با قانون اساسی کنونی هم مجلس در رأس است

محمدجواد بربریان

کد خبر: ۲۲۸۶۳۲

تاریخ: ۰۳ اسفند ۱۳۹۰ - ۱۵:۳۱

شب گذشته، معاون حقوقی و پارلمانی رییس‌جمهور در سخنانی در رسانه ملی، باز هم سخن دکتر احمدی نژاد درباره در رأس نبودن مجلس را تکرار کرد. از اهداف سیاسی این موضوع که در رسانه ملی طرح می‌شود و نه در محافل آکادمیک و علمی و یا تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر کشور و همچنین در آستانه برگزاری انتخابات مجلس نهم که بگذریم، به قانون اساسی روی می‌آوریم تا جایگاه این نهاد را بررسی کنیم.

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مانند بسیاری از کشورهای دیگر تفکیک قوا وجود دارد. در اصل 57 قانون اساسی آمده است:

اصل 57 : «قواي‏ حاكم‏ در جمهوري اسلامي‏ ايران‏ عبارتند از: قوه‏ مقننه‏، قوه‏ مجريه‏ و قوه‏ قضائيه‏ كه‏ زير نظر ولايت‏ مطلقه‏ امر و امامت‏ امت‏ بر طبق‏ اصول‏ آينده‏ اين‏ قانون‏ اعمال‏ مي‏‌گردند. اين‏ قوا مستقل‏ از يكديگرند».

هرچند این اصل در بازنگری قانون اساسی در سال 1368 تغییر قرار گرفت، از اختیارات رییس جمهور کاسته شد، زیرا بنا به اصل قبلی ارتباط میان قوا بر عهده رییس‌جمهور بود.

اصل‏ سابق‏: «اصل‏ پنجاه‏ و هفتم، قواي‏ حاكم‏ در جمهوري‏ اسلامي‏ ايران‏ عبارتند از: قوه‏ مقننه‏، قوه‏ مجريه‏ و قوه‏ قضائيه‏ كه‏ زير نظر ولايت‏ امر و امامت‏ امت‏، بر طبق‏ اصول‏ آينده‏ اين‏ قانون‏ اعمال‏ مي‏‌‌شوند. اين‏ قوا مستقل‏ از يكديگرند و ارتباط ميان‏ آنها به‏ وسيله‏ رئيس‏جمهور برقرار مي‏‌‌شود».

بنا بر قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی دارای دو وظیفه؛ یکی قانونگذاری که صرفا در اختیار این نهاد قرار دارد و دیگری نظارت است.

قانونگذاری برای حرکت قوا و نهاد کشور ریل‌گذاری می‌کند تا روی آن حرکت کنند. هیچ نهادی در کشور به جز مجلس شورای اسلامی حق قانونگذاری ندارد. از سوی دیگر مجلس وظیفه نظارتی دارد.

از نظارت قوه مقننه بر قضاییه که مورد بحث ما نیست بگذریم، یک نظارت مجلس بر دولت،  تأسیسی است یعنی نظارت بر تشکیل دولت در ابتدا دارد. نخست رییس جمهور منتخب مردم باید برابر نمایندگان ملت در مجلس قسم یاد کند و مراسم تحلیف را به جای آورد و تا این مراسم انجام نشود، حکم وی از سوی رهبری تنفیذ نمی‌شود.

اصل 121: «رئيس‏‌جمهور در مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ در نشستي‏ كه‏ با حضور رئيس‏ قوه‏ قضائيه‏ و اعضاي‏ شوراي‏ نگهبان‏ تشكيل‏ مي‏‌شود، به‏ ترتيب‏ زير سوگند ياد کرده و سوگندنامه‏ را امضا مي‏‌کند..»..

از سوی دیگر، رئیس جمهور، رئیس دولتی است که وزرایش باید مورد تأیید مجلس باشند. اصل 133 قانون اساسی می‌گوید وزرا وقتی که معرفی می‌شوند، باید مورد اعتماد نمایندگان باشند.

