به قوه قضائیه ارسال کردند.

متن کامل این گزارش بدین شرح است:

1- بررسی مصوبه محرمانه مورخ 18/10/1390 کارگروه ساماندهی مسائل ارزی

با عنایت به وجود برخی عدم تعادل‌ها در بازار ارز کشور در ماههای اخیر و وجود مشکلاتی در تأمین ارز مورد نیاز برای واردکنندگان و تولیدکنندگان، کارگروهی به نام «کارگروه ساماندهی مسائل ارزی» به استناد اصل 127 قانون اساسی (مستقر در وزارت امور اقتصادی و دارایی) تشکیل شد.

بر اساس بند (1) مصوبه محرمانه مورخ 18/10/1390 این کارگروه با شماره 34030-90/م/ت 47698 هـ مقرر گردید کمیتهای مرکب از نمایندگان بانک مرکزی (معاونت ارزی)، وزارت صنعت، معدن و تجارت (سازمان توسعه تجارت) و وزارت امور اقتصادی و دارایی (گمرک ایران) به منظور هماهنگی لازم در امر واردات با مسئولیت بانک مرکزی تشکیل شود.

هر چند به استناد احکام متعدد قانونی مصوب مجلس شورای اسلامی و عرف بینالمللی، وضع مقررات ارزی در حیطه صلاحیت انحصاری بانک مرکزی جمهوری اسلامی است ولی کارگروه ساماندهی مسائل ارزی با استفاده از اختیار مندرج در قانون اساسی به عنوان تصمیم نمایندگان ویژه رئیس جمهور به تشکیل کمیته و تعیین ضوابطی درمورد نظام ارزی اقدام نمود که همین امر در صورت عدم هماهنگی میان مسؤولان بانک مرکزی و سایر اعضاء کارگروه مذکور می‌تواند منجر به برخی سوء تفاهمات در نحوه تصمیم‌گیری و ساماندهی مبادلات ارزی شود.

مطابق بند (9) این مصوبه محرمانه مقرر گردید که بانک مرکزی معادل ریالی تفاوت قیمت ارز تحویلی به بانکها به علاوه کارمزد انتقال با قیمت بازار آزاد را محاسبه و به حساب بدهکار بانکهای عامل منظور و وصول نماید.

به عبارت دیگر با توجه به آسیب‌شناسی انجام شده توسط کارگروه و احتمال فروش ارز از سوی بانکها با قیمتی بالاتر از قیمتهای تعیین شده توسط بانک مرکزی، مقرر شد که این موضوع محاسبه و در صورت وجود با آن بر خورد لازم انجام شود.

همانطور که مشاهده می‌شود در این مصوبه بانک مرکزی مکلف به محاسبه اختلاف بین قیمت ارز تحویلی به بانک‌ها با قیمت بازار آزاد شده است و درمورد واریز مبالغ به خزانه حکمی صادر نشده است.

بانک مرکزی مدعی است که در مصوبه مورخ 18/10/90 کارگروه ساماندهی مسائل ارزی یک دستور عام داده شده و به این نکته اشاره نشده است که مبالغ مابه‌التفاوت را از بانکهایی که ارز را با قیمت مرجع خریداری و به قیمت آزاد فروخته‌اند بگیرید. این در حالی است که متن مصوبه صراحت دارد که بانک مرکزی تفاوت قیمت ارز تحویلی به بانک‌ها با قیمت بازار آزاد را محاسبه کند. بدیهی است که منظور از محاسبه این مابه‌التفاوت آن است که ابتدا بررسی شود آیا این اتفاق افتاده یا خیر؟ و بعد از آن حساب بانکی که این اقدام را انجام داده است، بدهکار کنند.

روش بانک مرکزی برای محاسبه این مابهالتفاوت اینگونه بوده است که بانک مرکزی میانگین موزون نرخی که ارز را به بانکها فروخته است و میانگین نرخ غیر رسمی ارز در بازار را نیز از ابتدای سال 1390 تا 18/10/90 محاسبه و در ارز فروخته شده به بانکها ضرب و رقم 87561 میلیارد ریال را به عنوان مابهالتفاوت از بانکها در نظر گرفته است و معادل 50 تا 55 درصد آن یعنی حدود 48159 میلیارد ریال را به صورت علیالرأس از حساب بانک‌ها برداشت و در حساب بستانکاران موقت نگهداری نمود.

