از سوی مركز پژوهش‌ها صورت گرفت:

بررسی نحوه توزیع عادلانه آگهی‌های دولتی

کد خبر: ۱۳۲۹۰۵

تاریخ: ۰۶ آذر ۱۳۸۹ - ۱۴:۰۲

مركز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نظر كارشناسی درباره خود را طرح نحوه توزیع عادلانه آگهی‌های دولتی بین روزنامه‌ها ارائه كرد.

متن كامل گزارش مركز پژوهش های مجلس، بدین شرح است:

مقدمه

اگرچه «آگهی‌های» دولتی در هیچ‌یک از قوانین و مقررات جاری کشور تعریف نگردیده و حدود آن مشخص نشده است، اما با عنایت به «قانون ممنوعیت وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شركت‌های دولتی از چاپ و انتشار نشریات غیرضرور» مصوب (1365)، آگهی‌هایی که به سفارش دستگاه‌های اجرایی زیر نظر قوه مجریه در ارتباط با وظایفشان منتشر می‌شود «آگهی دولتی» به‌شمار می‌روند. با تفسیر موسع می‌توان تمامی آگهی‌هایی که به سفارش کلیه دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز توسط اشخاص حقیقی و حقوقی در اجرای تکالیف مقرر در قوانین و مقررات جاری کشور، برای اطلاع عموم از موضوعی منتشر می‌گردد را نیز «آگهی دولتی» محسوب نمود. بنابراین ضمن تأکید بر ضرورت تعریف حدود «آگهی دولتی» و به‌ویژه تعیین تکلیف در مورد واژه دولت به معنای خاص (یعنی قوه مجریه) یا معنای عام (به معنی مجموعه نظام)، «آگهی دولتی» را می‌توان به ترتیب ذیل دسته‌بندی كرد:

1. آگهی‌هایی که دستگاه های اجرایی زیر نظر قوه مجریه وفق قوانین و مقررات جاری کشور برای آگاهی عموم از مطلبی مکلف به انتشار آنها در جراید کثیرالانتشار هستند، از قبیل آگهی های مناقصه و مزایده و تملک اراضی و مانند آنها.

2. آگهی‌هایی که واحدهای مختلف قوه قضائیه وفق قوانین و مقررات جاری کشور در اجرای وظایف قضایی خود مکلف به انتشار آنها در جراید کثیرالانتشار هستند، از قبیل ابلاغیه‌ها به اشخاص مجهول‌المکان، آگهی‌های حصر وراثت و مانند آنها.

3. آگهی‌هایی که اشخاص حقیقی و حقوقی وفق تکالیف مقرر در قوانین و مقررات جاری کشور یا مقررات داخلی خود برای آگاهی عموم از مطلبی مکلف به انتشار آنها در جراید کثیرالانتشار و ارائه آگهی مزبور به دستگاه های اجرایی هستند، از قبیل آگهی های دعوت مجامع عمومی، فقدان اسناد و مدارک و مانند آنها.

4. سایر آگهی‌ها و تبلیغاتی که به اقتضای وظایف دستگاه‌های اجرایی به سفارش آنها منتشر می‌گردد، از قبیل فراخوان مقالات، اطلاع‌رسانی یا تبلیغ ارائه خدمات یا برگزاری همایش یا جشنواره‌ها و مانند آنها.

بررسی تبصره «2» ماده (18) ضوابط اجرایی بودجه سال 1389

اگرچه مطابق اصل یكصدوبیست‌وششم قانون اساسی، رئیس‌جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی كشور را مستقیماً برعهده دارد و می‌تواند اداره آنها را به‌عهده دیگری بگذارد، لكن مطابق بند «9» اصل سوم قانون اساسی، دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است برای نیل به اهداف مذكور در اصل دوم همه امكانات خود را برای امور زیر به‌كار برد:

بند «9» ـ رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امكانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه‌های مادی و معنوی.

جذب آگهی در نظام‌های مطبوعاتی سازوكار خود را دارد. مطبوعاتی موفق به جذب آگهی بیشتر می‌شوند كه قدرت جاذبه بیشتر برای مخاطبان داشته باشند. محتوای بهتر و مردمی‌تر تولید كنند و در نهایت استقبال بیشتری ازسوی جامعه از آنها شود.

انتشار آگهی‌ها و اطلاعیه‌های سازمان‌ها در چنین مطبوعاتی، ضریب تأثیر پیام آگهی را نیز بالا می‌برد، اما الزام و اجبار به آگهی دادن به یك روزنامه خاص، موجب به‌هم خوردن قاعده بازی اقتصاد رسانه یعنی سازوكار مخاطب‌مداری شده و بی‌توجهی عمیق به حقوق مخاطب را به‌دنبال خواهد داشت.