اصل 133: «وزرا توسط رئيس‏‌جمهور تعيين‏ و براي‏ گرفتن‏ رأي‏ اعتماد به‏ مجلس‏ معرفي‏ شوند. با تغيير مجلس‏، گرفتن‏ رأي‏ اعتماد جديد براي‏ وزرا لازم‏ نيست‏. شمار وزيران‏ و حدود اختيارات‏ هر يك‏ از آنان‏ را قانون‏ معين‏ مي‏كند».

بنا بر اصل 87 هم وزرا زمانی اعتبار دارند که رأی اعتماد از مجلس گرفته باشند. هیأت وزیران نیز باید در زمان تشکیل و در دوران تصدی از مجلس رأی اعتماد داشته باشد؛ یعنی دولت پیش از رأی اعتماد، نمی‌تواند هیچ کاری انجام دهد.

اصل 87: «رئيس‏جمهور براي‏ هيأت‏ وزيران‏ پس‏ از تشكيل‏ و پيش‏ از هر اقدام‏ ديگر، بايد از مجلس‏ رأي‏ اعتماد بگيرد. در دوران‏ تصدي‏ نيز در مورد مسايل‏ مهم‏ و مورد اختلاف،‏ مي‏تواند از مجلس‏ براي‏ هيأت ‏وزيران،‏ تقاضاي‏ رأي‏ اعتماد كند».

برابر با قانون اساسی، اعضای قوه مجریه در مقابل قوه مقننه مسئولند. همچنین در اصل 122 خود رئیس جمهور در مقابل مجلس مسئول است.

اصل 122: «‌رئيس‌‏جمهور در حدود اختيارات‏ و وظايفي‏ كه‏ به‏ موجب‏ قانون‏ اساسي‏ و يا قوانين‏ عادي‏ به‏ عهده‏ دارد، در برابر ملت‏ و رهبر و مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ مسئول‏ است‏».

اصول متعددی از قانون اساسی همه دستگاه‌های دولتی را در مقابل مجلس مسئول می‌شناسد. در این خصوص هر نماینده می‌تواند یک وزیر را مورد سؤال قرار دهد و یک چهارم نمایندگان مجلس، می‌توانند رئیس جمهور را مورد سؤال و برای پاسخگویی در مجلس مورد استیضاح قرار دهند. پس از استیضاح نیز اگر مجلس رئیس جمهور را لایق و شایسته تشخیص نداد، می‌تواند به بی‌کفایتی سیاسی او رأی بدهد. آیا همین نظارت برتری مجلس را نشان نمی‌دهد؟

اصل 88: «‌در هر مورد كه‏ دست‌کم يك‏ چهارم‏ كل‏ نمايندگان‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ از رئيس‌‏جمهور و يا هر يك‏ از نمايندگان‏ از وزير مسئول‏، درباره‏ يكي‏ از وظايف‏ آنان‏ سؤال‏ كنند، رئيس‏‌جمهور يا وزير موظف‏ است‏ در مجلس‏ حاضر شود و به‏ پرسش پاسخ دهد و اين‏ جواب‏ نبايد درباره رئيس‏جمهور بيش‏ از يك‏ ماه‏ و در مورد وزير بيش‏ از ده‏ روز به‏ تأخير افتد، مگر با عذر موجه‏ به‏ تشخيص‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏.

اصل 89:

«‌1 ـ نمايندگان‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ مي‏توانند در مواردي‏ كه‏ لازم‏ مي‏دانند، هيأت‏‌وزيران‏ يا هر يك‏ از وزرا را استيضاح‏ كنند. استيضاح‏ وقتي‏ قابل‏ طرح‏ در مجلس‏ است‏ كه‏ با امضاي‏ دست‌کم ده‏ نفر از نمايندگان‏ به‏ مجلس‏ تقديم‏ شود. هيأت‏وزيران‏ يا وزير مورد استيضاح‏ بايد ظرف‏ مدت‏ ده‏ روز پس‏ از طرح‏ آن‏ در مجلس‏ حاضر شود و به‏ آن‏ پاسخ‏ گويد و از مجلس‏ رأي‏ اعتماد بخواهد. در صورت‏ عدم‏ حضور هيأت‏وزيران‏ يا وزير براي‏ پاسخ‏، نمايندگان‏ مزبور درباره‏ استيضاح‏ خود توضيحات‏ لازم‏ را مي‏دهند و در صورتي‏ كه‏ مجلس‏ مقتضي‏ بداند، اعلام‏ رأي‏ عدم‏ اعتماد خواهد كرد. اگر مجلس‏ رأي‏ اعتماد نداد، هيأت‏وزيران‏ يا وزير مورد استيضاح‏ عزل‏ مي‌‌شود. در هر دو صورت،‏ وزراي‏ مورد استيضاح‏ نمي‏توانند در هيأت‏وزيراني‏ كه‏ بلافاصله‏ پس از آن‏ تشكيل‏ مي‏‌شود، عضويت‏ پيدا كنند.

