بررسی حقوقی بازگشت پرونده هسته ای ایران از شورای امنیت به آژانس

الهام امین زاده*

کد خبر: ۲۴۰۲۷۷

تاریخ: ۰۴ ارديبهشت ۱۳۹۱ - ۱۷:۵۴

مسأله ارجاع پرونده هسته‌ای ایران از آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به شورای امنیت سازمان ملل متحد، حتی پیش از انجام چنین کاری از سوی شورای حکام آژانس، مورد بحث حقوق‌دانان بوده و بسیاری از صاحب نظران مشروعیت این کار را مورد تردید جدی قرار دادند.

این کار در همان آغاز با اعتراض جمهوری اسلامی ایران روبه‌رو شد و نماینده ایران در آژانس ضمن غیرقانونی خواندن این تصمیم شورای حکام، با توجه به همکاری کامل ایران با آژانس در باره رفع همه ابهام‌ها و عدم اعلام انحراف فعالیت‌های صلح آمیز هسته‌ای ایران به سوی مقاصد نظامی توسط بازرسان، خواستار بازگشت پرونده و مختومه کردن آن در آژانس که تنها مرجع رسیدگی به موضوعات هسته‌ای کشورهاست، شد.

اکنون که بار دیگر مذاکرات شورای عالی امنیت ملی ایران با نمایندگان کشورهای گروه 1+5 برگزار می‌‌شود، از سوی برخی حقوقدانان مطرح شده که یکی از خواسته‌های هیأت ایرانی بایستی بازگشت پرونده ایران از شورای امنیت به آژانس باشد. اینان چنین استدلال می‌کنند که چون از اساس ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت غیرقانونی بوده، تحریم‌های تصویب شده در شورای امنیت نیز غیرقانونی هستند و بنابراین، همه تحریم‌ها نیز باید لغو شوند.

مروری بر تاریخچه ارجاع پرونده هسته‌ای ایران به شورای امنیت

در مهر ماه سال 1384 آمریکا و چند کشور اروپایی، اعلام احراز سیاسی پایبند نبودن ایران به تعهدات خود را کردند، در حالی که بنا بر ماده 12 اساسنامه آژانس، احراز پایبند نبودن یک کشور عضو بر عهده بازرسان آژانس گذاشته شده که باید آن را به مدیرکل گزارش نمایند. این در حالی است که در هیچ یک از گزارش‌های آژانس به پایبند نبودن ایران حتی اشاره ای نیز نشده است.

در دی ماه 84 بیانیه برلین توسط وزرای خارجه سه کشور اروپایی صادر و در آن اعلام شد که زمان برای درگیر شدن شورای امنیت در موضوع هسته‌ای ایران فرا رسیده و خواستار برگزاری اجلاس اضطراری شورای حکام شدند. در بهمن ماه 84 این اجلاس تشکیل و نهمین قطعنامه شورای حکام مبنی بر فرستادن پرونده ایران به شورای امنیت تصویب و دو ماه بعد بیانیه رئیس شورای امنیت مبنی بر لزوم تعلیق فعالیت‌های هسته‌ای ایران و ضرورت ادامه کار آژانس برای روشن کردن همه موضوعات باقیمانده صادر شد.

در مرداد ماه 1385 قطعنامه 1696 شورای امنیت با هدف اجباری کردن تعلیق تحت ماده 40 فصل 7 منشور ملل متحد صادر شد. در دی ماه 85 قطعنامه 1737 شورای امنیت ذیل ماده 41 فصل 7 منشور برای وضع برخی تحریم‌های نظامی و اقتصادی و ایجاد محدودیت تردد فرماندهان سپاه صادر شد.

در فروردین 86 قطعنامه 1747 شورای امنیت علیه فعالیت‌های هسته‌ای ایران ذیل ماده 41 فصل 7 منشور با اشاره به منطقه عاری از سلاح‌های هسته‌ای (خاورمیانه) تصویب شد. در تیر ماه 86 ایران و آژانس در وین درباره تهیه چهارچوب (مدالیته) حل و فصل موضوعات باقی مانده تفاهم کردند و در آبان ماه بسته شدن دو موضوع سانتریفوژهای P1 و P2 و سند اورانیوم فلزی توسط مدیرکل آژانس اعلام گردید.

در اسفند ماه 86 مدیرکل آژانس در گزارشی همه موضوعات باقیمانده را مختومه اعلام نمود، با وجود این، ده روز بعد شورای امنیت قطعنامه 1803 را تصویب کرد. در مهر ماه 1387 قطعنامه 1835 حاوی تحریم‌های بیشتر علیه ایران توسط شورای امنیت تصویب شد، حال آن که در ماه‌های گذشته، مذاکرات شش کشور با ایران در جریان بود.