این در حالی است که فروش ارز خریداری شده از بانک مرکزی توسط بانک‌ها به متقاضیان ارز در کشور بر اساس قراردادهای رسمی و قطعی انجام میشود و نباید از روشهای تخمینی و مبتنی بر حدس و گمان استفاده نمود که متأسفانه این اتفاق رخ داده است.

این برداشت از بانکهای صنعت و معدن، ملت، رفاه، مسکن، سپه، کشاورزی، ملی، تجارت، صادرات، توسعه صادرات، کارآفرین، پارسیان، اقتصاد نوین، سامان، پاسارگاد، سینا و پست بانک برداشت شده ولی ارقام آن متفاوت است.

بیشترین ارقام برداشت شده به‌ترتیب به بانک ملی با حدود 13 هزار میلیارد ریال، بانک توسعه صادرات با حدود 5 هزار میلیارد ریال، و سامان با 8/4 هزار میلیارد ریال باز میگردد.

با عنایت به مطالب ارائه شده از طرف مدیران عامل بانکها در جلسه مشترک[1] مورخ 22/1/91 کمیسیون اقتصادی مجلس، بانکهای عامل روش و ضابطه فروش و ارائه ارز به مشتریان را اینگونه بیان کردند که بانکها بر اساس تقاضای مشتریان به استناد ثبت سفارش انجام شده، گشایش اعتبار می‌کنند و در زمان پرداخت اسناد، بانک مرکزی ارز را به نرخ رسمی در اختیار بانک عامل می‌گذارد و بانک عامل نیز با نرخ رسمی به مشتری ارائه و ریال آن را وصول می‌کند.

بانکهای عامل مدعی می‌باشند که برای گشایش اعتبار اسنادی، کلیه مشخصات واردکننده و ثبت سفارش را وارد سامانه می‌کنند و بانک مرکزی آن را مشاهده میکند و بعد از تبادل اسناد نیز اعطای ارز با نظارت روزانه بانک مرکزی انجام میشود. بنابراین امکان اینکه بانکها ارز را با قیمتی بالاتر از قیمت 12260 ریال اعلام شده توسط بانک مرکزی بفروشند وجود ندارد و حتی کارمزدهای دریافتی نیز مطابق ضوابط بانک مرکزی تعیین میشود، ضمن اینکه حسابرسان معتمد بانک مرکزی مستمرا بر عملیات بانکها نظارت دارند و تا کنون گزارشی مبنی بر گران‌فروشی ارز ارائه نشده است.

بنابراین بانک‌ها موظفند وضعیت ارزی (دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی) را به‌طور مستمر به بانک مرکزی گزارش دهند، هرچند بانک مرکزی مدعی است که سامانه نظارتی بر این فرایندها جامع نیست و در حال کامل شدن است و بانک‌ها باید اطلاعات خود را با قید فوریت در سامانه‌های جدید معرفی شده از طرف بانک مرکزی وارد نمایند تا این شائبه که بانکها ارز را گران‌تر فروخته‌اند، برطرف شود و وجوه به بانکها عودت شود.

بانک مرکزی با توجه به تبعات این برداشت و غیرکارشناسی بودن روش محاسبه مابه‌التفاوت، تمامی مبالغ را کسر نکرده و بخشی از آن یعنی حدود چهل و هشت هزار و یکصد و پنجاه و نه میلیارد (48.159.000.000.000) ریال را از بانکها کسر و به حساب واسطه و بستانکار موقت واریز و طی نامه‌هایی که به مدیران عامل بانک‌ها ارسال شد استرداد وجه را به ارائه گزارش و آمار عملکرد خرید و فروش ارز از طرف بانکها منوط کرده است.

این اقدام بانک مرکزی با توجه به فقدان مستندات قانونی و تبعات منفی آن با اعتراض بانکها مواجه شد و بانک مرکزی در دو مرحله مبلغی حدود چهل هزار و ششصد و شانزده میلیارد (40.616.000.000.000) ریال را به حساب بانکهای مذکور عودت نمود.