ممكن است این تصمیم به منزله یك تصمیم داخلی دولت تلقی شده و آن را در چارچوب تدابیر دستگاه اجرایی كشور ارزیابی كنند، اما به‌دلیل مرتبط بودن این تصمیم با درآمد رسانه‌های دیگر اعم از دولتی و غیردولتی در سرنوشت رسانه‌ها تأثیر منفی خواهد داشت. این اقدام همانطور كه گفته شد مغایر بند «9» اصل سوم قانون اساسی و نیز روح قانون اساسی ازجمله اصل بیستم قانون اساسی این قانون می‌باشد. [1]

همچنین مطابق ماده (4) قانون مطبوعات نیز هیچ مقام دولتی و غیردولتی حق ندارد برای چاپ مطلب یا مقاله‌ای درصدد فشار بر مطبوعات برآید و یا به سانسور و كنترل نشریات مبادرت كند. روح كلی این ماده مغایر این قبیل اقدامات است.

بررسی طرح قانونی نحوه توزیع عادلانه آگهی‌های دولتی بین روزنامه‌ها

نقد و بررسی ماده (1) طرح

ـ با وجود ماده (5) قانون مدیریت خدمات كشوری، استناد به ماده (160) قانون برنامه چهارم كه موقت می‌باشد و به‌زودی منقضی خواهد شد فاقد وجاهت است.

ـ در موضوع تمركز و توزیع آگهی دولتی توسط دولت چند نكته حائز اهمیت است:

اولاً این نحو توزیع و نشر آگهی دولتی كه اكنون در كشور ما رایج است از زمان قانون مطبوعات سال 1286 است كه رسانه‌ها محدود و دسترسی الكترونیكی ناممكن بوده است، حجم مطبوعه كم بوده و مبنای درج آگهی در روزنامه‌ كثیرالانتشار اقتضائات خاص آن دوران بوده كه با انتشار یك آگهی در آنها همه افراد مطلع می‌شدند، اما اكنون بهترین گزینه راه‌اندازی یك سامانه ملی اطلاع‌رسانی است كه در كنار آن مؤسسه‌های اطلاع‌رسانی تخصصی به‌طور منظومه‌ای شكل گیرد و از طریق سامانه‌های پیام كوتاه، پست الكترونیكی و امثال آن حمایت گردد و زیر نظر وزارت ارشاد باشد.

ثانیاً در مورد میزان دخالت دولت چند راه پیش رو است:

ـ دولت هیچ دخالتی نكند و صرفاً ناظر باشد.

ـ دولت ضوابط و مصادیق روزنامه كثیرالانتشار را تعیین كند.

ـ دولت طبق محتوای طرح پیشنهادی، تعرفه تعیین كند و میزان سهمیه و نحوه توزیع آگهی‌ها را مشخص كند.

ـ دولت مطابق ضوابط اجرایی بودجه سال 1389 به یك یا چند روزنامه انحصار بدهد (كه این رویه به هیچ‌وجه مناسب به‌نظر نمی‌رسد).

درخصوص تبصره ماده (1) همان‌طور كه گفته شد آگهی دولتی شامل آگهی اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی كه ملزم به چاپ و پرداخت مبلغ آگهی در مطبوعات می‌باشند نیز می‌شود.

لكن ذیل تبصره ماده (1) با عبارت «در صورتی مجاز است كه دستگاه دولتی و نهاد عمومی غیردولتی سفارش آن را داده باشد»، عملاً آگهی دولتی اشخاص غیردولتی را نادیده انگاشته است و حكمی تعیین نکرده است.

از طرفی در صورتی‌كه اشخاص غیردولتی بخواهند در یك نشریه تخصصی آگهی دولتی را منتشر كنند عملاً به‌دلیل سكوت تبصره درباره آنها از این امتیاز محروم خواهند بود.

نقد و بررسی مواد (2) و (3) طرح

اگرچه مطابق نكات مندرج در بررسی ماده (1) نظر كارشناسی در خصوص این نحوه تمركز و توزیع آگهی دولتی و مداخله دولت در این موضوع بیان شد و نیز صرفنظر از اینکه مواد (2) و (3) طرح جنبه دستورالعمل و آیین‌نامه‌ای دارد و نه جنبه قانونی، لكن در بررسی مواد (2) و (3) باید اضافه كرد مواد (2) و (3) این طرح متناقضند؛ زیرا مطابق ماده (2) به نحوی باید عمل شود كه ارزش مالی مجموع آگهی‌های دولتی اختصاص داده شده به هر روزنامه در مدت سه ماه به سایر روزنامه‌ها برابر باشد. لكن ماده (3) مبنایی كه در ماده (2) گذارده شده را نقض می‌كند و به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی اجازه می‌دهد تا میزان 100 درصد ارزش مالی مجموع آگهی‌های دولتی اختصاص داده شده به هر روزنامه را افزایش دهد. در این‌صورت وجود ماده (2) بی‌معنا و فاقد توجیه خواهد بود.

ازسوی دیگر مبنای محاسبه تیراژ روزنامه‌ها، میزان اعلام وصولی‌های آنها در واحدهای ذیربط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی است که ممکن است واقعی نباشد و امكان سوءاستفاده در آن زیاد است. درحالی که شمارگان واقعی تنها یکی از معیارهای تعیین‌کننده رده یا ردیف هر نشریه است. [2]

تبصره ماده (2) طرح به‌لحاظ اینکه وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی موظف گردیده گزارش عملکرد ماده (2) را هر سه ماه یک‌بار تهیه و به اطلاع کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی برساند، بلااشكال به نظر می‌رسد و مورد مشابه آن نیز قبلاً در تبصره «4» قانون «ممنوعیت وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی از چاپ و انتشار نشریات غیرضرور» وجود داشته و مطابق آن وزارت ارشاد اسلامی موظف شده نسبت به عملکرد وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، نهادهای مذکور در این قانون نظارت کامل داشته با مشاهده تخلف جهت تعقیب قانونی مورد یا موارد را به مراجع صالحه قضایی احاله داده و نتیجه را از طریق کمیسیون ارشاد اسلامی مجلس به اطلاع نمایندگان مجلس برساند.

نقد و بررسی ماده (4)

از آنجا كه تعیین تعرفه به جهات مختلف اقتصادی قابل تغییر است و موضوعی است كه عرضه و تقاضا حدود آن را تعیین می‌كند. تصویب آن توسط هیئت وزیران موضوعیت ندارد.

‌جمع‌بندی

به‌نظر می‌رسد همانگونه كه ایجاد انحصار برای یك یا چند روزنامه در اخذ و انتشار آگهی‌های دولتی مغایر حقوق اولیه‌ مطبوعات، مخاطبان، صاحبان آگهی و خلاف عدالت و روح قانون اساسی است، عدم ایجاد نظم و قانون و تعیین نکردن ضوابط مشخص لازم‌الاجرا نیز می‌تواند زمینه سوء‌استفاده و فساد مالی را فراهم كند و یا به تبعیض ناروا بیانجامد، لذا تعیین ضوابط در زمینه‌ تعریف روزنامه‌های كثیرالانتشار، تعیین تعرفه و نحوه توزیع آگهی با سازوكار مناسب و در نهایت ایجاد سامانه ملی اطلاع‌رسانی ازسوی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی كه در موضوعات آگهی‌های دولتی بتواند اطلاع‌رسانی لازم را انجام دهد، مطلوب به‌نظر می‌رسد.

در مجموع ضمن تأکید بر اهمیت موضوع با ملاحظه ایردات شکلی و ماهوی، این طرح برای تحقق هدف مورد نظر مناسب نخواهد بود.

راهكار پیشنهادی

براساس بند «5» ماده (2) قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوب 12/12/1365، اجرای قوانین مربوط به مطبوعات و نشریات و تعیین ضوابط و مقررات مربوطه و تمركز، توزیع و نشر انواع آگهی‌های دولتی و اجرای آن در داخل و خارج كشور از وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی دانسته شده است.

از آنجا كه این دست اقدامات نشر جزء مهمی از فعالیت اقتصادی مطبوعات محسوب می‌شود كه براساس آن مطبوعه مانند یك بنگاه اقتصادی عمل می‌كند، نظام عرضه و تقاضا، روند درج آگهی را تنظیم خواهد کرد. لذا مداخله دولت در این امر خواه به نحوی كه در «طرح قانونی نحوه توزیع عادلانه آگهی‌های دولتی بین روزنامه‌ها» آمده و خواه به شیوه تبصره «2» ماده (18) ضوابط اجرایی بودجه سال 1389 كه انتشار آگهی دولتی را منحصر در روزنامه ایران دانسته، غیرموجه است و پیشنهاد اصلاحی آن است كه بند «5» ماده (2) قانون مذكور به این نحو اصلاح گردد:

ـ اجرای قوانین مربوط به مطبوعات و نشریات و تعیین ضوابط و مصادیق مطبوعات كثیرالانتشار جهت نشر آگهی‌های دولتی.

تبصره ـ اشخاص حقیقی و حقوقی می‌توانند نشریه كثیرالانتشاری را كه قصد انتشار آگهی خود را در آن دارند از میان نشریاتی كه وفق مصادیق یا ضوابط این ماده تعیین می‌شوند،انتخاب نمایند.

پاورقی:

1 . اصل بیستم قانون اساسی همه افراد ملت اعم از زن و مرد یكسان در حمایت قانون قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند.

2. برخی معیارهای تعیین‌کننده رده یا ردیف هر نشریه عبارتند از: نوع یا کیفیت کاغذ، تنوع رنگ، کیفیت چاپ، شمارگان واقعی، گستره توزیع، سرعت توزیع در استان‌ها، بررسی کیفیت مقالات و تحلیل‌های روزنامه، رعایت انصاف در برخورد با مسائل و افراد، انطباق جهت‌گیری‌های نشریه با اسلام و عدالت، درصد رعایت قوانین حوزه مطبوعات ازجمله نسبت چاپ آگهی با مطالب منتشره نشریه، همخوانی روش و یا تخصص مندرج در نشریه با مطالب چاپ شده.