در خرداد ماه 1389 قطعنامه جدید تحریمی 1929 که بیشتر به سندی جهت محکومیت ایران شباهت داشت توسط شورای امنیت تصویب شد. در خرداد ماه 1390 قطعنامه 1984 شورای امنیت مبنی بر ادامه مأموریت پانل کارشناسان کمیته تحریم سازمان ملل تصویب شد که اکنون آخرین قطعنامه تصویبی شورای امنیت است.

ذکر این مهم لازم است که در خلال سال‌های 89 و 90 تحریم‌های جداگانه ای توسط دولت ایالات متحده آمریکا و اتحادیه اروپا علیه ایران وضع شده، در حالی که در این سال‌ها مذاکرات مسئول سیاست خارجی اتحادیه اروپا با نمایندگان ایران در جریان بوده است.

بررسی حقوقی ارجاع پرونده هسته‌ای ایران به شورای امنیت

اسنادی که در بررسی تعهدات طرف‌های ذیمدخل در مسائل هسته‌ای مورد توجه قرار می‌گیرند، عبارتند از اساسنامه آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و قراردادها و موافقتنامه‌های الحاقی که بعدا دولت‌ها به آنها پیوسته‌اند، مانند «ان.پی.تی» یا پادمان‌هایی که به صورت موافقتنامه‌های دوجانبه بین آژانس و کشورهای عضو امضا می‌شوند.

مبنای صدور قطعنامه‌های شورای حکام آژانس، فرض مطلق نبودن حق توسعه هسته‌ای است. در ماده چهار «ان.پی.تی» حق توسعه صلح آمیز هسته‌ای با رعایت مواد یک و دو، شناسایی شده است؛ بدین معنا که تعهدات مقرر در این مواد بر حقی که ماده چهار برای اعضا به رسمیت شناخته تقدم ذاتی دارد.

به دیگر سخن، این حق تنها در صورتی وجود دارد که تعهدات رعایت شده باشد و این حق در صورتی قابل اجراست که تعهدات را مخدوش نسازد؛ بنابراین، تا هنگامی که در ایفای تعهدات ابهام هست، این حق نیز تا رفع ابهام از ایفای تعهدات معلق خواهد شد. اشکال اساسی در این برخورد این است که کشورهای خاص با مشکوک شمردن نیات کشوری که در راه استفاده صلح آمیز از انرژی هسته‌ای گام برمی‌دارد، به ادعای پیشگیری از احتمال نظامی شدن، خواستار توقف فعالیت‌های هسته‌ای منجمله غنی سازی می‌شوند.

جمهوری اسلامی ایران با توضیح اینکه هیچ گاه تعهدات خود به موجب «ان.پی.تی»را زیر پا ننهاده و بموقع آژانس را از فعالیت‌های خود آگاه کرده، همچنین همکاری کاملی با آژانس برای رفع ابهام‌های مطرح صورت داده و از طرفی در بررسی‌های بازرسان آژانس، هیچ انحرافی از برنامه هسته‌ای صلح آمیز ایران دیده نشده، استفاده از دیدگاه مزبور برای تعلیق غنی سازی را رد می‌کند.

از نظر حقوقی بین غنی سازی و تولید سلاح، هیچ ملازمه ای نیست و از نظر عملی نیز کشورهایی چون کره جنوبی، ژاپن، برزیل، کانادا، آلمان و هلند که از کشورهای دارای امتیازات انحصاری نیستند، بدون اینکه در معرض اتهامات و رسیدگی‌های غیرعادی آژانس باشند، در حال غنی سازی سوخت اتمی هستند. با توجه به اینکه غنی سازی، جزیی از برنامه توسعه هسته‌ای صلح آمیز است که بنا بر «ان.پی.تی» نه تنها مجاز بلکه مستحق همکاری آژانس است، تا زمانی که از انحراف از برنامه صلح آمیز اطمینان حاصل نشده، امکان گرفتن چنین حقی یا ایجاد محدودیت برای آن وجود ندارد.

آنچه در ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت مورد استناد قرار گرفته، همکاری نکردن (non-compliance) مورد اشاره در ماده 17 اساسنامه آژانس از سوی ایران است. در این رابطه دو دیدگاه مطرح است: یکی آنکه با توجه به کلیه شواهد موجود مبنی بر عدم انحراف فعالیت‌های هسته‌ای ایران بسوی مقاصد نظامی، هیچ گونه محملی برای ارجاع پرونده به شورای امنیت نبوده و صرف عدم احراز اطمینان نسبت به ماهیت صلح آمیز این فعالیت‌ها، نمی تواند موجب تصمیم شورای حکام برای ارجاع به شورای امنیت شود.