2 ـ در صورتي‏ كه‏ دست‌کم يك‏ سوم‏ از نمايندگان‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ رئيس‌‏جمهور را در مقام‏ اجراي‏ وظايف‏ مديريت‏ قوه‏ مجريه‏ و اداره‏ امور اجرايي‏ كشور مورد استيضاح‏ قرار دهند، رئيس‌‏جمهور بايد ظرف‏ مدت‏ يك‏ ماه‏ پس‏ از طرح‏ آن‏ در مجلس‏ حاضر شود و درباره‏ مسايل‏ مطرح‏ توضيحات‏ كافي‏ بدهد. در صورتي‏ كه‏ پس‏ از بيانات‏ نمايندگان‏ مخالف‏ و موافق‏ و پاسخ‏ رئيس‌‏جمهور، اكثريت‏ دو سوم‏ كل‏ نمايندگان‏ به‏ عدم‏ كفايت‏ رئيس‌‏جمهور رأي‏ دادند، مراتب‏ جهت‏ اجراي‏ بند ده‏ اصل‏ يكصد و دهم‏ به‏ اطلاع‏ مقام‏ رهبري‏ مي‏رسد».

از سوی دیگر، بر پایه قانون اساسی مجلس شورای اسلامی بر فعالیت‌های دولت نظارت استصوابی دارد؛ یعنی هر کاری که دولت بخواهد انجام دهد، باید با اجازه و رضایت مجلس باشد. برخی از اصول ناظر به این نوع نظارت است. مجلس می‌تواند بگوید که من صلاح نمی دانم این فعالیت را انجام دهید؛ بنابراین، دولت کاملا دست بسته است. این امرِ حقی هم است، چرا که مجلس متشکل از نمایندگان ملت است».

اصل 71: «‌مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ در عموم‏ مسائل‏ در حدود مقرر در قانون‏ اساسي‏ مي‏تواند قانون‏ وضع كند».

اصل 73: «‌شرح‏ و تفسير قوانين‏ عادي‏ در صلاحيت‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ است‏. مفاد اين‏ اصل،‏ مانع از تفسيري‏ كه‏ دادرسان‏ در مقام‏ تميز حق‏، از قوانين‏ مي‏‌كنند نيست‏».

اصل 74: «‌لوايح‏ قانوني‏ پس‏ از تصويب‏ هيأت ‏وزيران‏ به‏ مجلس‏ تقديم‏ مي‏شود و طرح‌هاي‏ قانوني‏ به‏ پيشنهاد دست‌کم پانزده‏ نفر از نمايندگان‏، در مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ قابل‏ طرح‏ است».

اصل 76: «‌مجلس‏ شوري‏ اسلامي‏ حق‏ تحقيق‏ و تفحص‏ در تمام‏ امور كشور را دارد».

اصل 77: «عهدنامه‏‌ها، مقاوله‏نامه‏‌ها، قراردادها و موافقت‏نامه‌‏هاي‏ بين‏المللي‏ بايد به‏ تصويب‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ برسد.

اصل 80: «‌گرفتن‏ و دادن‏ وام‏ يا كمك‌هاي‏ بدون‏ عوض‏ داخلي‏ و خارجي‏ از طرف‏ دولت‏ بايد با تصويب‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ باشد».

اصل 81: «‌دادن‏ امتياز تشكيل‏ شركت‌ها و مؤسسات‏ در امور تجارتي‏ و صنعتي‏ و كشاورزي‏ و معادن‏ و خدمات‏ به‏ خارجيان‏ مطلقاً ممنوع‏ است‏».

