حق محاسبه سنوات در مشاغل زیان آور

محمد وافري*

کد خبر: ۱۸۷۰۱۹

تاریخ: ۰۷ شهريور ۱۳۹۰ - ۱۹:۳۳

سرویس اقتصادی- قانون بیمه مشاغل سخت و زیان آور به طور خلاصه شامل این مزیت است که چون این دسته از رشته های شلغی به نوعی برای سلامت شاغلین مضر هستند در خدمات بیمه تامین اجتماعی هر یکسال فعالیت آنان یک و نیم سال محاسبه می گردد تا بتوانند پس از بیست سال بازنشسته گردند و از ادامه آسیبهای جسمی جلوگیری شود.

اما متاسفانه طبق قرائت تامین اجتماعی از مقررات موجود در صورتی که این افراد زحمت کش جامعه کمتر از بیست سال متوالی یا بیست و پنج سال متناوب بیمه رد کرده باشند سنواتشان یک و نیم برابر محاسبه نمی گردد و کل حق قائل شده در قانون برای این کارگران زائل می شود زیرا مجددا از نظر شرایط بیمه ای و خدمات بازنشستگی در شرایط برابر با شاغلین در مشاغل عادی یکسان می گردند.

در همین راستا برخی از نمایندگان مجلس به تدوین طرحی برای استفساریه ای جدید بر قانون و مقررات مربوط به محاسبه سنوات و خدمات بازنشستگی مشاغل سخت پرداختند تا پس از تصویب آن دسته از  کارکنان مشاغل سخت که به هر دلیل از تداوم بیست ساله بیمه خود یا بیست و پنج ساله متناوب آن عاجز شده اند-که غالبا به دلیل سختی شرایط کار مسائل اینچنینی نیز برای این عزیزان رایج است- بتواند از تعداد سنوات رد شده حق بیمه خود به صورت یک برابر و نیم (مانند سایر همگنان خود) بهره برده و با تکمیل خویش فرما یا تداوم حق بیمه در شغلی غیر زیان آور سریعتر به خدمات بازنشستگی نائل آیند.

مقاله زیر بررسی دقیقی است از دلایل و مستندات قانونی این مساله به همراه برشمردن دلایل موافقان و مخالفان و نفد هرکدام:

مطابق جز((1)) بند ب ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقي ماده 76 قانون اصلاح مواد 72 و 77 و تبصره ماده 76 قانون تأمين اجتماعي مصوب سال 1354 و الحاق دو تبصره به ماده 76 مصوب 1371 ( مصوب 30/10/1379) ،‌افرادي كه حداقل 20 سال متوالي و 25 سال متناوب در كارهاي سخت و زيان آور ( مخل سلامت) اشتغال داشته باشند و در هر مورد حق بيمه مدت مزبور را به سازمان پرداخته باشند مي توانند تقاضاي مستمري بازنشستگي كنند. هر سال سابقه پرداخت حق بيمه در كارهاي سخت و زيان آور يك و نيم محاسبه خواهد شد. همچنني مطابق جز 5 بند((ب)) ماده واحده فوق الذكر ، و احراز توالي و تناوب اشتغال به موجب آئين نامه مربوطه كه به تصويب هيأت وزيران رسيده بر عهده سازمان تأمين اجتماعي مي باشد.

با استناد به قوانين و مقررات اشاره شده از نظر تأمين اجتماعي شرط اوليه و لازم براي برخورداري ار مزاياي قانوني تصريح شده در قانون فوق الذكر داشتن حداقل سابقه اشتغال 20 سال متوالي و يا 25 سال متناوب در مشاغل سخت و زيان آور است و در صورتي كه بيمه شده فاقد شرط لازم اشاره شده باشد داراي حقي در احتساب سنوات اشتغال خود به ازاي هر سال معادل يك و نيم نخواهد بود.