دیدگاه دوم مبتنی بر این امر است که صرف نظر از محتوای گزارش‌های آژانس، چون ایران به تصمیمات آژانس، از جمله تعلیق غنی سازی و تصویب پروتکل الحاقی، که در قالب قطعنامه‌های شورای حکام اعلام شده کار نکرده، رفتار ایران مصداق عدم همکاری (non-compliance) با آژانس تلقی و مستوجب ارجاع به شورای امنیت است.

طرفداران دیدگاه نخست بر این باورند که ایران، تهدیدی علیه صلح و امنیت بین‌المللی به شمار نمی‌رود تا بنا بر مواد 40 وسپس 41 منشور ملل متحد در مورد آن تصمیم گیری شود؛ یعنی هیچ یک از مصادیق نقض صلح و امنیت بین‌المللی از قبیل آغاز جنگ و نقض آتش بس و تهدید همسایگان وجود ندارد، بلکه اختلاف ایران و آژانس یک اختلاف حقوقی در خصوص تفسیر و اجرای ماده چهار «ان.پی.تی» است که راه رفع آن نیز در اسناد آژانس پیش بینی شده است.

درباره دیدگاه دوم نیز باید اظهار داشت که بر پایه کنوانسیون وین 1969 هیچ کشوری را نمی توان با اجبار کشور یا سازمانی بین‌المللی مجبور به تصویب سندی بین‌المللی نمود؛ بنابراین، اجبار ایران به تصویب پروتکل الحاقی نقض صریح اسناد بین‌المللی است که شورای حکام از آن به عنوان عدم تبعیت یاد می‌کند. در صورت رسیدگی به پرونده ایران در شورای امنیت بنا بر ماده 39 منشور این مسأله نیز حائز اهمیت است که تهدیدی که شورای امنیت از آن یاد می‌کند، باید تهدیدی باشد که باید اثری از آثار آن دیده می‌شد، لکن پس از گذشت چند سال از نخستین قطعنامه، شورای امنیت صرفا بر اساس توهم تهدید یا احتمال تهدید در آینده قطعنامه‌های الزام آور علیه یک ملت صادر می‌نماید.

بررسی حقوقی ورود شورای امنیت به موضوع هسته‌ای ایران

این اعتقاد وجود دارد که به طور کلی ارجاع موضوع ایران به شورای امنیت بسیار عجولانه بوده زیرا هنوز راه‌های مسالمت آمیز سیاسی مانند آشتی (conciliation)، کمیسیون تحقیق (inquiry)، میانجیگری (mediation)، مساعی جمیله (good offices) و راهکارهای حقوقی از قبیل داوری (arbitration) و دیوان بین‌المللی دادگستری (ICJ) که در منشور ملل متحد پیش بینی شده مورد استفاده قرار نگرفته اند.

برخی حقوقدانان بر این باورند که بر پایه منشور، شورای امنیت در زمینه وظیفه اولیه خود که همانا حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است، دارای صلاحیت نامحدود است و می‌تواند در نهایت حقوق بین‌الملل را نادیده بگیرد. عده ای دیگر اعتقاد دارند شورای امنیت بر پایه بخش پایانی ماده یک منشور موظف است بر اساس اصول عدالت و حقوق بین‌الملل عمل کند. آنچه مورد مناقشه نیست، آن که مسئولیت‌های مشخصی در ارتباط با اختیارات شورای امنیت وجود دارد و این اختیارات باید منطبق با اصول بنیادین حقوق بین‌الملل و قواعد آمره بین‌المللی باشند. به عبارت دیگر، اگر تصمیم شورای امنیت مغایر با این اصول و قواعد باشد، بی‌اعتبار بوده و دولت‌ها می‌توانند به آن اعتراض کنند.

هرچند بنا بر ماده 24 منشور ملل متحد اعضای سازمان ملل ملزم به پیروی از قطعنامه‌ها و تصمیمات شورای امنیت تحت فصل هفتم منشور هستند، بنا بر ماده 25 منشور الزام کشورها به این امر بسته به اقدام شورای امنیت براساس موازین منشور است که از دیدگاه عده ای از حقوقدانان، با توجه به توضیحات فوق، موازین منشور در مورد تصمیمات شورای امنیت درباره ایران رعایت نشده اند.

* عضو هیأت علمی و معاون پژوهشی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران