نبود سیاست صنعتی مشخص، بزرگترین چالش بخش صنعت

کد خبر: ۱۴۲۶۰۱

تاریخ: ۲۶ دی ۱۳۸۹ - ۱۱:۰۱

كمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی اعلام كرد: در حال حاضر بزرگترین چالش فراروی بخش صنعت، عدم تابعیت رفتار وزارت صنایع و معادن از استراتژی و سیاست صنعتی مشخص و مدون است.

به گزارش خانه ملت، متن گزارش كمیسیون صنایع و معادن پیرامون ارزیابی عملكرد بخش صنعت كشور و مقایسه آن با اهداف و تكالیف برنامه چهارم توسعه كه در در اجراء بند 6 ماده 33 آیین‌نامه داخلی در جلسه علنی روز یك‌شنبه 26 دی ماه قرائت شد، به این شرح است:

باسمه تعالی

گزارش از كمیسیون صنایع و معادن به مجلس شورای اسلامی

در اجراء بند (6) ماده (33) آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و بر اساس تقسیم كار كمیسیون، موضوع «ارزیابی عملكرد بخش‌صنعت كشور» و مقایسه آن با اهداف و تكالیف برنامه چهارم توسعه در جلسه مورخ 29/1/1389 كمیسیون، به آقای مهندس سیدمهدی صادق نماینده محترم آستانه اشرفیه و بندر كیاشهر محول گردید.

جناب آقای مهندس سیدمهدی صادق با همكاری مركز پژوهشها طی جلسات متعدد، موضوع را مورد بررسی قرار داده و گزارش آن را در جلسه مورخ 24/5/1389 كمیسیون ارائه نمود كه پس از بحث و بررسی به تأیید كمیسیون رسید.

اینك گزارش آن بدون اعمال حكم تبصره ذیل بند (6) ماده مذكور جهت قرائت تقدیم مجلس محترم شورای اسلامی می‌گردد.

سیدحسین هاشمی

رییس كمیسیون صنایع و معادن

ارزیابی عملكرد بخش صنعت كشور و مقایسه آن با اهداف و تكالیف برنامه چهارم توسعه

مقدمه

بخش صنعت‌ در اقتصاد ایران از اهمیت فوق‌العاده زیادی برخوردار است به‌طوری كه این بخش با دارا بودن سهمی معادل نوزده درصد (19%) تولید ناخالص داخلی (GDP) در سال 1386، پس از گروه خدمات در رتبه دوم قرار دارد. براساس مستندات قانون برنامه چهارم توسعه، نرخ رشد بخش صنعت به‌طور متوسط سالانه معادل یازده و دو دهم درصد (2/11%) پیش‌بینی شده است و در این برنامه  نقش بخش صنعت در تحقق رشد اقتصادی هشت درصد (8%) در مقایسه با سایر بخش ها بسیار حائز اهمیت است. گفتنی است نرخ رشد یازده و دو دهم درصد (2/11%) پیش بینی شده برای بخش صنعت در برنامه چهارم توسعه می باید شش و هشت دهم درصد (8/6%) از محل منابع تولید (كار و سرمایه) و چهار و چهار دهم درصد (4/4%) از محل ارتقاء بهره‌وری عوامل، تأمین شود.

در این گزارش ابتدا وضعیت متغیرهای اصلی و كلان بخش صنعت در چهار سال اول برنامه، سالهای  1384 تا 1387 در مقایسه با اهداف كم‍ّی‌ برنامه چهارم توسعه مورد ارزیابی و تحلیل قرار گرفته و در ادامه نیز مشكلات اساسی كشور در حوزه صنعت تبیین خواهد شد.

نرخ رشد ارزش افزوده بخش صنعت

بر اساس آمار بانك مركزی، نرخ رشد بخش صنعت در سه سال اول برنامه، سالهای 1384 تا 1386 به ترتیب معادل هفت درصد (7%)، نه و نیم درصد (5/9%) و هشت و سه دهم درصد (3/8%) بوده است. به عبارت دیگر نرخ رشد بخش صنعت طی این دوره به‌طور متوسط معادل هشت و دو دهم درصد (2/8%) بوده است که در مقایسه با هدف برنامه (معادل یازده و دو دهم درصد (2/11%))، می‌توان نتیجه گرفت که حدود هفتاد و سه درصد (73%) از اهدف برنامه چهارم توسعه در زمینه نرخ رشد بخش صنعت در سه سال اول برنامه، محقق شده و بیست و سه درصد (23%) آن محقق نگردیده است.