این روش به معنای مجازات بانکها قبل از اثبات تخلف است در حالی که اصل محرز حقوقی که مبنی بر برائت است رعایت نشده و متأسفانه بانک مرکزی اول مبالغ را از حساب بانکها برداشت کرده و بعد به تهیه گزارش و کسب آمار و اطلاعات از بانکها پرداخته است که به نوعی بیانگر عدم استفاده و اعمال روش مناسب اجرایی از طرف بانک مرکزی است در حالی که زیان ناشی از این اقدام بانک مرکزی، متوجه بانک‌ها و سپردهگذاران آنها شده است.

بانک مرکزی در نامه مورخ 21/1/90 خطاب به کمیسیون اقتصادی بیان می‌دارد که تصمیمات کارگروه ساماندهی مسایل ارزی عملا در این بانک بلااقدام مانده بود و در توضیح، بیان می‌دارد که علت عدم اقدام لازم، فقدان صلاحیت قانونی کارگروه ساماندهی مسایل ارزی و صلاحیت انحصاری بانک مرکزی درخصوص وضع مقررات ارزی است که تلویحا اعتراض و گلایه خود را نسبت به دخالت سایر دستگاه‌ها در امور ارزی اعلام می‌دارد و می‌توان روش ناصحیحی که در برداشت مابه‌التفاوت ریالی ارز مذکور از حساب بانکها به صورت علیالرأس توسط بانک مرکزی در پیش گرفته شد را نیز ناشی از همین گلایه دانست.

2- بررسی مصوبه خیلی محرمانه مورخ 28/12/1390 هیأت‌وزیران

هیأتوزیران در جلسه مورخ 24/12/1390 بنابه پیشنهاد مجمع عمومی بانک مرکزی و به استناد اصل 138 قانون اساسی مصوبه خیلی محرمانه شماره 42772/90/م/ت 47914 هـ مورخ 28/12/1390 را تصویب و ابلاغ کرد که در آن بانک مرکزی را به پرداخت فوری منابع زیر به خزانه تکلیف کرد:

1- واریز فوری 53 میلیارد دلار منابع و دریافتهای حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی موضوع جزء (ب) بند (1) قانون بودجه سال 1390 به خزانه (بند 1 مصوبه)

2- واریز فوری 16600 میلیارد ریال مالیات معوق و جاری ناشی از حساب تسعیر داراییها و بدهیهای ارزی بانک مرکزی به خزانه (بند 2 مصوبه)

3- واریز فوری 20805 میلیارد ریال دیون قانونی بانک مرکزی بابت مالیات بر درآمد و سهم دولت از سود ویژه سال 1389 به خزانه (بند 3 مصوبه)

4- واریز فوری 12025 میلیارد ریال بابت مالیات بر درآمد و سهم دولت از سود ویژه سال 1390 به خزانه (بند 4 مصوبه)

در بند (5) مصوبه، بانک مرکزی موظف شد فورا و حداکثر تا پایان وقت 28/12/1390 بدون نیاز به تشکیل مجمع عمومی بانک و بدون نیاز به امضاء یا ابلاغ صورتجلسات قبلی و آتی مجمع عمومی مذکور و همچنین بدون نیاز به امضاء یا ابلاغ صورتجلسه پنجاه و یکمین اجلاس سالانه مجمع عمومی بانک، به اجرای این تصویبنامه و واریز مبالغ یادشده به خزانه اقدام نماید. مسئولیت هرگونه تأخیر و عدم واریز و زیان ناشی از آن به بودجه عمومی برعهده بانک مرکزی و مسئولین و مدیران آنها خواهد بود.

همانطور که مشاهده میشود در این مصوبه بانک مرکزی مکلف شده است فورا 4 بند درآمد حاصله را به خزانه واریز نماید اما نکته قابل تأمل در این زمینه به بند (1) باز میگردد.

در این بند بانک مرکزی مکلف شده است که 53 میلیارد دلار ارز حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی و دو درصد موضوع ماده 132 قانون برنامه پنجم در مورد استانهای نفت‌خیز و مناطق کمتر توسعه‌یافته را قطع نظر از نرخ فروش ارز به هر نرخ از جمله نرخ مرجع یا بازار فرعی مانند آنچه در مناطق آزاد در برخی مقاطع عمل شد به نرخ معاملاتی روز ارز در بازار به ریال تبدیل و به خزانه واریز نماید.

براساس قوانین و مقررات جاری، ارز حاصل از صادرات نفت خام و میعانات گازی، با نرخ خرید ارز مرجع توسط بانک مرکزی به ریال تبدیل و به خزانه واریز میشود حال اینکه در مصوبه اخیر دولت بانک مرکزی مکلف شده است دلار حاصله را با نرخ معاملاتی روز ارز در بازار تبدیل و به خزانه واریز نماید که این امر نیازمند پرداخت مابهالتفاوتی جدید به خزانه است.

هر چند در نگاه اول حکم دولت مبنی بر تکلیف بانک مرکزی به تبدیل دلار به ریال با نرخ بازار غیررسمی (سیاه) یا همان بازار قاچاق ارز در بازار آزاد بعید به نظر میرسد ولی با توجه به صدر بند (1) مصوبه یعنی عبارت «قطع نظر از نرخ فروش ارز توسط بانک به هر نرخ از جمله نرخ مرجع یا نرخ ارز در هر بازار از جمله بازار فرعی» تنها بازاری که باقی میماند همان بازار غیررسمی ارز است و این به معنای ملاک عمل قراردادن نرخ بازار سیاه و قاچاق توسط دولت و بانک مرکزی است.

در این بخش این سئوال مطرح میشود که باتوجه به اینکه بانک مرکزی به صورت مستمر و روزانه دلار حاصل از منابع نفتی را با نرخ ارز خرید به ریال تبدیل و به خزانه واریز کرده است، حال مابهالتفاوت مورد درخواست مصوبه دولت را از چه محلی تأمین نماید.

در این مرحله بانک مرکزی آن بخش از ارز در اختیار خود و ارز در اختیار بانکهای عامل را تفکیک و مبالغ مذکور را در زمانی نامناسب یعنی در ساعات پایانی سال 1390 از حساب بانک‌های عامل کسر نمود.

یعنی بانک مرکزی با توجه به مصوبه 28/12/90 علاوه بر حدود 10 درصد ماندهای که از قبل باقی مانده بود مبالغ جدیدی را نیز از حساب بانکها برداشت کرد که در مجموع به 30 هزار میلیارد ریال رسید و در حال حاضر حدود30 تا 35 درصد از مابهالتفاوت برداشتی از بانکها تا تاریخ تهیه این گزارش عودت نشده است.

بانک مرکزی در نامه مورخ 21/1/90 خطاب به کمیسیون اقتصادی چندین بار بر این نکته تأکید میکند که مستند و منشأ و ارتباط عملکرد بانکمرکزی در برداشت این وجوه از حساب بانک‌ها مصوبه مورخ 28/12/90  هیأتوزیران است.

این نکته از این منظر قابل تأمل است که بانک مرکزی در این موضوع در مقام دستگاه مجری، ناگزیر به اجرای مقررات وضع شده از سوی هیأت وزیران بوده است و مقام صالحه برای رد یا تأیید مصوبه دولت و تأخیر در اجرای آن نیست و تا زمان لغو یا اصلاح این مصوبه ناگزیر به اجرای موارد مربوط بوده است.

این تکلیف وقتی پررنگتر میشود که در بند (5) مصوبه مورخ 28/12/1390، بانک مرکزی موظف شده است فورا و حداکثر تا پایان وقت 28/12/1390 یعنی همان روز، بدون نیاز به تشکیل مجمع عمومی بانک و بدون نیاز به امضاء یا ابلاغ صورتجلسات قبلی و آتی مجمع عمومی مذکور و بدون نیاز به امضاء یا ابلاغ صورتجلسه پنجاه و یکمین اجلاس سالانه مجمع عمومی بانک، به اجرای این تصویبنامه و واریز مبالغ یادشده به خزانه اقدام نماید. و در ادامه مصوبه هیأت وزیران، مسئولیت هرگونه تأخیر و عدم واریز و زیان ناشی از آن به بودجه عمومی را برعهده بانک مرکزی و مسئولین و مدیران آنها گذاشته و از این منظر فشار بر بانک مرکزی برای اجرای سریع این مصوبه حاصل شده است.