اين در حالي است كه به نظر نمايندگان پيشنهاد دهنده طرح مورد بررسي ، هدف قانون گذار از ماده مذكور حمايت از افرادي است كه در مشاغل سخت و زيان آور مشغول انجام وظيفه هستند و عملكرد سازمان تأمين اجتماعي در اين رابطه ناشي از تفسير مضيق و ابهام در مورد قانون مورد اشاره است كه براي رفع اين مشكل ، تفسير قانون گذار و رفع ابهام مورد نظر را ضروري تشخيص داده و بدين منظور طرح استفساريه مورد بررسي را به مجلس شوراي اسلامي ارائه كرده اند.

به موجب طرح استفساريه مورد بررسي سابقه پرداخت حق بيمه در كارهاي سخت و زيان آور به هر ميزان ، قبل و يا بعد از اشتغال در مشاغل عادي ، به ازاي هر سال سايقه يك و نيم سال محاسبه خواهد شد. به عبارت ديگر هر سال اشتغال در مشاغل سخت و زيان آور صرفنظر از داشتن سابقه توالي 20 ساله يا تناوب 25 ساله در اشتغال در مشاغل مذكور معادل يك و نيم سال اشتغال محاسبه خواهد شد.

در قسمت انتهايي جز ((1)) بند ب ماده واحده قانون مورد بررسي در يك جمله مستقل و كامل آمده است : ((هر سال سابقه پرداخت حق بيه در مشاغل سخت و زيان آور يك و نيم محاسبه خواهد شد.)) لذا از اين عبارت قابل استنباط است كه مراد قانون گذار از اين قسمت لحاظ ضريب 5/1 براي هر سال اشتغال در مشاغل سخت و زيان آور بوده است.

2. جزء 3 بند (( ب)) ماده واحده قانون مورد بررسي ،‌امكان برخورداري از مزاياي مندرج در اين تبصره براي شاغلان مشاغل سخت و زيان آور قبل از رسيدن به شرايط سنوات اشتغال متوالي و متناوب و با استفاده از آراي كميسيون هاي پزشكي ( موضوع ماده 91) قانون تأمين اجتماعي ) و با هر ميزان سابقه خدمت مورد توجه قرار داده است. از اين موضوع نيز مي توان اين چنين استنباط كرد كه حكم جزء((1)) بند ((ب)) حكم عام بوده و قانون گذار موارد خاص را در جزء ((2)) بند (( ب )) مورد توجه قرار داده است.

3- در جزء 4 بند ب ماده واحده مورد بررسي آمده است از تاريخ تصويب اين قانون جهت شاغلان در مشاغل مزبور ،‌چهار درصد به نرخ حق بيمه مقرر در قانون تأمين اجتماعي افزوده خواهد شد. بدين صورت از بدو اشتغال در مشاغل مذكور 4 درصد بيشتر از شاغلين مشاغل عادي حق بيمه به سازمان تأمين اجتماعي پرداخت خواهد شد.

اين امر نشان دهنده اين موضوع است قانون گذار ضمن داشتن نيت حمايتي در تدوين اين قانون ،‌اصول و ضوابط بيمه اي را نيز در نظر داشته است تا از طريق تأمين منابع مالي مناسب سازمان بيمه اي مربوط دچار ضرر و زيان ناشي از اجراي اين قانون نشود.

4- در صورت طرح تصويب طرح موصوف كارگران بدون نگرانين از وارد آمدن خدشه در توالي و تناوب سابقه اشتغال در مشاغل سخت و زيان آور ( به هر دليل و تحت هر عنوان) تا هر زمان كه از نظر جسمي و روحي و رواني امكان ادامه اشتغال در مشاغل سخت و زيان آور را داشته باشند در آن مشاغل فعاليت مي نمايند، با اين اطمينان كه سنوات اشتغال آنها در مشاغل سخت و زيان آور با ضريب 5/1 محاسبه خواهد شد.بدين ترتيب امكان ادامه سليقه شخصي و فراقانوني در محاسبه سنوات اشتغال در مشاغل سخت و زيان آور از سوي مراجع ذي ربط كاهش يافته و با كاهش اهرم هاي فشار پنهان و آشكار در جهت اجبار كراگران به تداوم اشتغال در مشاغل سخحت و زيان آور ،‌كارفرما مجبور به استفاده از اهرم هاي تشويقي براي اين منظور خواهد شد. اين امر نيز موجب افزايش رضايتمندي وانگيزه كار دربين كارگران ( بعنوان سرمايه انساني) شاغل در مشاغل سخت و زاين آور خواهد شد.

دلايل مخالفان طرح استفساريه

1- مخالفت با اصل هفتاد و پنج قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران : به نظرر مخالفان ، طرح استفساريه مذكور بار مالي سنگيني به صندوق تأمين اجتماعي تحميل خواهد كرد و لذا مغاير با اصل هفتاد و پنجم قانون اساسي تلقي شده است.

2- مخالفت با بند ((3)) ماده 26 قانون برنامه پنجم توسعه : از آنجايي كه طرح مذكور تعهد بيمه اي و بار مالي جديدي براي صندوق تأمين اجتماعي ايجاد مي نمايد كه در قوانين بودجه ديده نشده است ،‌لذا خلاف بند 2 ماده 26 قانون برنامه پنجم توسعه تلقي شده است.

براساس رويه هاي جاري، سابقه پرداخت بيمه در مشاغل سخت و زیان‌آور  درصورتی‌ که بعد از مدتی در حرفه‌ دیگری مشغول به کار شوند حذف خواهد شد و مانند مشاغل عادی محاسبه می‌شود. اما برای جلوگیری از پایمال شدن حقوق دريانوردان و کارگران شاغل در کارهای سخت و زیان‌آور استفساریه‌ای با همت نمايندگان دريانوردان در مجلس شورای اسلامی بيش از 10 ماه است كه طرح و پيگيري شده است و روزهاي حساسي را براي تصويب طي مي كند.

بر اساس طرح استفساریه‌ای که برای حل این مشکل تنظیم شده و در 24 خرداد با قید یک فوریت در صحن علنی مجلس تصویب شد، کمیسیون اصلی طرح، کمیسیون اجتماعی و کمیسیون فرعی کمیسیون بهداشت و درمان انتخاب شدند.

موضوع استفساریه مطروحه توسط كميسيون اجتماعي درخواست تصريح در اين سوال را دارد كه (( آیا سابقه پرداخت در کارهای سخت و زیان ‌آور به هر میزان، ‌قبل یا بعد از اشتغال در مشاغل عادی به ازای هر سال سابقه1.5سال محاسبه خواهد شد؟))

«از آنجا که اصل هفتاد و پنجم بررسی طرح‌های قانونی و پیشنهادات اصلاحی نمایندگان در خصوص لوایح را که دارای بارمالی باشند، منع نموده ،  آیا ممنوعیت بارمالی برای طرح‌های ارایه شده به مجلس شامل بررسي استفساريه  براي حل يك نارسايي و و تفسير مضيق از ماده واحده قانون مورد نظر مي باشد يا نه؟

«اصل هفتاد و پنج قانون اساسی شامل هر طرحی که طبق قانون به مجلس ارایه گردد و بارمالی داشته باشد، منع می‌شود.»

مقاله‌ی حاضر در پی آن است که پس از طرح مسأله، مبانی و دلایل موافقان و مخالفان این نظریه را تبیین و مورد نقد و بررسی قرار دهد.

طرح مسأله

ارایه‌ی طرح به مجلس شورای اسلامی از حقوق تردید‌ناپذیر نمايندگان مجلس است. با این حال در مورد چگونگی اجرای این حق پرسش‌هایی در رسانه ها در شرايطي مطرح شده است كه به نظر مي رسد كه هدف در بهره مندي از فضاي چالشگري ژورناليستي در جهت استقرار ادبيات مخالفان و اقدام به يارگيري تا پيش از زمان طرح در مجلس شوراي اسلامي است . و مهم ترين بخش آن شمول اصل هفتاد و پنج نسبت به  طرح مي باشد.

طبق اصل مذکور « طرح‌های قانونی و پیشنهاد‌ها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می‌کنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه‌ی جدید نیز معلوم شده باشد.»

پرسش این است که آیا «استفساريه‌های پیشنهادی از سوی نمايندگان  نیز مصداق همان «طرح‌های قانونی» است که در اصل هفتاد و پنجم آمده یا نه؟ نتیجه‌ی مهم و عملی پاسخ به این پرسش آن است که اگر جواب مثبت باشد، مطالبات مردمي و صنفي كه در غالب پیشنهادهایی که نمايندگان مردم برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارایه می‌دهند حتي در صورت شايستگي و بايستگي ، تنها «در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه‌ی جدید نیز معلوم شده باشد.» اما اگر پاسخ به سوال فوق منفی باشد، نمايندگان تنها می‌توانند طرح‌هایی به مجلس ارایه دهند که «به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه‌های عمومی می‌انجامد»؛ بدون آنکه طریق جبران آن معلوم شده باشد.

بايد ديد آيا اجراي اين طرح بعنوان يك وظيفه قانوني چه بار مالي براي دولت بهمراه دارد و سوال اساسي تر آنستكه اگر بار مالي دارد ضرورت و نسبت نتايج حاصله در چه سطحي ارزشي از تقبل هزينه ها قرار مي گيرد.

به عبارت دیگر، مسأله این است که «آیا ممنوعیت بار مالی برای طرح‌های ارائه شده به مجلس شامل استفساري مذكور  نیز می‌شود یا خیر؟»

دلایل شمول و نقد آن:

استدلال‌های ممکن برای پاسخ مثبت به پرسش مورد بحث به شرح زیر است:

1.آيا واژه‌ی «طرح» در اصل هفتاد و پنجم عام است و شامل هر طرحی می‌شود که به مجلس پیشنهاد می‌گردد؛ چه حتي آن پیشنهاد مطالبه اي به حق باشد كه از سوی نمایندگان مردم به مجلس ارائه مي شود؟

2. طبق اصل هفتاد و چهارم «لوایح قانونی پس از تصویب هیأت وزیران به مجلس تقدیم می‌شود و طرح‌های قانونی به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان، در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است.» بنابراین، پیشنهادهایی که برای طی مراحل تصویب در دستور کار مجلس قرار می‌گیرند، منحصراً یا لایحه است که باید از طریق دولت فرستاده شود و یا طرح که باید به امضای حداقل پانزده نفر از نمایندگان رسیده باشد. به این ترتیب آيا طرح‌ مطالبات صنفي و مردمي از جانب نمايندگان برای قرار گرفتن در دستور کار مجلس كه  مصداق همان طرح‌های قانونی را دچار خواهد شد که موضوع اصل هفتاد و پنجم قرار گرفته است اصولا بايد راهي ديگر براي طرح  جستجو كند؟

اما هیچ یک از دو دلیل یاد شده قابل قبول نیست. زیرا:

اولاً واژة «طرح» در اصل هفتاد و پنج تنها ناظر به «طرح‌» هایی است که نمایندگان ارایه می‌دهند و نه هرگونه طرح. به بیان ساده‌تر واژه‌ی طرح در این جا از نظر مرجع پیشنهاد ‌دهنده عمومیت ندارد؛ چرا که وحدت سیاق عبارتِ «طرح‌های قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می‌کنند» مقتضی آن است که موضوع  «طرح»، «پیشنهاد» و «اصلاح» باشد كه در مورد استفساريه مذكور هدف رفع نارسايي در تفسير از ماده واحده مي باشد كه اصولا در قالب اصل هفتاد وپنج نيز نخواهد گنجيد.

علاوه بر این، موضوع اصل مذکور «طرح‌های قانونی» است که در اصل قبل از آن، یعنی اصل هفتاد و چهارم، به صراحت معنا شده است. این احتمال پذیرفتنی نیست که در این اصل گفته شود، طرح‌های قانونی به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است و بلافاصله در اصل بعد همان اصطلاح، یعنی «طرح‌های قانونی»، به معنای عامی به کار رود نیز بشود. این ظرافت نیز شایسته‌ی یادآوری است که قانون اساسی برای پیشنهادهای نمایندگان از اصطلاح «طرح‌های قانونی» استفاده کرده است و موضوع استفساريه اصولا متمايز از واژه طرح هاي قانوني بوده و نمي بايستي و نمي توان عنوان طرح را بر آن اعمال كرد.

ثانیاً استدلال دوم نیز موضوعي قابل تأمل است  و نمی‌توان گفت  اگر يك ارگان حاكميتي در اجراي قانون دچار مضيق در تفسير  و قصور گرديد  ،استفساريه بمنظور رفع نقيصه پذيرفتني نباشد و  درخواست تصريح هدف قانون گذار را بعنوان يك طرح قانوني تلقي كرد؛ زیرا افزون برآنچه در مورد تمایز این دو نوع پیشنهاد گفته شد، در این صورت فرصت طرح مطالبات  در خانه ملت بمنظور رفع قصورات يك ارگان اجرايي قانونا منع شده است.

دلایل عدم شمول و نقد آن:

در نقطه مقابل کسان دیگری معتقد هستند، ممنوعیت مذکور در اصل هفتاد و پنج شامل استفساريه ي مذكور نمي شود و  حتی در صورت داشتن بار مالی و عدم تعیین طریق جبران آن، قابل طرح در مجلس و در نتیجه مورد تایید قانون اساسي و  شورای نگهبان است. صورت استدلال آنان چنین است که طبق اصول متعدد قانون اساسی (از جمله اصل هفتاد و یکم) صلاحیت قانونگذاری مجلس عام است و این عموم به طرح‌های قانونی‌ای تخصیص خورده است که با امضای حداقل پانزده نفر از نمایندگان مطرح شده و دارای بار مالی باشد. اکنون اگر تردید کنیم که آیا صلاحیت عام مجلس به طرح استفساريه هايي كه درخواست تصريح و رفع مضيف در تفسير يك نهاد دولتي را دارند نیز تخصیص خورده است یا نه، طبق قواعد تفسیر و ضوابط علم‌ اصول باید به عموم عام تمسک کرده و از قبول تخصیصِ زاید سرباز زنیم.

اما این دلایل نیز به تنهایی قانع‌کننده نیست؛ اگرچه الفاظ اصل هفتاد و پنج ناظر به طرح‌های پیشنهادی از سوی نمایندگان است و شامل طرح استفساريه ها نمی‌شود، ظاهرا مطلوب مخالفان طرح آنست كه از فلسفه  اين اصل قانوني  نیز نباید غافل شد. بدون هیچ‌گونه تردیدی، علت ممنوعیتِ داشتنِ بار مالی برای طرح‌های نمایندگان دفاع از ثبات برنامه‌های مالی دولت است. روح اصل هفتاد و پنج می‌گوید نمایندگان نباید هر لحظه با طرح‌ها و پیشنهادهایی که می‌دهند یا با اصلاحاتی که در لوایح به عمل می‌آورند، انضباط و برنامه مالی دولت را که قبلاً در برنامه یک ساله (بودجه) به تصویب خود آنان رسیده است، برهم‌زنند. چنین علّتی آيا در مورد استفاريه ها نیز صدق می‌کند. حتی می‌توان در این باره به دلیل اولویت نیز استناد کرد؛ وقتی نمایندگان مجلس که دارای صلاحیت عام قانونگذاری و مرجع اصلی تصویب بودجه و برنامه‌ی مالی دولت هستند، مجاز به ارایه‌ی طرح‌هایی نیستند که بار مالی ایجاد می‌کند، چگونه از چنین حقی براي طرح استفساريه و رفع نارسايي در تفسير نيز برخوردار خواهند بود؟!

قطعاً پیش‌بینی و جداسازی این دو منظر از یکدیگر باید دارای دلیل و نتیجه عملی باشد؛ و اصولا معنا ندارد آنچه را در قالب طرح قانوني و يا تصريح و رفع تفسير مضيق صورت مي گيرد يكسان باشد ، و نظارت بر وظايف قوه مجريه را بعنوان يك حق براي نمايندگان متصور بود. دلیل و نتیجه‌ای که می‌توان برای جداسازی این دو راه در نظر گرفت، همین است که با بررسی‌ استفساريه و رفع مضيق در تفسير بر اساس اهداف اوليه قانون گذار ، تعیین محل تامین بار مالی الزامی نيست.

جمع بندي و نتيجه گيري :

گرچه دلايل نمايندگان محترم مخالف طرح  مشخص نبودن ملاک قطعی و فلسفه ممنوعیت مندرج در اصل هفتاد و پنج مي باشد اما نهايتا دليل اين مخالفت زماني موضوعيت مي يابد كه  در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تامین هزینه جدید نیز معلوم نشده باشد.

بنابر آنچه گفته شد، نظریه‌ی تفسیری در این زمینه، از لحاظ محتوا و نتیجه كاملا يك مضيق در تفسير توسط سازمان تأمين اجتماعي  بوده ، و از نظر شیوه‌ی انشاء و نگارش نيز نارسا به نظر می ‌رسد. در هر حال پاسخ روشن به دلايل نمايندگان مخالف این است که:

اولا يك مطالبه صنفي اگر از مجراي نمايندگان نتواند قوام يافته و مورد بررسي قرار گيرد محل مناسب تر براي رفع نارسايي هاي قانوني رويه هاي اشتباه حتي اگر بار مالي داشته باشد كجاست و چگونه حل خواهد شد.

ثانيا در رابطه با مغايرت طرح استفساريه با اصل هفتاد وپنجم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و مخالفت طرح مذكور با ابند 26 قانون برنامه پنجم توسعه ، ذكر اين نكته ضروري است كه با توجه به اينكه موضوع احتساب سنوات اشتغال در مشاغل سخت و زيان آور با ضريب 5/1 براي هر سال اشتغال در آن مشاغل جزء تعهدات قانوني سازمان تأمين اجتماعي بوده و محل تأمين اين امر نيز در قالب 4 درصد حق بيمه بيشتر مشاغل سخت و زيان آور قبل پيش بيني و با سازمانتأمين اجتماعي قابل پرداخت است ، لذا به نظر نمي رسد اين امر تهعد بيمه اي و بار مالي جديدي براي صندوق تأمين اجتماعي به حساب آيد.

بنابر اين با توجه به مطالب عنوان شده به نظر مي رسد عليرغم هدف قانونگذار از تبصره 2 الحاقي به ماده 73 قانون تأمين اجتماعي در كل حمايت از شاغلين در مشاغل سخت و زيان آور بوده است. لكن با توجه به عملكرد سازمان تأمين اجتماعي كه ظاهرا به دليل تفسير مضيق از ماده واحده قانون مورد نظر بودهاست مشمولين قانون مذكور در برخورداري از مزاياي قانوني مورد نظر قانونگذار با مشكل مواجه شده اند. در اين شرايط به نظر مي رسد با تصويب طرح استفساريه پيشنهادي مشكلات پيش روي اين قشر از افراد زحمتكش كاهش يابد. بر اين اساس طرح استفساريه توصيه مي شود.

علي ايحال حتي در صورت وجود  بار مالي براي دولت ، بايد پذيرفت اقتدار دريايي و حفظ نيروي انساني متخصص در عرصه دريا را نمي توان بدون حمايت نهادينه و تغيير نگاه و رويكرد  حاكميتي نسبت به نيازهاي اجتماع متخصص دريا متصور بود موضوعي كه نمي توان در جاي ديگري جستجو كرد.

*رئيس هيئت مديره انجمن دريانوردان تجاري ايران