سهم صنعت در تولید ناخالص داخلی (GDP)

بر اساس آمار بانك مركزی، عملکرد صنعت در تولید ناخالص داخلی (GDP) طی سال‌های 1384 تا 1386 حکایت از این امر دارد که نزدیک به صد درصد (100%) از اهداف برنامه تحقق یافته است به‌طوری که سهم صنعت در GDP به قیمت ثابت سال 1376، به نوزده و یك دهم درصد (1/19%) در سال 1386 رسید، در حالی که هدف برنامه چهارم توسعه در این سال نوزده و هشت دهم درصد (8/19%) بوده است. البته ذكر این نكته لازم است كه از جمله دلایل تحقق  تقریبا" صددرصدی (100%) اهداف پیش بینی شده برای صنعت طی سه سال اول برنامه، ریشه در عدم تحقق  رشد هشت درصدی (8%) اقتصاد (تولید ناخالص داخلی) پیش‌بینی شده در برنامه است زیرا عملكرد رشد اقتصادی، در سه سال اول برنامه چهارم توسعه بطور متوسط معادل شش و سه دهم درصد (3/6%) بوده است.

تحول سرمایه‌گذاری در بخش صنعت

بر اساس آمار وزارت صنایع و معادن ارزش سرمایه‌گذاری در بخش صنعت بر مبنای آمار پروانه های بهره برداری صادره طی چهار سال اول برنامه، دارای روند افزایشی بوده است. به‌رغم رشد بالای سرمایه‌گذاری صنعتی طی سال‌های برنامه چهارم توسعه، اهداف پیش‌بینی شده برنامه به استثناء سال 1387 در سه سال اول برنامه، سالهای 1384 تا 1386 تحقق نیافته است. عملكرد سرمایه‌گذاری صنعتی بر مبناء آمار پروانه‌های بهره برداری صادره طی سال‌های 1384 تا 1387 به ترتیب معادل 55181، 77173 ، 129760 و 241958  میلیارد ریال بود. این در حالی است كه در همین دوره زمانی، هدف برنامه چهارم توسعه در زمینه سرمایه گذاری صنعتی به ترتیب معادل 8/97786، 123377 ، 152670 و 3/190049 میلیارد ریال به قیمت جاری بوده است.

بنابراین درصد تحقق عملكرد سرمایه‌گذاری صنعتی در مقایسه با اهداف برنامه طی چهار سال اول برنامه، به ترتیب معادل (4/56%)، (5/62%) ، (85%) و (127%) بوده و  به عبارت دیگر در چهار سال اول برنامه بطور متوسط حدود هشتاد و سه درصد (83%) از اهداف برنامه تحقق یافته است. گفتنی است این روند افزایشی سرمایه گذاری صنعتی در شرایطی بدست آمده است كه بر اساس اطلاعات بانك مركزی در زمینه سهمیه بندی بخشی تسهیلات و شاخص تغییر در مانده تسهیلات اعطائی، سهم بخش صنعت و معدن طی سالهای 1384 تا 1387 با روند نزولی همراه بوده به گونه ای كه سهم بخش در این سالها به ترتیب معادل (1/32%)، (7/27%)، (2/28%)، و (1/8%) بوده است.

افت شدید سهم بخش صنعت و معدن از تسهیلات بانكی در سال 1387 در حالی صورت گرفته است كه در سیاست پولی و اعتباری بانك مركزی در این سال به منظور اجرای بند"الف" ماده 10 قانون برنامه چهارم توسعه، سهم بخش صنعت و معدن از تسهیلات بانكی سی و سه درصد (33%) تعیین شده بود. بنابراین به منظور تداوم رشد سرمایه گذاری صنعتی و جلوگیری از تعطیلی یا نیمه تعطیل شدن واحدهای صنعتی كشور در سالهای اخیر عمدتا" به دلیل فقدان سرمایه در گردش، می باید بانك مركزی و نظام بانكی كشور موظف به انجام تعهدات در زمینه سهمیه بندی بخشی تسهیلات شوند؛ به گونه ای كه عملكرد سهم بخش صنعت و معدن از تسهیلات بانكی كمتر از سی‌درصد (30%) نباشد.