اصل 82: «‌استخدام‏ كارشناسان‏ خارجي‏ از طرف‏ دولت‏ ممنوع‏ است‏ مگر در موارد ضرورت‏ با تصويب‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏».

اصل 83: «بناها و اموال دولتي‏ كه‏ از نفايس‏ ملي‏ باشد قابل‏ انتقال‏ به‏ غير نيست‏ مگر با تصويب‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي،‏ آن‏ هم‏ در صورتي‏ كه‏ از نفايس‏ منحصر به‏ فرد نباشد».

اصول دیگر قانون اساس نیز در رابطه با نظارت مالی مجلس بر دولت است، یعنی تمامی برنامه و بودجه دولت باید به تصویب مجلس برسد. پس از تصویب نیز همه اعمال دولت باید زیر نظر مجلس باشد که دیوان محاسبات مسئول آن است.

اصل 51: «‌هيچ‏ نوع‏ ماليات‏ وضع نمي‏شود، مگر به‏ موجب‏ قانون‏. موارد معافيت‏ و بخشودگي‏ و تخفيف‏ مالياتي‏ به ‏موجب‏ قانون‏ مشخص‏ مي‏شود».

اصل 52: «‌بودجه‏ سالانه‏ كل‏ كشور به‏ ترتيبي‏ كه‏ در قانون‏ مقرر مي‏شود، از طرف‏ دولت‏ تهيه‏ و براي‏ رسيدگي‏ و تصويب‏ به‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ تسليم‏ مي‌‏‌شود. هر گونه‏ تغيير در ارقام‏ بودجه‏ نيز تابع مراتب‏ مقرر در قانون‏ خواهد بود».

اصل 53: «‌كليه‏ دريافت‌هاي‏ دولت‏ در حساب‌هاي‏ خزانه‏داري‏ كل‏ متمركز مي‏شود و همه‏ پرداختها در حدود اعتبارات‏ مصوب‏ به‏ موجب‏ قانون‏ انجام‏ مي‏گيرد».

اصل 54: «‌ديوان‏ محاسبات‏ كشور مستقيم زير نظر مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ مي‏باشد. سازمان‏ و اداره‏ امور آن‏ در تهران‏ و مراكز استانها به موجب‏ قانون‏ تعيين‏ خواهد شد».

اصل 55: «‌دیوان‏ محاسبات‏ به‏ كليه‏ حساب‌هاي‏ وزارتخانه‏‌ها، مؤسسات‏، شركت‌هاي‏ دولتي‏ و ساير دستگاه‏‌هايي‏ كه‏ به ‏نحوي‏ از انحا از بودجه‏ كل‏ كشور استفاده‏ مي‏كنند به‏ ترتيبي‏ كه‏ قانون‏ مقرر مي‏دارد، رسيدگي‏ يا حسابرسي‏ مي‏نمايد كه‏ هيچ‏ هزينه‏‌اي‏ از اعتبارات‏ مصوب‏ تجاوز نكرده‏ و هر وجهي‏ در محل‏ خود به‏ مصرف‏ رسيده‏ باشد. ديوان‏ محاسبات‏، حسابها و اسناد و مدارك‏ مربوطه‏ را برابر قانون‏ جمع‌آوري‏ و گزارش‏ تفريغ بودجه‏ هر سال‏ را به‏ همراه نظرات‏ خود به‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ تسليم‏ مي‏نمايد. اين‏ گزارش‏ بايد در دسترس‏ عموم‏ گذاشته‏ شود».

بنابراین و بر پایه قانون اساسی کنونی و نه پیشین که به برخی از اصول آن اشاره شد، مجلس شورای اسلامی بر پایه وظیفه ذاتی خود یعنی قانونگذاری، ریل گذار حرکت قوا و نهادهای کشور است و نیز مسئولیت نظارت بر قوا به خصوص مجریه را داراست و حتی می‌تواند علاوه بر وزرای دولت، رییس جمهور را نیز عزل نماید، اما رییس جمهور و دولت به هیچ عنوان چنین وظایفی در برابر مجلس ندارند؛ علاوه بر این، هیچ مقامی نمی‌تواند مجلس را منحل کند.