اما سؤال اساسی اینجاست که آیا بانک مرکزی برای اجرای حکم دولت در تبدیل به ریال کردن ارز حاصله با نرخ بازار آزاد و واریز آن به بانکها، الزامی در برداشت از حساب بانکهای عامل داشته است و یا میتوانست این مبالغ را از منابع دیگری تأمین نماید؟

3- نکات قابل تأمل

1- اختیارات بانک مرکزی و هیأتوزیران در چارچوب قانون و مقررات جاری است و تصویب و اجرای هر حکمی بر خلاف قوانین و مقررات از جمله حکم مصوبه هیأت وزیران مبنی بر تبدیل نرخ خرید ارز توسط بانک به نرخ معاملاتی روز ارز محتملا بازار آزاد غیررسمی و همچنین تصمیم بانک مرکزی به تأمین بخشی از این وجوه از حساب امانی بانکها جای ابهام و برخورد جدی دارد.

2- بانک مرکزی در هنگام فروش ارز، ارزهای مذکور را مستند به بند (ج) ماده (81) قانون برنامه پنجم مطابق با نظام ارزی کشور یعنی نظام «شناور مدیریت شده» با نرخ مرجع یا نرخ بازار فرعی به بانکها فروخته و بانکها نیز آنها را به مشتریان ارائه و گشایش اعتبارات اسنادی ارائه کرده‌اند و بعضا واردات نیز انجام و تسویه شده است. بنابراین بدیهی است که تصویب و اخذ مابهالتفاوت ارزهای فروخته شده تا نرخهای بازار آزاد مغایر برنامه پنجم توسعه است.

3- در مصوبه 28/12/1390 به پیشنهاد مجمع عمومی بانک‌ها اشاره شده است، مطابق ماده (17) قانون پولی و بانکی کشور در زمان تشکیل مجمع عمومی بانکها، رئیس کل بانک مرکزی و یا قائم مقام این بانک باید در جلسه مجمع حضور داشته باشند. مستندات مربوط به برگزاری این جلسه و صورتجلسه آن به صورت مکتوب توسط دیوان محاسبات کشور از بانک مرکزی خواسته شده است که تا زمان تهیه این گزارش هنوز به دیوان ارائه نشده که بیانگر ابهاماتی در برگزاری این جلسه است.

4- بانک مرکزی به انتخاب و یا باتوجه به مصوبه هیأت وزیران نسبت به چنین برداشتی از بانکها اقدام کرده و این امر نشان دهنده لزوم توجه بیشتر به استقلال بانک مرکزی و پاسخگویی بانک مرکزی به مجلس است. به تعبیر دیگر نهاد پاسخدهنده در دولت در مورد عملکرد بانک مرکزی باید به صورت شفاف مشخص شود و در این موارد پاسخگو باشد.

5- برداشت انجام شده از حساب بانک‌ها دارای آثار و تبعات متعددی است. تردید و کاهش اتکای بانکها به منابع خود نزد بانک مرکزی، آسیب به بازارهای مالی و بورس متعلق به بانکهایی که در بازار بورس فعالیت دارند، بلاتکلیفی در بانک‌ها نسبت به برخورد با این هزینه، تأثیر در سود و زیان و تراز مالی بانکها، سود صاحبان سهام بانکها و سود سپردهها و خرید و فروش ارز، تحمیل هزینه به بانکهای دولتی و خصوصی از طریق کاهش سود سهامداران و مشتریان و غیره تنها بخشی از آثار منفی این اقدام است.

6- یکی از اصلی‌ترین آسیبهایی که از این منظر به کشور وارد شده است، ایجاد فضای عدم اعتماد بین بانکها و از همه مهمتر عدم اعتماد بانکها به بانک مرکزی است که میتواند به اعتماد عمومی جامعه به نظام بانکی لطمه وارد کند. مسلم است که هزینه کاهش اعتماد بین بانکها و بانک مرکزی که با برداشت این مبالغ حاصل شده است بیشتر از منفعت حاصل از درگیرکردن نظام بانکی با یک چالش دسته‌جمعی و انعکاس بیرونی آن و حتی لغو مصوبه دولت است.

این‌گونه اقدامات در حالی که اقتصاد کشور با تحریم‌های متعددی مواجه است، زیان‌های جبران‌ناپذیری به دنبال خواهد داشت.

4- جمعبندی و نتیجهگیری

1- برخی مقررات ارزی مصوب از جمله مصوبه 18/10/90 کارگروه ساماندهی مسائل ارزی از نظر بانک مرکزی دارای اعتبار نیست و این بانک معتقد به صلاحیت قانونی و انحصاری خود در مورد وضع مقررات ارزی است. به همین دلیل لازم است سریعا اقدامات لازم برای هماهنگی میان این مراجع انجام و از هرگونه اقدام متضاد، متعارض و دارای همپوشانی پرهیز شود.

2- روش اجرایی در پیش گرفته شده توسط بانک مرکزی در مورد بند(9) مصوبه 18/10/90 مبنی بر کسر علی‌رأس مبالغ از بانکها و عودت آنها در صورت ارائه اسناد و مدارک، مورد قبول نبوده و با اصول اولیه حقوقی در تعارض است. شیوه اجرایی در نظر گرفته شده، ناصحیح بوده و این مسئله میتوانست از طریق بررسی اسناد و مدارک تنها برای بانکهایی که در فروش ارز، مقررات مربوط را اجرا نکردهبودند اعمال میشد. به نظر میرسد اتخاذ این روش به دلیل اعتقاد بانک مرکزی به فقدان صلاحیت قانونی کارگروه ساماندهی مبادلات ارزی بوده است.

3- بند (1) مصوبه مورخ 28/12/90 هیأت وزیران، مبنی بر تبدیل ارز حاصله به ریال به نرخ معاملاتی روز ارز در بازار محتملا بازار غیر رسمی ارز قطع نظر از فروش ارز به هر نرخ از جمله نرخ مرجع یا بازار فرعی مغایر با بند (ج) ماده (81) قانون برنامه پنجم، جزء (ب) بند (1) قانون بودجه سال 1390 و سایر قوانین و مقررات مربوط به تبدیل ارز حاصل از درآمدهای نفتی به ریال و واریز آن به خزانه است و لغو این مصوبه به دلیل مغایرت با قانون مورد نظر ضروری است. همچنین لازم است با استفاده از ابزارهای نظارتی مجلس از تکرار چنین مصوباتی جلوگیری شود.

4- ادبیات استفاده شده در مصوبه مورخ 28/12/90 هیأت وزیران مبنی بر اینکه اقدامات مورد نظر در مصوبه فورا و حداکثر تا پایان وقت 28/12/1390 یعنی پایان وقت اداری روز صدور مصوبه بدون نیاز به تشکیل مجمع عمومی بانک و بدون نیاز به امضاء یا ابلاغ صورتجلسات قبلی و آتی مجمع عمومی مذکور و بدون نیاز به امضاء یا ابلاغ صورتجلسه مجمع عمومی بانک، انجام شود و ذکر این نکته که مسئولیت هرگونه تأخیر و عدم واریز و زیان ناشی از آن به بودجه عمومی برعهده بانک مرکزی و مسئولین و مدیران آنها خواهد بود، با عرف اداری و رسمی کشور همخوانی نداشته و بیانگر ضرورت برقراری تعامل بیشتر میان بانک مرکزی و دولت است.

5- فارغ از تطبیق و یا عدم تطبیق مصوبه مورخ 28/12/90 هیأت وزیران با قوانین موضوعه، بانک مرکزی میتوانست به جای برداشت از حساب بانکهای عامل این اقدام را به تأخیر انداخته و یا از سایر منابع از جمله منابع خود بانک نسبت به تأمین آن و واریز به خزانه اقدام نماید تا در کنار مشکلات و تحریمهای متعددی که اقتصاد کشور را تهدید میکند هزینه بی‌اعتمادی بانکها به بانک مرکزی نیز افزوده نشود و از این منظر اقتصاد کشور با لطمات جبرانناپذیر مواجه نشود.