تحول اشتغال در بخش صنعت

براساس گزارش وزارت صنایع و معادن در قالب اشتغال براساس پروانه بهره‌برداری، روند ایجاد اشتغال صنعتی در چهار سال اول برنامه چهارم توسعه(1384-1387) افزایشی بوده و طی این سال به ترتیب معادل 121319، 126155 ، 144606 و 154906 شغل جدید صنعتی ایجاد شده است. این در حالی است كه طبق اهداف کم‍ّی برنامه چهارم توسعه، پیش‌بینی شده بود که طی سال‌های 1384 تا 1387 به ترتیب 200.000، 228.000 ، 262.600  و 297400 شغل جدید صنعتی ایجاد شود. به عبارت دیگر  میزان تحقق اشتغال صنعتی طی سال‌های 1384 تا 1387 به ترتیب معادل (6/60%)، (3/55%)، (55%) و (50%) بوده است.

بنابراین طی چهار سال اول برنامه چهارم توسعه به‌طور متوسط تقریبا" نیمی‌از اهداف پیش‌بینی‌شده برنامه در زمینه ایجاد اشتغال‌صنعتی تحقق یافته است.

تحول در صادرات صنعتی

بر اساس آمار گمرك جمهوری اسلامی ایران، عملکرد صادرات صنعتی کشور در چهار سال اول برنامه چهارم توسعه بیانگر روندی بسیار مطلوب و مثبت بوده است. بررسی صادرات صنعتی کشور طی دوره 1384 تا 1387 نشان می‌دهد که ارزش صادرات صنعتی از 7/7 میلیارد دلار در سال 1384 به 8/14 میلیارد دلار در سال 1387 افزایش یافته و نرخ رشد صادرات صنعتی در این دوره به ترتیب معادل (7/59%)، (5/24%)، (20%) و (4/27%) بوده است. بنابراین در چهار سال اول برنامه ، رشد صادرات صنعتی کشور به‌طور متوسط سالانه معادل (33) واحد درصد بوده كه از  رشد پیش‌بینی شده در برنامه چهارم توسعه معادل (8/14%)، بسیار فراتر رفته  و تقریبا" به 2/2 برابر رسیده است.

در آسیب شناسی صادرات صنعتی كشور باید به دو نكته اساسی توجه داشت؛ اولا" آمار بازرگانی خارجی كشور و تركیب واردات گمركی بر اساس نوع مصرف طی سالهای 1384 تا 1386 بیانگر این واقعیت است كه بخش صنعت طی سه سال اول برنامه به‌طور متوسط سالانه معادل 8/21 میلیارد دلار مواد اولیه و كالا های واسطه ای و 8/3 میلیارد دلار كالاهای سرمایه ای وارداتی را به مصرف رسانده است. بنابراین بخش صنعت كشور در سه سال اول برنامه به‌طور متوسط سالانه به ازای صادرات 7/9 میلیارد دلاری، معادل 6/25 میلیارد دلار واردات انجام داده است كه این امر در صورت عدم احتساب واردات كالاهای سرمایه ای بیانگر تراز تجاری منفی بخش صنعت بطور متوسط در هر سال معادل 12 میلیارد دلار است. ثانیا" به‌رغم تأکیدات فراوان مفاد برنامه مبنی‌بر افزایش نقش صنایع دارای فنآوری بالا در ارزش افزوده و صادرات بخش صنعت کشور، عملاً در این زمینه موفقیتی حاصل نشده است؛ به‌طوری که در ترکیب صادرات صنعتی کشور، فرآورده‌های پتروشیمی، محصولات پایه نفتی، صنایع انرژی‌بر، کانی غیرفلزی و مشابه آن حجم بالایی را به خود اختصاص داده و سهم صنایع مبتنی‌بر فنآوری‌های پیشرفته یا Hi-Tech  بسیار ناچیز است.

تحول بهره وری در بخش صنعت

1- بهره‌وری نیروی کار

محاسبات انجام شده بر اساس آمار  بانك مركزی و مركز آمار ایران با استفاده از اطلاعات ارزش افزوده و تعداد شاغلین بخش صنعت نشان می دهد؛ نرخ رشد بهره‌وری نیروی کار در بخش صنعت طی سال‌های 1384 تا 1386 مثبت و دارای روند مطلوبی بوده به‌طوری كه نرخ رشد بهره‌وری نیروی کار در بخش صنعت به قیمت ثابت 1376، طی سالهای 1384 تا 1386 به ترتیب معادل (5/8%)، (5/8%) و (2/5%) بوده است. بنابراین عملكرد نرخ رشد بهره‌وری نیروی‌کار در بخش صنعت به قیمت ثابت 1376، به‌طور متوسط سالانه (4/7%) بوده که از هدف برنامه چهارم توسعه که معادل پنج درصد (5%) پیش‌بینی شده بود، بیشتر بوده است.

2- بهره‌وری سرمایه

محاسبات انجام شده بر اساس آمار  بانك مركزی با استفاده از اطلاعات ارزش افزوده و موجودی سرمایه به  قیمت ثابت 1376 نشان می‌دهد؛ بهره‌وری سرمایه در سال 1384 با رشد منفی (4/3%) و در سالهای 1385 و 1386 با رشد مثبت (24/0%) همراه بوده است. بنابراین هرچند نرخ رشد بهره وری سرمایه در سه سال اول برنامه به‌طور متوسط سالانه معادل منفی (9/2%) بوده و با هدف برنامه سالانه چهار درصد (4%)، فاصله زیادی دارد، اما روند مثبت بهره وری سرمایه طی سالهای 1385 و 1386 نوید بخش تحولی امیدوار كننده در جهت حذف معضل بهره وری منفی سرمایه در اقتصاد وصنعت‌كشور به‌حساب می‌آید.

اصولاً عملکرد ضعیف و منفی بهره‌وری سرمایه در بخش صنعت کشور دلایل مختلفی دارد که مهمترین آنها، طولانی بودن دوره اتمام طرح‌های عمرانی و وجود طرح‌های نیمه‌تمام است. به‌عنوان نمونه براساس گزارش اقتصادی سال 1383 و نظارت بر عملکرد پنج‌ساله برنامه سوم توسعه، میانگین وزنی مدت اجراء 1190 پروژه (طرح) نظارت شده که در سال 1383 به بهره‌برداری رسیده‌اند، برابر 3/9 سال بود.

3- بهره‌وری کل عوامل تولید (TFP)

محاسبات انجام شده بر اساس آمار  بانك مركزی و مركز آمار ایران با استفاده از اطلاعات ارزش افزوده و موجودی سرمایه به  قیمت ثابت 1376 و ارزش تعدیل شده جبران خدمات شاغلین بخش صنعت، نشان می‌دهد که نرخ رشد بهره‌وری کل عوامل تولید طی سالهای 1384 تا 1386به ترتیب معادل (7/2-%) ، (2/0-%) و (5/0%) بوده است. به‌عبارت دیگر نرخ رشد بهره‌وری کل عوامل تولید طی سه سال اول برنامه چهارم توسعه، بطور متوسط سالانه معادل منفی (8/0%) بوده است  در حالی كه طبق اهداف کم‍ّی برنامه چهارم، رشد سالانه (4/4%) برای بهره وری كل عوامل پیش‌بینی شده بود.

تبیین مشكلات اساسی كشور در حوزه صنعت

به‌موجب ماده (1) «قانون تمركز امور صنعت و معدن و تشكیل وزارت صنایع و معادن» مصوب 6/10/1379، به‌منظور فراهم آوردن موجبات توسعه و پیشبرد امور صنعتی و معدنی و تمركز و یكپارچگی سیاستگذاری و وظایف امور صنعت و معدن، موضوع تدوین استراتژی (راهبردی) توسعه صنعتی و معدنی، به عنوان اولین و مهمترین مأموریت وزارت صنایع و معادن در نظر گرفته شد.

در ماده (21) قانون برنامه چهارم توسعه، دولت موظف شد كه «سند ملی توسعه بخش صنعت و معدن» را با توجه به مطالعات استراتژی توسعه صنعتی كشور و با محوریت توسعه رقابت‌پذیری مبتنی‌بر توسعه فنآوری و در جهت رشد تولید، سرمایه‌گذاری، افزایش سهم بخش در تولید ناخالص داخلی (GDP) و رشد صادرات صنعتی، ظرف مدت شش ماه از تاریخ تصویب این قانون تهیه كند. همچنین طبق تبصره ماده (72) قانون برنامه چهارم توسعه، دولت موظف شد كه سند ملی مذكور كه سندی راهبردی بوده و جهت‌گیری‌های اصلی بخش را در چارچوب تحقق اهداف سند چشم‌انداز بیست‌ساله كشور تبیین می‌كند را پس از تهیه حسب مورد به تصویب مجلس شورای اسلامی یا هیأت وزیران برساند. در ذیل تبصره مذكور دولت موظف شد كه لوایح بودجه‌ سنواتی را براساس اسناد ملی توسعه تنظیم و به مجلس شورای اسلامی تقدیم كند.