بر پایه قانون اساسی رییس جمهور علاوه بر وظایقی که بر وی سپرده شده و مقام دوم پس از رهبری است، مسئول اجرای قانون اساسی برشمرده شده است، اما در همین موضوع هم نمی‌تواند از اجرای قوانین مجلس که به تأیید شورای نگهبان قانون اساسی رسیده سر باز زند، زیرا ساز و کار مطابقت مصوبات مجلس با شرع مقدس و قانون اساسی مشخص و تصریح شده است.

از سوی دیگر، باید توجه داشت که قوه مجریه با داشتن ابراز و امکانات فیزیکی و فشارآور می‌تواند امانت مدیریت اجرایی کشور را تحت الشعاع قرار دهد و تبدیل به اقتدارگرایی و ریاست گرایی شود؛ این اتفاقی است که در کشورهایی نظیر مصر و سوریه، کوبا و ونزوئلا تجربه و نظام سیاسی ریاستی، تبدیل به ریاستگرایی شد و تفکیک قوا و قانون اساسی در آن کشورها یک امر خیالی بیش نبود.

دکتر محمد‌ هاشمی، حقوقدان و استاد دانشگاه درباره تفکیک قوا و رابطه هر قوه با دو قوه دیگر می‌گوید: «‌ما در این رابطه دو اصطلاح مهم داریم: یکی اقتدار و دیگری نفوذ. بر اساس این دو اصطلاح نیز می‌توان از اقتدار کامل قوه مقننه بر قوه مجریه و اقتدار نسبی که این قوه بر قوه قضائیه سخن گفت، در حالی که قوه مجریه بر این دو قوه تنها از طریق لوایح و موارد مشابه نفوذ دارد.

در رابطه اقتدار کامل قوه مقننه بر قوه مجریه نکات قابل توجهی وجود دارد. غیر از قانون گذاری که بر اساس اصل هفتاد و یک قانون اساسی، وظیفه و اختیار اصلی مجلس است و این قوانین برای همگان و همه مقامات حتی مقام رهبری ایجاد تکلیف می‌کند؛ قوه مقننه اختیار و اقتدار دیگری نیز به نام نظارت دارد.

این نظارت‌ها را نیز می‌توان به نظارت تأسیسی، استطلاعی، استصوابی، مالی و سیاسی تقسیم کرد. اگر تنها به عناوین این نظارت‌ها نیز توجه شود، مشخص خواهد شد که در اختصار کلام قوه مقننه در راس امور قرار داد. در نظام‌های مردمی، از آنجایی که همه اعضای این قوه به شرط آن که انتخابات سالم و قانونی باشد، منتخب مردم هستند، خود به خود مشروعیت قوه مقننه مشروعیت مردمی است و این مفهوم نیز برگرفته از آیه بیست و پنجم سوره حدید است که می‌فرماید: «‌لَقَدْ أَرْسَلْنَا رُسُلَنَا بِالْبَیِّنَاتِ وَأَنْزَلْنَا مَعَهُمُ الْکِتَابَ وَالْمِیزَانَ لِیَقُومَ النَّاسُ بِالْقِسْطِ » به راستى [ما] پیامبران خود را با دلایل آشکار روانه کردیم و با آنها کتاب و ترازو را فرود آوردیم تا مردم به انصاف برخیزند.

قوه مقننه دارای اختیارات وسیعی است، چون همه اعضایش منتخب مردم هستند. در قوای دیگر هم منتخب مردم داریم؛ رئیس جمهور هم منتخب مردم است؛ اما با داشتن آن اقتداری که جنبه مادی و پلیسی دارد اقتدار و قدرت تبدیل به اعمال زور می‌شود و برای جلوگیری از این مشکل بر اساس اصول تفکیک قوای منتسکیو نظارت قوا بر یکدیگر به ویژه نظارت قوه مقننه بر قوای دیگر مورد تأکید قرار گرفته است. آنچه در نظام سیاسی ما مورد توجه بوده و حضرت امام (س) نیز گفته‌اند، یک شعار نبوده، بلکه یک شعور قانونی و حقوقی بوده است، چرا که حرف امام حرف قانون اساسی است».