موضوع تدوین استراتژی توسعه صنعتی و به‌تبع آن اتخاذ سیاست ‌صنعتی از اهمیت زیادی به‌خصوص در كشورهای در حال توسعه و اقتصادهای در حال گذار برخوردار است. استراتژی صنعتی را می‌توان به مثابه  قطب‌نما و نقشه راهی دانست كه با استفاده از سیاست صنعتی در لایه‌ای پایین‌تر درواقع ابزار، بودجه، ملزومات و تاكتیك‌های اجرائی طی مسیر را مشخص می‌كند. از مهمترین عوامل ضرورت مداخله دولت در امور صنعتی و تدوین استراتژی توسعه صنعتی، وجود نواقص یا شكست بازار است. به اعتقاد استراتژیست‌های صنعتی شكست‌های بازار علاوه‌بر موارد چهارگانه "فقدان اطلاعات و ناكارایی بازار سرمایه"، "مسئله صرفه‌های مقیاس"، "عدم سرمایه‌گذاری در دانش و مهارت" و "عدم شكل‌گیری سرمایه‌گذاری‌های مكمل"، شامل شكست‌های "درون‌بنگاهی"، "بین‌بنگاهی" و "ملی" است كه دخالت‌های غیرگزینشی و كاركردی برای جبران آنها كافی نیست بلكه «سیاست‌های گزینشی» نیز باید به كار گرفته شوند تا در تمام بازارها بهبود قابل توجهی حاصل شود.

با نگاهی به جایگاه قانونی و روند تدوین استراتژی توسعه صنعتی و معدنی در كشور، می‌توان نتیجه ‌گرفت كه دولت و وزارت صنایع و معادن طی سالیان اخیر به وظایف قانونی خود در زمینه تصویب و عملیاتی كردن سند راهبردی توسعه بخش صنعت و معدن و به‌تبع آن اتخاذ سیاست‌های صنعتی خاص، به‌كارگیری سیاست‌های گزینشی و كاركردی، عمل نكرده یا حداقل ضعیف عمل كرده است.

در حال حاضر بزرگترین چالش فراروی بخش صنعت، عدم تابعیت رفتار وزارت صنایع و معادن از استراتژی و سیاست صنعتی مشخص و مدون است. مجموعه رفتار و رویكردهای وزارتخانه مذكور در زمینه سرمایه‌گذاری و توسعه صنعتی و معدنی در كشور طی سال‌های اخیر از قبیل شروع طرح های استانی فولاد با مقیاس كوچك 800 هزار تن بدون توجه به موضوع مكان‌یابی، توجیه اقتصادی، رقابت‌پذیری و صرفه‌های مقیاس، اجراء طرح های میان‌مدت بدون بهره‌مندی از سیاست‌ صنعتی و هدف‌گیری صنایع راهبردی و عدم اتخاذ سیاست‌های گزینشی و پیگیری رقابت ذره‌ای، و حاكم نبودن سیاست هدفمند در صنعت نساجی، صنایع ریلی و غیره مؤید ادعای فوق‌الذكر است.

گفتنی است که با توجه به تجربه موفق كشورهای شرق و جنوب شرقی آسیا و مشابه بودن مقتضیات اقتصاد ایران با این كشورها و بخصوص ساختار قطبی یا پولاریزه بخش صنعت كشور به نفع صنایع كوچك و با ارزش افزوده پایین، از بهترین رویكردها یا مدل ها در استراتژی توسعه صنعتی و معدنی كشور، مدل تلفیقی تایوان، توجه به شبكه و خوشه‌های صنعتی و كره جنوبی و ژاپن، توجه به بنگاه‌ها و مجتمع‌های بزرگ صنعتی یا جیبول ها  به دلیل تقسیم‌ناپذیری برخی بازارها و بهره‌مندی از صرفه‌های مقیاس است كه ضرورت دارد در برنامه های توسعه بخصوص برنامه پنجم توسعه مورد تأكید قرار گیرد.